當前，我國經濟面臨“需求收縮、供給沖擊、預期減弱”三重壓力，外部發(fā)展環(huán)境日趨復雜嚴峻，社會各界都十分關注未來如何優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局選擇，以進一步挖掘內循環(huán)增長潛力。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_表示，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對建設統(tǒng)一的國內大市場、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重要意義?！兑庖姟愤€提出，要堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因地制宜補齊縣城短板弱項，為實施擴大內需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。

縣城是城鎮(zhèn)化建設的重要空間載體

縣城是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅力量，是城鎮(zhèn)化體系的重要組成部分。習近平總書記多次強調，“縣一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎”“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。一方面，我國已進入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設具有堅實基礎。截至2021年底，我國1472個縣的縣城常住人口高達1.6億，394個縣級市的城區(qū)常住人口高達0.9億，兩者共占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。另一方面，“城市病”制約著大城市進一步擴張，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設有利于完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。此外，縣城是城鄉(xiāng)社會經濟聯(lián)系的關鍵樞紐，其高質量發(fā)展能夠有效推動城市資金、技術、人才、產業(yè)向農村地區(qū)轉移，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設有利于加快農村地區(qū)一二三產業(yè)融合發(fā)展，提升農村地區(qū)收入水平，推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和人民共同富裕，助力發(fā)展成果普惠共享。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設需堅持因地制宜

我國區(qū)縣數(shù)量眾多、類型豐富，所處發(fā)展階段不同，經濟發(fā)展水平也有較大差異，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設需要“因地制宜”，結合縣城交通區(qū)位、人口集聚、產業(yè)發(fā)展等各方面條件，充分發(fā)揮縣城經濟比較優(yōu)勢。

毗鄰大城市的縣城需不斷優(yōu)化營商環(huán)境，積極承接大城市功能疏解，共同發(fā)展“都市區(qū)經濟”“都市圈經濟”，實現(xiàn)“1+1>2”的要素整合效應。諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出，成為中心城市的“功能區(qū)”，并在城鎮(zhèn)化空間形態(tài)上與中心城市組成了都市區(qū)、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興市的嘉善縣，很早就創(chuàng)造了與上海的“13579”獨特現(xiàn)象：10％的嘉善人在上海學習、工作、生活，30％以上的工業(yè)品為上海產業(yè)配套或通過上海進入其他地區(qū)，50％的農產品銷往上海，70％的游客來自上海，90％的外資、縣外內資與上海相關。此類縣城的未來發(fā)展需協(xié)同拉長大城市長板，補齊大城市短板，著力優(yōu)化營商環(huán)境、居住環(huán)境，強化與中心城市的交通連接水平，充分利用其龐大的技術能力、開放平臺、市場資源，通過區(qū)域合作的方式加強地區(qū)間的橫向關聯(lián)。同時，進一步推動中心城市功能疏解，以規(guī)劃放權給予周邊縣城更多發(fā)展機會，通過“功能—產業(yè)—交通—公共服務—生態(tài)”五位一體空間發(fā)展戰(zhàn)略，推動中心城市周邊縣城融入都市區(qū)、都市圈發(fā)展。

人口收縮型縣城需謹慎制定適應性、約束性、精明型發(fā)展規(guī)劃，重點盤活存量資源，避免增量資源盲目投入。過去一段時間，我國經歷了人類歷史上罕見的快速城鎮(zhèn)化進程，取得了顯著成就，但也面臨一些突出問題。基于“為增長而規(guī)劃”的建設邏輯，一些縣城違背經濟發(fā)展規(guī)律，在人口吸引力不足的情況下盲目擴張、無效投資，造成大量土地閑置和資源空間錯配，個別縣城甚至出現(xiàn)“空城”。根據(jù)第七次人口普查與第六次人口普查數(shù)據(jù)，剔除行政區(qū)劃調整的樣本后，全國1628個縣域中有1108個存在人口流失現(xiàn)象。加之全國范圍人口老齡化、人口增長緩慢，縣城人口減少造成經濟增長動力不足的問題不容忽視。但針對這一類縣域的發(fā)展，仍需審慎對待。一方面，縣域流失的人口大多為農村轉移人口，即由快速城鎮(zhèn)化進程帶來的農村人口流失現(xiàn)象，而多數(shù)縣域中心鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)人口并未發(fā)生明顯流失，因此這類縣域并不能稱為嚴格意義上的人口收縮型縣域。另一方面，縣域流失農村人口在一定程度上提升了農村生產資料的人均占有水平，有利于農業(yè)規(guī)?；洜I，且這部分群體在外地的財富積累也為后續(xù)可能的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展積累了資本?？h城未來發(fā)展亟須利用大數(shù)據(jù)手段科學預測人口發(fā)展動態(tài)，實現(xiàn)資源按需投入，避免陷入土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的土地財政發(fā)展模式，通過控增量、挖存量，集約高效利用土地，實現(xiàn)空間布局優(yōu)化、結構功能調整升級，并更加注重縣城空間結構優(yōu)化和品質提升。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設需堅持統(tǒng)籌協(xié)調

在國內大循環(huán)和全國統(tǒng)一大市場建設背景下，打通“區(qū)塊”“省域”“城市”和“城鄉(xiāng)”等不同區(qū)域空間尺度之間的經濟循環(huán)，需要充分認識省際毗鄰縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用和未來方向。

省際毗鄰縣城的發(fā)展是當前統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的重點和難點。根據(jù)統(tǒng)計，中國陸路邊界線共有66條，長度約為5.2萬公里，在這些邊界區(qū)域里分布著849個縣（縣級市），占全國縣（縣級市）數(shù)量的比重超過三分之一，總面積約占國土面積的六分之一，超過一半的國家扶貧工作重點縣分布在此。省際邊界縣域通常位于各級經濟圈的交匯地和空白處，交通條件差，信息相對閉塞，距省會城市遠，存在地方保護主義，通常屬于“三不管”地帶。這些因素長期存在，導致省際毗鄰縣城與其他地區(qū)的經濟發(fā)展差距越來越大，甚至超過沿海與內地、東中西地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的差距。省際毗鄰縣域的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅關乎區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的落實，同時也是鞏固脫貧成果，實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略要求。

省際毗鄰縣城的發(fā)展要在建立跨省合作區(qū)上尋找突破。從目前區(qū)域合作的新動向上看，長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、成渝雙城經濟圈建設等區(qū)域發(fā)展重大國家戰(zhàn)略已日趨成熟，為構建小尺度、跨區(qū)域、相對精準的省際毗鄰合作奠定了基礎，也為省際邊界縣城深度融入國內循環(huán)，挖掘增長動能指明了重要方向。當前，晉陜冀黃河金三角承接產業(yè)轉移示范區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的建設方興未艾。未來可借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設經驗，在省際毗鄰區(qū)域特別是東部、中部、西部兩兩交界，南方、北方相連的區(qū)域，選擇一批具有良好區(qū)位和產業(yè)優(yōu)勢的縣城布局一批示范區(qū)、試驗區(qū)、先行區(qū)，開展經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試驗，在行政邊界不變的情況下通過經濟邊界合作推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，為推動跨省域一體化發(fā)展探索新路徑。

堅持高水平開放、高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理的理念

《意見》提出，要選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展。據(jù)此，可按高水平開放、高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理的“四高”理念打造一批縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展新典范。

高水平開放是推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心路徑。在構建新發(fā)展格局的背景下，縣城高水平開放既強調對外開放，也須加強對內開放，統(tǒng)籌國內國際兩個大局。堅持采取“兩條腿走路”的策略，依托區(qū)域合作和協(xié)調發(fā)展實現(xiàn)內循環(huán)，同時通過“走出去”和“引進來”進一步擴大縣城外循環(huán)發(fā)展的廣度和深度。一方面，推動縣城不斷探索和完善“蛙跳式”、新型“飛地經濟”、“托管式”等合作模式，構建縣城融入國內大循環(huán)發(fā)展的制度優(yōu)勢。另一方面，不斷打造法治化、便利化的縣城營商環(huán)境，在引進更多高質量國內外企業(yè)入駐的同時，鼓勵企業(yè)走出去投資，構建縣城融入?yún)^(qū)域聯(lián)動發(fā)展的微觀機制?？h城在高水平開放中要特別注意融入所在區(qū)域發(fā)展，善于發(fā)現(xiàn)并貢獻所在縣域的長板，同時，科學甄別并補齊縣域所在區(qū)域的共同短板，在國內大循環(huán)中力爭成為發(fā)展的節(jié)點與樞紐。

高質量發(fā)展是推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目的。高質量發(fā)展強調發(fā)展的可持續(xù)性，即經濟增長方式從規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。在生態(tài)保護的前提下，縣城經濟社會發(fā)展要從“有沒有”“有多少”轉向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。一方面，加快編制縣城“產業(yè)鏈基礎資源圖”“產業(yè)鏈斷鏈風險圖”和“合作清單”“建議清單”“揭榜清單”，力爭摸清縣城產業(yè)發(fā)展底數(shù)，厘清產業(yè)高質量發(fā)展脈絡，為把握產業(yè)重點發(fā)展方向、精準化提質增效打好基礎。另一方面，加快推動縣城構建產學研政協(xié)同創(chuàng)新體系，努力實現(xiàn)跨區(qū)域省屬高校、市級以上研發(fā)平臺、科研院所等在重大科研基礎設施、大型科研儀器、科技文獻和數(shù)據(jù)等資源上對縣城開放共享，構建“總部在中心城市，制造在縣城；研發(fā)在中心城市，轉化在縣城”的跨區(qū)域產業(yè)協(xié)作體系。

高品質生活成為推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值取向?？h城發(fā)展要堅持以人民為中心，聚焦民眾關心的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托育等痛點，不斷完善公共服務體系，提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿意度。將關乎百姓福祉的生態(tài)環(huán)境、公共服務等上升到與經濟增長同等的高度，轉變過去由產業(yè)發(fā)展吸引人才，再打造高品質生活的發(fā)展思路，探索以完善基礎公共服務、優(yōu)化人居環(huán)境吸引人才再引領高質量發(fā)展的縣城發(fā)展新路徑。一方面，深化縣域教育領域綜合改革，在縣城建設基礎教育示范園區(qū)，發(fā)展一批縣域產業(yè)轉型升級需要的獨立學院，推進產教融合、校企合作。另一方面，深化醫(yī)療保障制度改革，加強縣城與所在地級市、周邊中心城市三甲醫(yī)院的線上合作，構建“互聯(lián)網+醫(yī)療健康”新模式，以完善的公共服務體系提升縣城品質。

高效能治理是推進縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。高效能治理強調以完善的體制機制展現(xiàn)現(xiàn)代治理能力、以數(shù)字化手段顯示強大治理活力、以基層高效治理產生積極效應、以跨區(qū)聯(lián)動構建新型治理模式，縣城要創(chuàng)新性地探索形成以城鎮(zhèn)國有公共政策導向型企業(yè)為主體的社會治理新模式，推進公共服務領域的漸進式市場化進程，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設新局面。一方面，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺在現(xiàn)代化治理中的關鍵作用，打造“縣城治理智慧大腦”，推行縣城運行“一網統(tǒng)管”和政務服務“一網通辦”。另一方面，創(chuàng)新“市場+政府”治理模式，推動縣城與大型治理公司合作，布局物業(yè)管理服務走進基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監(jiān)管、五小行業(yè)監(jiān)管、治安輔助管理等日常服務方面探索市場化新型社會治理模式。

（作者：楊羊、張學良，分別系上海財經大學長三角與長江經濟帶發(fā)展研究院助理研究員、教授）