【摘要】應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，應急物資保障是推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要支撐。應急物資保障一頭連著國家安全，另一頭連著國計民生。當前，我國應急物資需求的精準匹配及其保障的有效性均有待進一步優(yōu)化。服務需求導向是構建集中管理、統(tǒng)一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的應急物資保障體系的邏輯基礎，可以使應急管理走向更加科學化、智能化和專業(yè)化的軌道。

【關鍵詞】應急管理 應急物資保障 服務需求

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

應急物資保障關乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

應急物資主要包括應對嚴重自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)公共事件應急全過程所必需的生活保障、公共衛(wèi)生、搶險救援、能源保供等四大類物資。自然災害、安全事故、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和新型事件等重大突發(fā)事件處置對應急物資保障提出了新的需求。一方面，我國處在世界兩大自然災害帶，是自然災害最為嚴重的國家之一。另一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化引發(fā)的綜合性風險日益擴增。此外，社會安全風險和重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生率逐漸提升。蘊藏于社會、經濟、政治與文化情境的風險，具有系統(tǒng)性和泛在性，正如德國社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書所言，當今人類“生活在文明的火山上”。

應急物資保障一頭連著國家安全，另一頭連著國計民生。構建科學的應急物資保障體系是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強大保障。習近平總書記強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。”正所謂“物資穩(wěn)則天下安”。應急物資保障是推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要支撐。只有不斷優(yōu)化國家應急物資保障體系，才能讓物資保障在應急管理活動中發(fā)揮關鍵作用，才能在各種危機處置中彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢。只有高水平的物資保障能力才能實現(xiàn)高效能的應急處置績效。政府多一份應急物資保障，廣大人民就多一道安全屏障?？茖W、可靠的物資保障是應急管理和國家治理的“穩(wěn)定器”。

當前我國應急物資保障面臨的挑戰(zhàn)

習近平總書記指出：“要健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，按照集中管理、統(tǒng)一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案。”近年來，我國應急物資保障建設取得了重大進展，在保障國家安全、重大突發(fā)事件處置和經濟社會穩(wěn)定方面作出了重要貢獻。應急物資保障在重大突發(fā)事件處置中有關鍵作用。然而，我國應急物資保障體系建設仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，應急物資儲備無法滿足實際需求的問題依然存在。

應急物資需求調查與評估有待提升。我國正在組織開展第一次全國自然災害綜合風險普查，主要圍繞地震災害、地質災害、氣象災害、水旱災害、海洋災害、森林和草原火災等，對致災因子、承災體、歷史災害、減災資源、重點隱患等開展摸查和綜合評估。其中，應急物資正是“減災資源”的一個子類。這樣可以在結合自然災害特點及應急物資供需情況的基礎上，預測各類物資的需求量。然而，安全生產事故、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和新型事件等全國性調查和評估仍然存在空白。

應急物資需求分散化和多部門化。我國應急物資按照儲用分離管理機制進行管理。國家應急管理部門提出救災物資的儲備需求和動用決策，主要承擔“用”的職責，它是這些物資的調用部門。國家糧食和物資儲備部門負責救災物資的收儲，主要承擔“儲”的職責。除了以上部門，其他與應急管理有關的部門既承擔了應急物資的儲用職責，又是物資調用者，諸如水利、交通運輸、農業(yè)農村、衛(wèi)生健康等部門。此外，各級政府、醫(yī)院、社區(qū)、企業(yè)和家庭也都有應急物資使用需求。一方面，應急物資使用需求分散于各部門和相關人員。然而，我們對這些部門之間的應急物資需求統(tǒng)籌較為薄弱，沒有形成統(tǒng)一的需求管理體制機制或管理模式。另一方面，應急管理部門難以統(tǒng)籌協(xié)調水利、交通運輸、農業(yè)農村等同級部門。只有發(fā)生特大突發(fā)事故時，上述有關部門才在統(tǒng)一協(xié)調下，通過會商來統(tǒng)一施策。而應急物資需求管理不僅強調突發(fā)事件的物資保障，更多強調物資的日常管理。日常管理的統(tǒng)籌缺失使得應急物資需求管理變得更為復雜和困難。

應急物資儲備與實際需求匹配度較低。一是儲備品種與實際需求不匹配。一些部門更多儲備帳篷、棉被和棉大衣等生活類物資。例如，糧食與物資儲備部門更多儲備棉花、大豆、玉米、肉類、糧油、銅、鐵、鋅、原油和成品油等。而高端先進或具有專用功能的應急物資儲備不足。例如，對防汛抗旱、重大突發(fā)醫(yī)療事件和地質災害等救援物資或設備儲備難以滿足實際需求。二是儲備數量與實際需求不符。省級部門的物資儲備規(guī)模與中央要求有差距，市縣級部門的物資儲備數量也有缺口，家庭和社會物資儲備種類和數量明顯不足。三是物資儲備方式更多是實物儲備和協(xié)議儲備，而生產能力儲備和技術儲備仍有較大的提升空間。

實際使用者未能很好主導需求決策。實際使用者應該是應急物資的需求決策者，能夠主導物資儲備種類和數量。然而，在儲用分離的背景下，實際使用者只能提出物資需求，真正的決策者為財政預算部門和物資儲備部門。也就是說，財政部門會同糧食和物資儲備部門統(tǒng)籌預算，共同決定物資儲備種類和數量。同時，受中央與地方上下聯(lián)動不足、儲用分工不明和地方屬地責任不強等因素的影響，實際使用者的物資需求往往容易被忽略。例如，在近年的水災中一些地方出現(xiàn)沖鋒舟等匱乏問題，一方面，暴露了應急物資儲備種類和數量難以滿足“高峰”需求的短板；另一方面，這也說明在缺乏對突發(fā)事件的調查與評估的基礎上，應急物資的實際使用者很難主導需求決策。

應急物資需求與供應信息不對稱。哪里有風險，哪里就有物資需求。一方有難，八方支援。突發(fā)事件發(fā)生之后，一個關鍵環(huán)節(jié)就是如何及時匯總應急物資需求信息，并公示或公開，以形成需求信息和供給信息的準確匹配。在當今網絡技術高度發(fā)達的時代，通過政府官方網絡平臺或專業(yè)應急物資管理平臺來公示和匹配供需信息是最好的方式之一。當然，應急物資需求信息也可以通過具有廣泛社會影響力的非政府組織網絡平臺來公示，其目的就是最大限度滿足這些需求信息的廣泛傳播和物資供給者能及時適配的雙重要求。如若沒有形成應急物資需求信息的匯總與公示，也沒有形成與需求匹配的物資供給，會導致物資調配混亂，既不能滿足實際使用者的物資需求，也無法保證應急物資接受社會各方的有效監(jiān)督。

應急物資調配缺乏統(tǒng)一協(xié)調，信息化建設步伐較慢。應急管理的無邊界性和應急物資需求分散化內在要求構建統(tǒng)一的物資調配體制機制和智能化的物資調配管理平臺。目前，我國仍存在應急物資調撥流程僵化或不夠完善的問題，一些地方依然沿用協(xié)議或行政手段來實施。一些部門尚未建立信息化調撥平臺或信息化平臺不夠成熟，仍然用手工填表。尤其是在特大災難應急處置過程中，先進的智能化調撥技術有利于使應急物資與需求部門快速精準匹配，以最短的時間、最有效的銜接和最直接的方式把物資送到實際使用者手中，從而提升物資周轉率和利用率。因此，一體化、智能化應急物資調配體系構建仍需加強。

服務需求導向應急物資保障的邏輯

應急物資需求是國家有效應對突發(fā)公共事件的最低物資數量要求，其供需呈現(xiàn)出時效性、非常規(guī)性、不確定性、強制性和突發(fā)性等特征。顯然，物資供需特征主要源于需求特征并對需求有高度的依賴性。應急物資保障要彰顯中國共產黨全心全意為人民服務的根本宗旨。同時，應急物資保障是服務型政府的基本職能，而服務型政府應急物資保障內在要求堅持以人民為中心的需求導向原則。以人民為中心的政黨及服務型政府建設重視服務需求建設并強調服務需求的精準供給。不容忽視的是，一些地方政府從自身管理便利考慮的管理需求往往優(yōu)先于從服務對象考慮的服務需求。這里的應急物資管理需求更多體現(xiàn)的是物資的征用和統(tǒng)籌管理等。

實際上，服務需求與管理需求之間有本質差異。服務需求秉持民本位和權利本位，與服務型組織相對應。服務型組織能夠尊重應急處置的真正需求，直面不同人群的差異化需求，從而在源頭上實現(xiàn)精準應急處置。服務需求既關注受災人員和救援人員的實際需求，又考慮獲取物資的便利性和物資調配的效率，不斷優(yōu)化應急物資調配流程，使應急處置更加高效。管理需求秉持官本位和權力本位，與管理型組織相對應。管理型組織難以逃脫繁文縟節(jié)和官本位的困境。管理需求更多考慮管理業(yè)績和管理便利性，有顯著的官僚主義特征并以彰顯政府政績?yōu)橹匾罁踔撩撾x人民需求而搞“政績工程”。因此，服務需求導向才是真正的應急物資保障的邏輯起點。

如何才能實現(xiàn)服務需求主導的應急物資保障供應呢？最為重要的是要選擇合適的需求運行模式。實踐中有兩種應急物資需求運行模式。一是管理者主導模式，即由決策部門進行需求表達和進行物資選擇，體現(xiàn)為管理需求。這里的決策部門包括物資儲備部門和物資調配部門等。二是實際需求者主導模式，即由終端需求者決定或主導需求管理，物資供應決策主要來源于終端需求者自身的真實需要，體現(xiàn)為服務需求。這里的終端需求者由應急處置一線工作人員和受災人員等構成。實踐表明，實際需求者主導模式對完善應急物資保障更為有效。

服務需求主導的應急物資保障邏輯由四個環(huán)節(jié)構成，即提出需求、公開需求、供需匹配和物流調配。一是由實際使用者提出應急物資需求。實際使用者根據突發(fā)事件、自身經驗以及相關預測或研判進行需求決策。二是分類匯總實際部門和相關人員的需求，并在應急物資管理信息平臺公開這些需求。三是通過國家與地方儲備、社會捐贈與政府采購等方式來實現(xiàn)供需精準匹配。四是實施統(tǒng)一調配，將應急物資以最短的時間送達實際使用者。這四個環(huán)節(jié)之間具有邏輯上的遞進性和循環(huán)性，互為前提和結果，最終形成一個閉環(huán)系統(tǒng)。其中，邏輯起點和終點均為“實際使用者”。“需求匯總者”“平臺公示者”和“物資調配者”這三者均為“實際使用者”服務。

完善服務需求導向應急物資保障的策略

應急物資保障是防范抵御重大風險和各類突發(fā)事件的重要基礎支撐。主動服務于國家戰(zhàn)略和國家安全是應急物資保障的應有之義。只有堅持需求導向的應急物資保障邏輯，才能構建集中管理、統(tǒng)一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的應急物資保障體系，進而使應急管理走向更加科學化和專業(yè)化的軌道。

第一，強化應急物資需求調查與評估。應急處置是一個復雜的過程，在借鑒歷史經驗和調查基礎上的應急物資需求預估是一個較為可行的方式。我國應該在自然災害綜合風險普查的基礎上，進一步將這項工作擴展于安全生產事故、公共衛(wèi)生事件等其他領域。某一歷史應急事件或模擬演練處置過程中涉及到的物資可能由儲備物資、消耗物資、新增物資和不可使用物資等構成。這些源于實際使用者的應急物資歷史統(tǒng)計與需求評估可以為決策提供更加可靠的依據。因此，在歷史經驗、模擬演練等基礎上，還需進一步完善源于實際使用者的應急物資需求預測機制。

第二，建設統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)。分散化和多部門化的應急物資需求迫切要求建立統(tǒng)一的管理體系，確保危機時刻物資拿得出和用得上。只有建立統(tǒng)一的應急物資管理信息平臺才能實現(xiàn)物資的集中管理和統(tǒng)一調撥。應急管理部門與糧食和物資儲備部門應統(tǒng)籌建設統(tǒng)一的應急物資管理信息平臺，構建統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)，整合來自各級政府、行業(yè)部門、社會組織、企業(yè)和家庭的物資資源。要統(tǒng)一物資分類編碼，構建種類齊全和數量充足的應急物資，尤其是要補足高端和專業(yè)物資的數量。主動擁抱“新基建”，應用區(qū)塊鏈技術、物聯(lián)網、人工智能、大數據技術等使每一件物資全程可追溯，實現(xiàn)產能、儲備、調配和物流的全過程透明化和高效化。一方面，統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)能夠迅速收集和公開突發(fā)事件援救信息與物資需求信息。另一方面，這也使得應急管理者和社會各界支援者的救援更加有序和科學。同時，統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)還需建立智能預警機制。一是根據應急物資的需求緊缺程度，給出響應的預警提示。二是能夠預警應急物資儲備不足、過度儲備、重復儲備等。

第三，構建多元的應急物資儲備體系。首先，堅持按需儲備，強化精準儲備。以實際使用者為導向，結合需求評估，動態(tài)調整應急物資儲備種類和數量。其次，堅持儲備方式多樣化，完善政府儲備、協(xié)議儲備和產能儲備的運行機制。例如，美國醫(yī)療物資儲備主要有兩種方式：一是12小時能夠到達的緊急物資，屬于政府儲備；二是針對性緊急物資，可在24至36小時能夠到達，一般通過合約儲備于供應商處。為此，我們應該從實際使用者的需求出發(fā)，完善基于政府財政資金支出的多樣化儲備運行機制。

第四，完善便捷化應急采購機制。首先，應用公共資源交易平臺，及時啟動便捷化應急采購。突發(fā)事件發(fā)生時，借助公共資源交易平臺，充分應用大數據技術，匯總相關企業(yè)生產和銷售信息，及時啟動應急物資采購預案和發(fā)布采購信息，建立應急采購的“綠色通道”并實施應急物資采購。其次，強化應急物資采購全流程電子化，盡可能實現(xiàn)智能化采購。一是應該建設穩(wěn)定而具有充足生產能力的供應商庫。二是各級各類采購部門應該高度重視“互聯(lián)網+供應鏈”的構建，以保證在應急狀態(tài)下的采購生命線的暢通與快捷。

第五，構建準軍事化的應急物流系統(tǒng)。中國抗擊新冠肺炎疫情的經驗表明，實行國家統(tǒng)一調度，建立綠色通道和準軍事化運輸配送系統(tǒng)，能夠有效保障重點地區(qū)的物資供應。類似地，可以建立應急物資國家物流體系和軍民共享機制。建設高效便捷的準軍事化應急物資流通渠道尤為重要。這也是應對重大突發(fā)事件的重要舉措。

第六，構建公開科學的應急物資調配體系。首先，高度重視應急物資調配全鏈條信息的共享性和公開性。充分應用智能化管理技術，確保一物一碼，實現(xiàn)應急物資需求、生產、采購或捐贈、儲備、調撥、物流等全過程信息共享與公開。其次，確保應急物資調配的科學性與合法性。堅持高效和節(jié)約是我國應急物資管理的基本原則。應該強化國家應急管理部門的統(tǒng)一指揮權，堅持科學配置和責任明晰的原則，借助智能化管理手段，不斷優(yōu)化物資調配方式，確保應急物資高效配置。同時，為了保證物資調配的合法性和廉潔性，紀檢監(jiān)察部門還應及時介入、及時跟蹤監(jiān)督。

（作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員，中國人民大學公共管理學院教授、博導；中國人民大學公共管理學院博士研究生侯寶柱對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“緊急狀態(tài)的類型化和立法研究”（項目編號：20&ZD175）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/于洪清 美編/楊玲玲

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