中國現(xiàn)代國際關系研究院研究員 牛新春
【摘要】當前，美國政治極化的程度史無前例，西方學者使用“極端極化”來描述這一狀態(tài)。美國對華政策本身正在經(jīng)歷1979年以來最關鍵的轉(zhuǎn)型，政治極化增加了轉(zhuǎn)型的風險、極端傾向和不確定性。近年來，美國對華政策“政治化”“工具化”態(tài)勢明顯，特朗普、拜登競相在極端強硬的方向上“一路狂奔”。未來一段時期內(nèi)，美國對華政策仍然會處于“動蕩期”，暫時還看不到回歸理性、平衡和穩(wěn)定的跡象。
【關鍵詞】美國政治 政治極化 美國對華政策 中美關系
【中圖分類號】 D771.2 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.005
過去四年，美國對華政策經(jīng)歷了中美建交以來最劇烈、最復雜和最混亂的轉(zhuǎn)變。同期，美國國內(nèi)政治極化也達到歷史巔峰。兩者之間并非孤立，而是有一定的內(nèi)在聯(lián)系。政治極化扭曲了對華政策軌跡，對華政策分歧也加劇了政治極化。美國對華政策驟然轉(zhuǎn)型并非歷史必然，而是各種因素偶然聚合形成的“完美風暴”，政治極化是其中之一。2008年金融危機以來，中美實力差距持續(xù)縮小，意識形態(tài)矛盾不斷加深，美國精英的憂患意識、悲情戰(zhàn)術與草根民粹的排外情緒在特定時間點意外結合，形成了政策轉(zhuǎn)型的大背景。美國政治極化程度加深，兩黨政治舞臺上充滿情緒化、煽動性的表演，構成美國對華政策突變的催化劑。特朗普特立獨行的執(zhí)政風格，成為對華政策轉(zhuǎn)型的最后推手。如今白宮雖然易主，中美戰(zhàn)略競爭的大背景依然如故，政治極化的惡性沖擊有增無減，短期內(nèi)恐怕難以看到相對穩(wěn)定、理性和平衡的美國對華政策。
對華政策“工具化”
作為兩黨制的特點之一，政治極化在美國歷史上并不罕見。通常情況下，美國政治版圖是“兩頭小中間大”，兩黨選民各自的基本盤小，中間選民比重大，誰贏得中間選民誰就贏得大選。政治極化時代，中間選民紛紛回歸基本盤，政治版圖變成為“兩頭大中間小”。近幾屆美國大選，兩黨的基本盤不斷擴大，“游移選民”的比例屢創(chuàng)新低。[1]根據(jù)國會投票記錄，目前是1789年以來美國政治極化最嚴重的時期，兩黨意識形態(tài)重疊部分從2012年開始完全消失，最“自由”的共和黨議員也比最“保守”的民主黨議員保守。[2]2020年總統(tǒng)大選前，90%的民主黨和共和黨選民認為對方獲勝對美國而言是一個災難。[3]政治極化程度史無前例，學者們開始使用“極端極化”（extreme polarization）的概念。在美國政治傳統(tǒng)中，國家安全、對外政策屬于總統(tǒng)職權范圍，受黨派斗爭影響小，即便在極化時代也大抵如此。美國國會參議員阿瑟·范登堡有句名言“政治止于國境線”，意思是黨派政治僅限于國內(nèi)問題。然而，在“全球化”和“極端極化”的雙重影響下，內(nèi)政與外交的界限消失，外交特別是對華政策被“政治化”“工具化”。
美國外交傳統(tǒng)是通過塑造有利的國際環(huán)境，間接服務于美國人的利益。現(xiàn)在，特朗普和拜登都把外交同美國人的利益直接掛鉤。特朗普提出“美國優(yōu)先”，跳過塑造國際環(huán)境這一環(huán)節(jié)，外交直接服務美國利益。拜登則更甚，提出“外交為中產(chǎn)階級服務”，跳過國際環(huán)境、美國利益兩個環(huán)節(jié)，外交直接服務美國國內(nèi)的一個階級，旗幟鮮明地把階級斗爭、國內(nèi)政治引入外交。2021年6月5日，七國集團財長會議通過全球稅收改革方案，美國財長耶倫宣布這是“中產(chǎn)階級、工人階級的正義”。在美國當前的經(jīng)濟結構中，約10%～15%從事管理、技術工作的人構成所謂“超級階級”，其他人都屬于“工人階級”，白人工人階級多支持共和黨，少數(shù)族裔工人階級支持民主黨，兩黨都聲稱自己代表工人階級，都想壯大自己的工人階級隊伍，保護工人階級利益成為美國外交的首要目標。[4]
在外交“內(nèi)政化”“政治化”的進程中，美對華政策首先受到影響。特朗普時期，共和黨執(zhí)行帶有民族主義、孤立主義色彩的外交政策，中國是美國退出世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國人權理事會等國際組織的借口。拜登上臺后，民主黨推行具有國際主義色彩的外交，全力修補受損的國際形象，中國又成為順手的粘合劑、催化劑。為應對所謂的“中國挑戰(zhàn)”，2021年3月12日，美、日、印、澳四方峰會呼吁打造一個“自由開放的印太”；為集中精力對付“來自中國的激烈競爭”，4月14日，拜登宣布美國將從阿富汗全部撤軍；為對沖中國的“一帶一路”倡議，6月13日，七國集團公報提出“重建更美好世界”計劃；為防范中國的“制度性威脅”，6月14日，北約峰會聯(lián)合聲明確定了新的防御目標；為打擊中國的“不公平競爭”，6月15日，美國與歐盟就航空補貼爭端達成協(xié)議；為騰出手來遏制中國，6月16日，美國同意與俄羅斯就“戰(zhàn)略穩(wěn)定問題”對話……從東亞、南亞、歐洲到中東，“中國”這個詞匯縈繞在美國參與的每一場國際會議的上空。
在美國國內(nèi)，政治極化使正常政治程序幾近癱瘓，兩黨爭相利用“中國威脅論”推進自己的政策主張，明指“中國威脅”、暗渡“黨派私貨”。特朗普利用“中國威脅論”推動右翼民粹主義的政策，增加軍事開支，推卸國際義務，擁抱保護主義；拜登則借助“中國威脅論”實施左翼民粹主義的施政綱領，擴大政府職能，增加對科技、教育、基礎設施、產(chǎn)業(yè)鏈的投資，增加社會福利支出。2018年10月，特朗普簽署法令，成立“美國國際發(fā)展金融公司”，宣布提供600億美元的貸款、擔?；虮ｋU，幫助美國公司在亞、非、拉同中國“一帶一路”有關項目競爭。這是2002年以來繼“國土安全部”之后美國成立的最大聯(lián)邦機構。對抗中國的海外影響，是成立這個機構的理由之一。民主黨參議員克里斯·庫恩斯說：“這太令我吃驚了，2015年從奧巴馬時期我們就推動同樣的法案，一直通不過，現(xiàn)在包裝成針對中國的方案，立刻就過了。”[5]美國2020財年國防授權法文本中200多次提到中國，為擴大國防預算尋找證據(jù)。[6]2021年4月28日，拜登在國情咨文中宣布2.3萬億美元的基建計劃，6次提到中國，《華爾街日報》稱“美國所有政策都披上了同中國競爭的外衣”。[7]2021年6月8日，美參議院通過“美國創(chuàng)新與競爭法”，投資總額達2500億美元，以維持美國在各領域的對華競爭優(yōu)勢。
于是，美國出現(xiàn)一種極化時代的政治奇觀，只要把國內(nèi)政治議題用反華外衣包裝起來，最終獲得多數(shù)支持的概率大大增加。炮制“中國問題”成為政治上的“終南捷徑”，截至2021年5月，參眾兩院共有175個涉華提案等待審議。“中國問題”成為一個筐，什么議題都能往里裝。2019年1月～2020年8月第116屆國會任期內(nèi)，參眾兩院共提出366個涉華議案、76個不具約束力的決議案，其中12個法案最終成為法律。[8]
無論是特朗普還是拜登，既受制于政治極化的大環(huán)境，也利用政治極化打“中國牌”，最終惡化了對華決策環(huán)境。在高度分化的西方世界、政治極化的美國，“中國威脅”是少數(shù)幾個甚至可以說是唯一能凝聚共識的議題，“在國內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)，本來同中國威脅沒有關系，但是華盛頓這樣做可以使他們的計劃看起來物美價廉。”[9]早在2020年2月13日，自由派學者就在《外交》雜志為未來的民主黨總統(tǒng)獻策：“左派要打中國牌：外部敵人能促進國內(nèi)進步”，該文斷言，“自由派的反華戰(zhàn)略不僅能維持美國繁榮、保護美國安全和延續(xù)美國理想，而且能彌合美國國內(nèi)分歧。”并提醒：“打中國牌有風險，但左派不打，就會拱手讓給強硬保守派。”[10]可見，打中國牌已經(jīng)成為美國兩黨不得不玩的游戲，是“比誰更爛”的惡性競爭。美國中國問題專家何瑞恩在題為《打中國牌》的文章中警告，想借“中國威脅論”彌合美國國內(nèi)分歧的企圖都不會成功，最終只會損害美國的利益。[11]
對華政策“極端化”
國際格局正面臨百年未有之大變局，美國政治極化的程度史無前例，不僅讓美國國內(nèi)的外交共識消失殆盡，而且使兩黨的外交言行不約而同地向極端化方向發(fā)展。冷戰(zhàn)結束后，西方意識形態(tài)與美國實力共同構成國際秩序的“軟”“硬”基石。近年來，美國相對實力下降，西方意識形態(tài)“內(nèi)卷”，現(xiàn)存國際秩序面臨“軟”“硬”兩方面的挑戰(zhàn)。圍繞這種挑戰(zhàn)的來源、影響和對策，美國國內(nèi)形成“民族主義”和“全球主義”的陣營對峙，同國內(nèi)政治中的“白人優(yōu)先”與“多元主義”分野互為表里。
“民族主義”的思想根源是歷史上的孤立主義，集中體現(xiàn)為特朗普高舉的“美國優(yōu)先”旗幟，其基本邏輯是：減少國際義務，專注國內(nèi)建設，使美國再度偉大，最后才能恢復美國的國際領導地位。“全球主義”的思想根源是歷史上的國際主義，集中體現(xiàn)為拜登高呼的“美國回來了”口號，其基本邏輯是：恢復美國國際領導地位，擴大國際合作，才能節(jié)約國際支出，專注國內(nèi)建設，使美國再度偉大。針對美國的實力地位、面臨的威脅和應對路徑，雙方有著截然相反的觀點。根據(jù)美國“芝加哥國際事務委員會”民調(diào)，80%的共和黨人相信“美國例外論”，認為美國是世界上最偉大的國家，但只有35%的民主黨人這樣認為；民主黨人認為美國面臨的五大威脅依次是：新冠疫情、氣候變化、種族歧視、外國干預美國大選、經(jīng)濟不平等；共和黨人的這一次序是：中國、恐怖主義、移民、國內(nèi)極端主義、伊朗核問題。[12]共和黨強調(diào)盟友、國際組織和國際制度的消極面，視其為對手、累贅和搭便車者；民主黨則強調(diào)積極的一面，視其為財富、伙伴和舞臺。美國學者福山說，極化是塑造美國全球角色的唯一因素，拜登當選并不會讓極化消失，美國人對外交的基本前提沒有共識，對于美國應多大程度上介入國際事務也沒有共識。[13]
政策的“鐘擺效應”是美國兩黨制的特征之一，但是政治極化迫使政策在極左和極右兩個極端之間劇烈搖擺。美國哈佛大學教授斯蒂芬·沃爾特指出，美國國內(nèi)分成兩個敵對陣營后，執(zhí)政黨往往追求最大膽、最具爭議和最極端的政策，政策搖擺的頻率和幅度大幅上升。[14]例如，民調(diào)顯示氣候變化問題是美國最具爭議的話題，78%的民主黨人認為氣候變化是一個緊迫問題，而79%的共和黨人持相反觀點，特朗普上臺后退出巴黎氣候變化協(xié)議，拜登上任后則立即重返。[15]
在對華政策上，兩黨不是在極左與極右之間搖擺，而是在極端強硬的方向上“一路狂奔”。根據(jù)皮尤中心民調(diào)，89%的美國人認為中國是競爭對手、敵人，表明大多數(shù)美國人視中國為挑戰(zhàn)。但是，對于挑戰(zhàn)的緊迫性、應對挑戰(zhàn)的辦法，黨內(nèi)、黨派之間缺乏共識。63%的共和黨人把對付中國作為優(yōu)先外交目標，64%的民主黨人持相反觀點；53%的共和黨人視中國為敵人，80%的民主黨持相反觀點；60%的民主黨人認為關稅戰(zhàn)對美國不利，75%的共和黨人持相反觀點；44%的美國人認為應同中國建立密切的經(jīng)濟關系，53%的人則主張在經(jīng)濟上對華強硬；55%的美國人要求限制中國留學生，43%的人反對。[16]但是在極化時代，這些分歧不重要了。“好人缺乏信念，壞人充滿激情。”兩黨的激進派達成了一致，其影響遠遠超過占多數(shù)的務實溫和派，嚴肅、理性的對華政策沒有立足之地。任何一個政治人物，只要提到有關中國的積極信息，就會受到嚴厲批評。2019年5月3日，拜登在競選期間曾譴責共和黨夸大“中國威脅”，他說，“中國要吃我們的午餐嗎，算了吧”；“中國不是美國的競爭對手”。[17]隨即，拜登受到黨內(nèi)外嚴厲批評，不得不迅速改口。
第一，兩黨競相無上限地鼓吹“中國威脅論”。針對中美之間的經(jīng)濟摩擦，2018年3月，特朗普指責中國搞“經(jīng)濟侵略”，1943年第二次世界大戰(zhàn)期間美國曾用這個詞形容納粹德國的經(jīng)濟政策，此后美國政府再沒對其他國家使用過。針對中美實力對比變化，時任美國國防部長馬蒂斯鼓噪中國崛起是對“美國繁榮與安全的核心挑戰(zhàn)”。[18]針對中美意識形態(tài)差異，國務卿蓬佩奧多次宣稱“中國共產(chǎn)黨是當今時代的最大威脅”。[19]拜登則更甚，2021年2月19日在慕尼黑安全會議上說，人類處在一個關鍵轉(zhuǎn)折點，這是一個“專制與民主對決的時刻”。[20]中國不僅是軍事威脅、科技威脅、意識形態(tài)威脅和經(jīng)濟威脅，還是一個“全社會威脅”，在美華人學生、科學家、媒體都是“第五縱隊”。這不僅僅是冷戰(zhàn)思維，而是第二次世界大戰(zhàn)期間出現(xiàn)過的戰(zhàn)爭思維。美國智庫“昆西研究所”東亞項目主任史文于4月21日在《外交政策》上發(fā)文，批評美國國內(nèi)廣泛流行的“中國威脅論”，認為“無論從政治、經(jīng)濟、軍事和意識形態(tài)哪個角度看，中國都沒有對美國構成生死攸關的威脅”。[21]
第二，兩黨都譴責對方對華軟弱，甚至“通敵”。通常情況下，兩黨會指責對方判斷失誤、政策錯誤。政治極化時代，妥協(xié)被認為是綏靖，甚至是賣國，兩黨甚至指責對方通敵。美國建國初期，漢密爾頓主義者被指責“通法”，杰佛遜主義者被譴責“通英”。2016年大選后，特朗普的“通俄門”陰影揮之不去。2019年12月18日，特朗普因“通烏門”事件被眾議院彈劾，成為美國歷史上第三位被彈劾的總統(tǒng)。特朗普任期內(nèi)，自由派媒體一直譴責特朗普對華軟弱，2017年，《紐約時報》宣稱“特朗普是一個中國間諜”，他想“讓中國再次偉大”。[22]同理，2021年初，拜登宣布其龐大的基礎建設計劃后，特朗普指責這是“送給中國的禮物”。
第三，對華政策是“過河卒子”，只能硬著頭皮往前沖，越?jīng)_越極端。2020年12月的一項民調(diào)顯示，90%的兩黨人士認為拜登兩年內(nèi)會進一步遏制中國，其中87%的人相信這樣做能獲得兩黨一致的支持。[23]在極化時代，對華強硬是最簡便的政治避險辦法。兩個高度敵對、情緒化的陣營，任何情況下都不能承認自己的失誤、對方的優(yōu)點，政策反思、糾偏的機會沒有了，外交妥協(xié)空間也沒有了，取而代之的是簡單、粗暴和極端，就像戰(zhàn)場上的“不投降就開槍”。特朗普執(zhí)政期間，民主黨瘋狂譴責其對華政策。然而，拜登當選后卻繼承了特朗普的絕大部分對華政策，甚至有過之而無不及。特朗普政府于2020年11月宣布制裁48家中國企業(yè)，拜登政府于2021年6月將制裁名單擴大到59家。特朗普對華貿(mào)易戰(zhàn)明顯失敗，美國經(jīng)濟學者和企業(yè)家認為，關稅戰(zhàn)沒有改變中國的行為，美國貿(mào)易赤字卻上升40%，美國進口商承擔了新征關稅的90%，美國出口商也承擔了大部分。[24]但是，拜登原封不動地繼承了特朗普的關稅政策。2020年，特朗普提出“新冠病毒來源實驗室論”時，民主黨、自由派視其為一個無知的笑話。然而，2021年5月，拜登煞有介事地要求情報機構90天內(nèi)就此拿出評估報告?；蛟S拜登也想修正特朗普的錯誤，調(diào)整失敗的中國政策，但是必須表現(xiàn)得比特朗普更強硬，畢竟對拜登而言，國內(nèi)政治的利害關系更大。
目前兩黨在參眾兩院的政治斗爭異常激烈，民主黨在參院只有一席優(yōu)勢，眾院有六席優(yōu)勢，這是自1930年以來美國最弱的多數(shù)黨，在這種背景下兩黨均不敢對任何一票等閑視之，極端派的影響被放大。
美國“國防頭條”網(wǎng)站在題為《警惕拿中國說事》的評論中指出，過去兩三年里，中國成為美國政治中表現(xiàn)誰更強硬的政策議題，共和黨要求增加軍事開支對抗中國，民主黨請求擴大基礎建設開支對抗中國，這是聰明的，也是無恥的，是一種危險的游戲。[25]美國前國家安全委員會亞洲事務高級主任麥艾文認為，美國必須面對的現(xiàn)實是中美深厚而復雜的相互依賴與日益擴大的利益分歧同時存在，一項穩(wěn)定的美國對華政策必須同時包括競爭與合作。[26]但是，政治極化讓這樣的對華政策變得不再可能。
對華政策的“動蕩期”
美國對華政策本身正在經(jīng)歷1979年以來最關鍵的轉(zhuǎn)型，政治極化增加了轉(zhuǎn)型的風險、動蕩和不確定性。美國國務院于2021年5月21日公布“美國對華關系”文件，明確提出“戰(zhàn)略競爭”是美國處理對華關系的基本框架，這是美國政府首次正式、公開提出對華政策從“接觸”進入“戰(zhàn)略競爭”時代。戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型本身就充滿風險與動蕩，從相對溫和的“接觸”轉(zhuǎn)向具有較強沖突性的“戰(zhàn)略競爭”，更是一個動蕩、試錯和博弈的過程，對于中美這樣的全球性大國而言，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的動靜會更大、更難。拜登政府的國安會印太事務協(xié)調(diào)員坎貝爾在2021年5月26日指出，對華“接觸”時代結束，美國對華政策的主軸是競爭，目標是建立一種穩(wěn)定、和平且給美國帶來最大利益的競爭模式，未來可能會有一段令人擔憂的時期。[27]受政治極化影響，這個“令人擔憂的時期”只會更長，從而更令人擔憂。
戰(zhàn)略競爭可以是良性競爭，也可以是惡性競爭。良性競爭通過發(fā)展自己來超越對手，惡性競爭通過打擊對手來保持自己的優(yōu)勢。鑒于中美關系的復雜性，美國對華政策既不會是完全的良性競爭，也不可能是全面的惡性競爭，而更可能是拜登政府經(jīng)常強調(diào)的：該競爭的競爭、能合作的合作、須對抗的對抗，最終形成坎貝爾所說的“穩(wěn)定、和平且給美國帶來最大利益的競爭模式”。
當前的美國對華政策有內(nèi)在缺陷、矛盾，在這個基礎上不會形成一種穩(wěn)定的競爭模式。一方面，美國要把戰(zhàn)略重心放到國內(nèi)，改善中產(chǎn)階級的經(jīng)濟狀況；另一方面，美國正在構建遏制中國的宏大國際戰(zhàn)略。國際戰(zhàn)略目標與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展需求相悖。美國與中國是全球最大的兩個經(jīng)濟體，雙方經(jīng)濟深度交融。美中兩國占全球100家最有價值公司中的76家，歐洲則從20年前的41家降到15家，全球經(jīng)濟重心明顯向中美兩國位移。美國占全球GDP的24%，全球商業(yè)活動的48%；中國占全球GDP的18%，全球商業(yè)活動的20%。[28]未來五年，若中美貿(mào)易沖突能有所緩和，稅率從19%減到12%，就能為美國創(chuàng)造14.5萬個工作機會，增加1600億美元的GDP，給每個家庭帶來460美元收入；相反，若中美經(jīng)濟實質(zhì)性脫鉤，美國GDP將損失1.6萬億美元，2022年損失73.2萬個就業(yè)崗位，2025年損失32萬個，每個家庭損失6400美元。[29]顯然，遏制、孤立中國會損害美國經(jīng)濟利益，對中產(chǎn)階級的影響更甚，他們不會支持拜登政府的對華戰(zhàn)略。2020年大選前，包括現(xiàn)任國安會主任沙利文在內(nèi)的拜登外交班子成員撰寫的政策報告就斷言:“沒有證據(jù)表明中產(chǎn)階級支持美國恢復在全球的單極主導地位，升級與中國的新冷戰(zhàn)，或在民主和專制之間發(fā)動全球競爭。”[30]現(xiàn)任中央情報局長威廉·伯恩斯在2020年10月接受采訪時說，美國享有全球霸權的時代已經(jīng)結束，美國對宏大的外交構想沒有興趣，我們不會回到1949年或1992年甚至2016年，時代已經(jīng)變了。[31]然而，在政治極化的裹挾下，拜登政府自相矛盾，既要復興美國中產(chǎn)階級經(jīng)濟，又要構建宏大的反華國際戰(zhàn)略，比如，在全球組建排除中國的產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，建立所謂的“芯片同盟”“清潔網(wǎng)絡”“疫苗聯(lián)盟”等。
如果這種趨勢持續(xù)向極端方向發(fā)展，世界會分裂為兩個經(jīng)濟體系、兩個技術體系、兩個政治體系和兩個軍事體系，這將是冷戰(zhàn)結束以來美國最具野心的國際戰(zhàn)略構想，同振興國內(nèi)經(jīng)濟的計劃背道而馳，是美國不可承受之重。2021年“新美國安全中心”學者薩姆·薩克斯提出對華政策的“小院高墻”理論，認為美國需要鎖定少數(shù)至關重要的科技點（小院），積極保護（高墻），其他領域繼續(xù)對華開放，這樣做最符合美國利益。[32]“小院高墻”理論反對美國對華全面競爭的政策，以降低經(jīng)濟成本，避開對華政策的這個內(nèi)在矛盾。
一方面，西方進入“民主衰退”時期；另一方面，美國要制造“民主”與“專制”的對決。國際政治野心與國內(nèi)政治現(xiàn)實脫節(jié)。經(jīng)濟上同中國脫鉤，美國中產(chǎn)階級不會同意，歐洲也不愿意跟著玩火。美國與中國分別是歐洲第一、第二大貿(mào)易伙伴，歐洲不想在中美之間選邊站，也不認為中國是其“旗鼓相當?shù)膶κ?rdquo;。因此，拜登政府把敘事重點轉(zhuǎn)向意識形態(tài)，強調(diào)中國崛起對西方意識形態(tài)的挑戰(zhàn)，聲稱遏制中國是保護“民主價值體系”。拜登在國內(nèi)外各種場合不斷重復“民主是個好東西”（democracy can deliver），渴望重塑美國“民主燈塔”的地位，搶占國際意識形態(tài)斗爭制高點。然而拜登生不逢時，近20年來美國國內(nèi)政治極化，民主政治乏善可陳，國際吸引力下降，2021年1月6日總統(tǒng)大選期間甚至發(fā)生暴徒占領國會的事件。美國“民主燈塔”的光環(huán)不再，更遑論照亮全球。美國現(xiàn)任中央情報局長伯恩斯在2020年6月的一篇文章中說，“外國人不是嘲笑我們，他們可憐、蔑視我們，這更可怕。”[33]被“嘲笑”“可憐”“蔑視”是美國政治制度的現(xiàn)實處境，同拜登追求的全球領導地位相去甚遠。
內(nèi)在矛盾注定美國現(xiàn)行對華政策不會平穩(wěn)、持久，政治極化更是雪上加霜。受極化影響，美國外交不再具有連續(xù)性、可靠性。一位歐洲外交官說：“歐洲人擔心美國不再有外交共識，每屆政府都追求全新的政策，這是一個惡夢。”[34]一方面，國際條約獲參議院批準的難度越來越高，總統(tǒng)都傾向于用行政協(xié)議取代正式條約；另一方面，新政府逆轉(zhuǎn)前任政府的作法越來越普遍，不僅是朝令夕改、人走政息，而且還要把政策逆轉(zhuǎn)過來。根據(jù)憲法規(guī)定，國際條約需要參議院三分之二多數(shù)批準，因為政治極化，獲得三分之二多數(shù)幾乎不可能。1930年至1999年期間，參議院平均每年批準15個條約。[35]近30年來總統(tǒng)送達參議院的條約數(shù)量快速下降，克林頓189個、布什95個、奧巴馬38個、特朗普5個。[36]2015年國務卿克里在眾議院作證時說，奧巴馬政府沒有把伊朗伊核協(xié)議簽署成國際條約，因為“你不可能在參議院通過任何條約”。[37]因為沒有條約的約束力，新總統(tǒng)非常容易改變前任的政策。特朗普上任后退出的國際機制包括：“共同全面行動計劃”（伊朗核協(xié)議）、聯(lián)合國人權委員會、“關于安全、有序和正常遷移的全球條約”、“全球難民條約”、聯(lián)合國救濟和工程處、“巴黎氣候變化協(xié)定”、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織、“中程核力量條約”、“開放天空條約”、“維也納外交關系公約”、“與伊朗的友好、經(jīng)濟關系和領事權利條約”、“新削減戰(zhàn)略武器條約”。拜登上臺后，立即重返“巴黎氣候變化協(xié)定”、“新削減戰(zhàn)略武器條約”、聯(lián)合國救濟和工程處、世界衛(wèi)生組織，并著手恢復伊核協(xié)議。特朗普在執(zhí)政的頭100天發(fā)布29個行政命令，其中16個用來撤銷前任的命令；拜登上任100天內(nèi)，發(fā)布42個行政命令，其中20個用來撤銷特朗普的命令。在這樣的背景下，美國對華政策要形成一個穩(wěn)定的框架幾近不可能。
對華政策的內(nèi)在矛盾是內(nèi)因，政治極化的沖擊是外因。在內(nèi)外因的雙重作用下，特朗普政府、拜登政府頻頻出臺對華政策，但缺乏長遠性、戰(zhàn)略性思維，“對華政策是一通亂拳，只有政策沒有戰(zhàn)略”。[38]
結語
表面上看，新的美國對華政策已經(jīng)成型，“戰(zhàn)略競爭”是主軸和主旋律，各部門、各黨派和各級政府都要跟著這個調(diào)子走。四年多來，美國對華政策的言行似乎也顯示，美國形成了全方位、全球性和全政府對華政策，這是一個集中、統(tǒng)一、協(xié)同推進的政策框架。羅伯特·杰維斯在《國際政治中的知覺與錯覺》中斷言，國家決策的集中、組織程度往往被夸大，這是國際關系中的一個通病。[39]當前，美國對華政策是國內(nèi)政治極化、國際政治環(huán)境演變、突發(fā)性危機等多重因素偶然聚合的結果，其集中性、組織性和戰(zhàn)略性也被夸大了。拜登政府一再強調(diào)對華政策要該競爭的競爭、能合作的合作、須對抗的對抗，但是對于競爭、合作和對抗的領域分別是什么，執(zhí)行的方式是什么，美國國內(nèi)對此遠遠沒有共識，因而不可能形成集中、統(tǒng)一的政策。于是，在執(zhí)行中只見競爭、對抗，不見合作。政治極化背景下的對華政策把復雜問題簡單化，從單一視角看問題，用單一措施解決問題。全政府對華政策實際上是全面開花，各黨派、各部門和各級政府各取所需，往“中國威脅”這個筐里裝私貨，黨派利益、部門利益和地方利益超越國家利益。如果因此認為美國對華政策本身就是單一視角、單一措施，就會失之毫厘、謬之千里。事實上，美國對華政策遠遠沒有最后定型，未來將長期處于試錯、動蕩和調(diào)整階段。2021年5月4日，美國布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心主任李成指出，如果認為美國的決策層、外交界和普通民眾對美國的對華戰(zhàn)略已經(jīng)達成共識，那就太簡單了。[40]
中美關系回到全面冷戰(zhàn)時代，不符合美國利益，這是特朗普、拜登兩屆政府的基本共識。但是，受各種因素影響，兩屆政府不斷采取孤立中國、遏制中國、脫鉤中國的政策，這些政策碎片不斷累積，可能會在事實上形成不可逆轉(zhuǎn)的冷戰(zhàn)格局，出現(xiàn)美國政府不愿看到的結果。從美國國家利益的視角看，這是美國對華政策最壞的場景。約瑟夫·奈警告，夸大“中國威脅”是一個“危險的誤判”，“一直以來美國面臨的最大風險是自己犯錯誤。”[41]最好的場景是美國最終找到兩種制度和平相處的機制，雙方仍然有科技、經(jīng)濟領域的激烈競爭，但這是制度安排下的競爭，兩種政治制度、兩種文化、兩種經(jīng)濟體系創(chuàng)造出一種共享的國際機制。不好不壞的場景是維持目前的狀態(tài)，雙方打打談談，斗而不破，既沒有找到共同的制度安排，也沒有完全脫鉤，必須通過貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、信息戰(zhàn)來對話，一事一議，一次斗爭接著另一次斗爭。從目前的形勢判斷，美國對華政策搖擺在最壞與不好不壞兩種場景之間。
未來，突破當前美國對華政策惡性循環(huán)的可能前景有三個。一是目前宏大的、理想化的對華政策結結實實碰到了南墻，民主國家聯(lián)盟、清潔網(wǎng)絡這些設想無法落實，草草收場；二是中美之間出現(xiàn)重大突發(fā)危機，現(xiàn)行對華政策的風險驟然升級，迫使美國緊急剎車；三是美國政治極化態(tài)勢逆轉(zhuǎn)，中間選民、理性觀點重新占據(jù)主流，美國對華政策回歸基本面。
對極化時代的美國對華政策而言，中國有時是工具，有時是目標，更多的時候既是工具又是目標。假作真時真亦假，真假難辨，當真與假混為一體時，真假更是難分難解。越是面對這樣的環(huán)境，越需要冷靜、客觀、專業(yè)，不要過早下結論，避免下過于簡單的結論。
注釋
[1]Corwin D. Smidt, "Polarization and the Decline of the American Floating Voter", American Journal of Political Science, Vol.61, No.2, April 2017, pp. 365-381.
[2]David T. Smith, "Build Back Better: Bipartisan in a Divided Nation Is an Attractive Mirage", https://blogs.lse.ac.uk/usappblog/2021/04/02/building-back-better-bipartisanship-in-a-divided-nation-is-an-attractive-mirage/.
[3]Michael Dimock and Richard Wike, "America Is Exceptional in the Nature of Its Political Divide", November 13, 2020, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/11/13/america-is-exceptional-in-the-nature-of-its-political-divide/.
[4]John Halpin; Brian Katulis; Peter Juul; Karl Agne and Nisha Jain, "How Americans Envision a More Perfect Union", May 26, 2021, https://www.americanprogress.org/issues/politics-and-elections/reports/2021/05/26/499742/americans-envision-perfect-union/.
[5]Glenn Thrush, "Trump Embraces Foreign Aid to Counter China's Global Influence", The New York Times, October 14, 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/14/world/asia/donald-trump-foreign-aid-bill.html.
[6]Josh Rogin, "Congress on China: Don't Trust, Verify", The Washington Post, December 18, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/12/17/congress-china-dont-trust-verify/.
[7]Gerald F. Seib, "China Looms Over Infrastructure Plan", The Wall Street Journal, April 6, 2021, https://www.wsj.com/articles/china-looms-large-in-biden-infrastructure-plan-11617631234.
[8]Scott Kennedy, "Thunder Out of Congress on China", September 11, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/200911_Kennedy_Thunder_out_of_Congress.pdf.
[9]Nina Luo, "The American Victims of Washington's Anti-China Hysteria", The New Republic, May 20, 2021, https://newrepublic.com/article/162429/yellow-peril-rhetoric-selling-war-with-china.
[10]Tarun Chhabra; Scott Moore and Dominic Tierney, "The Left Should Play the China Card", Foreign Affairs, February 13, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2020-02-13/left-should-play-china-card.
[11]Ryan Hass, "Playing the China Card", NOEMA, May 20, 2021, https://www.noemamag.com/playing-the-china-card/.
[12]Dina Smeltz, "Foreign Policy Is Biden's Best Bet for Bipartisan Action, Experts Say–But GOP Is Unlikely to Join Him on Climate Change", December 10, 2020, https://theconversation.com/foreign-policy-is-bidens-best-bet-for-bipartisan-action-experts-say-but-gop-is-unlikely-to-join-him-on-climate-change-150508.
[13]Steven Erlanger, "Europe Wonders If It Can Rely on U.S. Any Longer, Whoever Wins", The New York Times, October 22, 2020, Section A, Page 12.
[14]Stephen M. Walt, "America's Polarization Is a Foreign Policy Problem, Too", https://foreignpolicy.com/2019/03/11/americas-polarization-is-a-foreign-policy-problem-too/.
[15]"Environmental Protection Rises on the Public's Policy Agenda As Economic Concerns Recede", Pew Research Center-U.S. Politics & Policy, February 13, 2020.
[16]Laura Silver; Kat Devlin and Christine Huang," Most Americans Support Tough Stance Toward China on Human Rights, Economic Issues", Pew Research Center, March 4, 2021, https://www.pewresearch.org/global/2021/03/04/most-americans-support-tough-stance-toward-china-on-human-rights-economic-issues/.
[17]Adam Edelman, "Biden's Comments Downplaying China Threat to U.S. Fire up Pols in Both Sides", May 9, 2019, NBC News, https://www.nbcnews.com/politics/2020-election/biden-s-comments-downplaying-china-threat-u-s-fires-pols-n1001236.
[18]Office of the Secretary of Defense, "Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military's Competitive Edge", Washington: Department of Defense, 2018; Fareed Zakaria, "The New China Scare: Why America Shouldn't Panic About Its Latest Challenger", Foreign Affairs 99, No.1 (January/February 2020), pp. 52-69; Gina Harkins, "SecNav Says China Poses 'Threat Beyond Any Comparison' to American Way of Life", Military.com, October 28, 2020; and John Ratcliffe, "China Is National Security Threat No.1", Wall Street Journal, December 3, 2020.
[19]Marc Santora, "Pompeo Calls China's Ruling Party 'Central Threat of Our Times'", The New York Times, January 30, 2020, https://www.nytimes.com/2020/01/30/world/europe/pompeo-uk-china-huawei.html.
[20]"Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference", February 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/.
[21]Michael D. Swaine, "China Doesn't Pose an Existential Threat for America", https://foreignpolicy.com/2021/04/21/china-existential-threat-america/.
[22]Thomas L. Friedman, "Trump is a Chinese Agent", The New York Times, March 29, 2017, Section A, Page 27.
[23]Dina Smeltz, "Foreign Policy Is Biden's Best Bet for Bipartisan Action, Experts Say–But GOP Is Unlikely to Join Him on Climate Change", December 10, 2020, https://theconversation.com/foreign-policy-is-bidens-best-bet-for-bipartisan-action-experts-say-but-gop-is-unlikely-to-join-him-on-climate-change-150508.
[24]Yen Nee Lee, "U.S. Companies Are Bearing the Brunt of Trump's China Tariffs, Says Moody's", CNBC, May 19, 2021, https://www.cnbc.com/2021/05/18/us-companies-bearing-the-brunt-of-trumps-china-tariffs-says-moodys.html.
[25]Kevin Baron, "Beware 'Just Say China' Politics", Defense One, April 8, 2021, https://www.defenseone.com/ideas/2021/04/beware-just-say-china-politics/173242/.
[26]Evan Medeiros, "How to Craft a Durable China Strategy: Washington Must Reconcile Interdependence and Conflict", Foreign Affairs, March 17, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-03-17/how-craft-durable-china-strategy.
[27]"U.S. Is Looking to Convene In-person Meeting of the Leaders of Australia, India and Japan Focused on Infrastructure", Reuters, May 26, 2021, https://www.cnbc.com/2021/05/27/the-us-is-looking-to-convene-in-person-quad-meeting-in-the-fall.html.
[28]"The New Geopolitics of Global Politics", The Economist, June 5, 2021, https://www.economist.com/leaders/2021/06/05/the-new-geopolitics-of-global-business.
[29]"The U.S.-China Economic Relations: A Crucial Partnership in a Critical Juncture", Oxford Economics, January 2021, https://www.uschina.org/sites/default/files/the_us-china_economic_relationship_-_a_crucial_partnership_at_a_critical_juncture.pdf.
[30]Salman Ahmed; Rozlyn Engel (eds.), "Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class", Washington DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2020, p. 3.
[31]Steven Erlanger, "Europe Wonders If It Can Rely on United States Any Longer, Whoever Wins", The New York Times, October 22, 2020, Section A, Page 12.
[32]Samm Sacks, "Samm Sacks Testifies Before House Foreign Affairs Committee on 'Smart Competition' With China", May 10, 2019, https://www.newamerica.org/cybersecurity-initiative/digichina/blog/samm-sacks-testifies-house-foreign-affairs-committee-smart-competition-china/.
[33]William G. Burns, "Polarized Politics Has Infected American Diplomacy", The Atlantic, June 6, 2020, https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/06/polarized-politics-has-infected-american-diplomacy/612778/.
[34]Steven Erlanger, "Europe Wonders If It Can Rely on U.S. Any Longer, Whoever Wins", The New York Times, October 22, 2020, Section A, Page 12.
[35]"Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate", https://www.govinfo.gov/content/pkg/CPRT-106SPRT66922/pdf/CPRT-106SPRT66922.pdf.
[36]Kenneth A. Schultz, "Perils of Polarization for U.S. Foreign Policy", The Washington Quarterly, 2017, 40: 4, p. 14.
[37]Iran Nuclear Agreement: Hearing before the Committee of Foreign Relations, House of Representatives, 114th Cong. (2015), https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-114hhrg95693/html/CHRG-114hhrg95693.htm.
[38]Chas W. Freeman, Jr., "Washington Is Playing a Losing Game with China", 9 East Asia Forum, May 2021, https://www.eastasiaforum.org/2021/05/09/washington-is-playing-a-losing-game-with-china/.
[39]Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics, NJ: Princeton University Press, 1976, pp. 319-342.
[40]Cheng Li, "Biden's China Strategy: Coalition-Driven Competition or Cold War-style Confrontation?", May 2021, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/05/Bidens-China-strategy.pdf.
[41]Joseph S. Nye, JR., "What Could Cause a U.S.-China War?", https://www.project-syndicate.org/commentary/what-could-cause-us-china-war-by-joseph-s-nye-2021-03?barrier=accesspaylog.
責 編／馬冰瑩
Political Polarization and the Transformation of American Policy Towards China
Niu Xinchun
Abstract: At present, the degree of political polarization in the United States is unprecedented. Western scholars use the term "extreme polarization" to describe this state. The U.S. China policy itself is undergoing the most critical transformation since 1979. Political polarization has increased the risk, extreme tendency and uncertainty of the transformation. In recent years, the U.S. China policy has been "politicized" and "instrumentalized", and Trump and Biden have competed to "dash ahead" with an extremely tough posture. For some time to come, the U.S. China policy will still be in a "turbulent period", and there is no sign of returning to rationality, balance and stability for the time being.
Keywords: U.S. politics, political polarization, U.S. China policy, Sino-U.S. relations
