摘 要:預算績效管理是推進國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。經(jīng)過近20年的試點與逐步推進，我國預算績效評價工作取得了一系列進展，地方政府的預算績效評價意識有了明顯提升，預算績效評價的組織體系與制度體系逐步完備，各級政府部門或單位的預算績效管理趨于規(guī)范化、科學化。在當前財政收支壓力明顯加大的背景下，思考如何提高財政資金使用績效、推動預算績效評價工作走深走實尤為必要。
關(guān)鍵詞:預算績效評價 財政治理 預算管理一體化
【中圖分類號】F812.3 【文獻標識碼】A
當前我國經(jīng)濟面臨著需求收縮、供給沖擊、預期減弱等三重壓力。由此，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，充分有效地發(fā)揮積極財政作用具有重要意義。而現(xiàn)實中財政收支難以在短期內(nèi)有效收斂（個別地方已經(jīng)出現(xiàn)財政重整情況），如何提高財政資金使用績效成為各地政府必須深思的重要課題。
預算績效評價的歷史沿革
預算績效管理是推進國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要手段。綜觀美國百余年的預算績效評價歷史可以發(fā)現(xiàn)，預算績效評價工作每次取得重要進展都有著深刻的經(jīng)濟與社會背景。20世紀初美國紐約市因出現(xiàn)巨額財政赤字，1906年紐約市政研究院開始嘗試推行財政績效評價工作。1949年美國政府提出推行體現(xiàn)政府對人民受托責任的“績效預算”。20世紀60年代中期美國參加越戰(zhàn)導致軍費開支劇增，迫于財政壓力開始試行計劃項目預算制度（Planning-Programming-Budgeting System）。20世紀80年代新公共管理運動興起，再加上財政危機與信任危機爆發(fā)，1993年美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，成立了由副總統(tǒng)戈爾負責的“國家績效評價委員會”，標志著預算績效評價進入法制化階段。
我國政府預算績效評價工作的演進也與經(jīng)濟社會變革關(guān)系緊密。2003年中國共產(chǎn)黨第十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”。2009年我國開展了地方政府項目支出績效評價，此后逐漸擴展到部門支出績效評價。2012年財政部出臺《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，提出的“建立一個機制”“完善兩個體系”“健全三個智庫”“實施四項工程”，至今仍有較強的指導意義。2018年開始強調(diào)人大預算審查監(jiān)督的重點應拓展為支出預算與政策績效評價，并提出全面實施預算績效管理的指導意見。
經(jīng)過近20年的試點與逐步推進，我國預算績效評價工作取得了一系列進展：一是預算績效評價工作引起了全社會的高度關(guān)注，尤其是地方政府的預算績效評價意識有了明顯提升。二是初步建立了預算績效評價的組織體系與制度體系，各級財政部門內(nèi)部均成立了專責的績效評價機構(gòu)，設(shè)立了數(shù)量較為可觀的第三方績效評價機構(gòu)名單庫、專家?guī)?，?gòu)建了預算績效評價的專門指標體系與技術(shù)體系。三是績效評價工作對部門或單位的預算管理行為發(fā)揮了直接的約束作用，各級政府部門或單位的預算績效管理趨于規(guī)范化、科學化。
預算績效評價管理中的不足
雖然我國預算績效評價已經(jīng)獲得了較大進展，但畢竟推進預算績效管理的時間還比較短，在預算績效管理中不免存在一些誤區(qū)或不足。
預算績效管理理念未能深植人心
一些預算部門或單位對預算績效管理的理解依舊停留在財政資金的合規(guī)性認知上，未能思考如何提高財政資金使用績效，對行政效率與財政資金績效之間的理解是脫節(jié)的，在具體工作中依舊保留著濃厚的“重分配、輕管理”“重使用、輕績效”理念，更有甚者反而認為預算績效評價會干擾日常管理工作。同時，全社會對預算績效評價的關(guān)注度還不夠高，即使信息公開，也尚未形成全社會關(guān)注、支持預算績效評價工作的良好氛圍。
政策績效評價與財政支出績效評價混為一談
目前，各地在財政支出績效評價中存在未能明確區(qū)分政策績效評價與項目支出績效評價的情況，而且相關(guān)部門也暫未正式出臺財政政策績效評價的制度文件和指標體系框架，在財政績效評價中更多地是沿用項目支出績效評價的一般方法和指標體系。確實，財政支出政策績效評價的效果往往體現(xiàn)了部門履職的公共價值目標，對其評價包括經(jīng)濟、社會甚至道德等多維視角，而側(cè)重成本-收益比較的項目支出績效評價也會體現(xiàn)財政支出政策的目標，由此有效區(qū)分二者差異難度很大。
此外，各部門在推行政策績效評價時未能充分體現(xiàn)部門特殊性。任何部門執(zhí)行的公共政策既有一般公共政策的普遍性特點，也具有本部門的獨特性特征。在政策績效評價中，必須綜合考慮各部門的普遍性政策特點與獨特性政策特點，并在政策績效評價的指標體系建設(shè)過程中嚴格貫徹該原則。但事實上，一些預算部門或單位的政策績效評價工作未能精準體現(xiàn)部門的政策內(nèi)涵與要點，也未能切實把握部門政策本身的內(nèi)在規(guī)律和效應特點，這樣一來，就難以采取適宜的手段與措施來體現(xiàn)政策要求。
另外，對多個相關(guān)政策可能存在的疊加效應未能明確區(qū)分。在進行政策績效評價時，某些政策績效可能是多個相關(guān)政策疊加影響的結(jié)果，被評價的政策績效結(jié)果可能只是其中的一種影響因素，在實際工作中如果不能精準識別與測度疊加效應，可能會影響績效評價的精準度。
全面績效評價未能真正實現(xiàn)
經(jīng)過多年努力，我國預算管理的總體制度體系已經(jīng)構(gòu)建完成，但由于部門預算、國庫集中收付、政府采購制度等改革是分頭推進的，未能形成全國統(tǒng)一的、貫穿預算管理全流程的預算管理規(guī)范；尤其是在開發(fā)各類預算管理信息系統(tǒng)時受到較為嚴重的部門利益的制約，無法有效地進行信息的相互銜接與共享利用，導致難以有效推進全面績效評價工作。
一是全面績效管理所包括的全方位、全過程、全覆蓋的績效管理未能實現(xiàn)。目前，績效管理覆蓋范圍主要集中在一般公共預算，政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算涉及較少；而對一般公共預算的績效管理重點又集中于項目支出，對整體支出、財政政策、財政管理的評價較少或還處于試點階段。此外，績效管理主要集中于績效目標管理和績效結(jié)果評價，對績效過程的監(jiān)控和績效結(jié)果的應用不足，尤其是上下級政府之間的結(jié)果運用聯(lián)動機制還有待完善。二是全面績效管理過程難以細化落實。當前全社會尤其是政府部門績效管理意識依舊較弱，再加上預算績效管理的每一個環(huán)節(jié)都有較強的時間約束，全面績效管理過程（績效預算編制、過程執(zhí)行、結(jié)果評價）在程序上很難細化落實，導致一些地方的績效評價工作難以對績效管理產(chǎn)生真正的約束與指導。當然，預算績效管理所需的手段與方法也有不足，從而制約了全面績效管理過程的細化落實。三是預算績效評價質(zhì)量有待提高。預算績效評價是一項系統(tǒng)性工作，指標體系的制定、評價流程的落地、評價數(shù)據(jù)的收集等需要考慮方方面面的影響。在不能兼顧多方主體、多重因素的情況下，預算績效評價質(zhì)量不能得到保證。
事前績效評價未能有效落地
一般而言，預算績效評價包括三個層面，即政府是否“做正確的事”“正確地做事”“負責任地做事”。其中，對政府是否“做正確的事”的判斷主要依賴于財政支出事前績效評估。事前績效評價的主要內(nèi)容包括預算規(guī)劃是否合理、績效目標是否合理、預算結(jié)構(gòu)能否實現(xiàn)、財政資金是否存在風險等問題。但相較于事中與事后績效評價，事前績效評估起步晚、發(fā)展緩，目前全國大多數(shù)省份尚未開展實質(zhì)性的事前績效評估，而一些已經(jīng)開展事前績效評價工作的地方政府又多側(cè)重于對重大投資項目（如超過500萬元或1000萬元）的評價。事前績效評價推動難的原因主要有：一是未能構(gòu)建財政支出事前績效評價的制度、標準、程序等，使得事前績效評價工作缺乏有效的制度保障，評價結(jié)果也容易失真、不科學。二是投資作為各地穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)增長的重要手段，其對于時間進度的要求很嚴，導致很多重大項目投資難以預留出充足時間進行事前績效評價。三是政府部門對事前績效評價缺乏足夠的認識與重視，事前績效評價工作經(jīng)常陷入“只聞樓梯響，不見人下樓”的困境。
預算績效評價結(jié)果應用難度大
預算績效評價工作的結(jié)果應用存在很多問題：一是預算績效評價的數(shù)據(jù)獲得、技術(shù)手段、評價主體等具有多元性特征，使得預算績效評價結(jié)果的合理性與科學性容易受到被評價單位的質(zhì)疑，進而導致完全甚至唯一依賴于預算績效評價結(jié)果進行相應獎懲的決策難以完全服眾。二是預算績效評價工作由財政部門主導，而財政部門在整個行政體系中缺乏足夠的權(quán)威性與獨立性，再加上政府內(nèi)部的“熟人壓力”，導致預算績效評價結(jié)果應用步履維艱。
進一步完善預算績效評價的制度支撐與技術(shù)支撐
隨著預算管理制度的逐步完善以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，預算績效評價工作也迎來了難得的發(fā)展機遇。
預算管理一體化有助于推動預算績效評價工作
近年來，財政部門開始著力推動預算管理一體化工作，這是加快建立完善現(xiàn)代預算制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是深化預算制度改革的主要支撐手段。預算管理一體化的基本思想是借助于技術(shù)手段，將預算管理各流程以及各層級政府預算管理信息嵌入預算控制機制和約束規(guī)則，將“制度+技術(shù)+系統(tǒng)+管理”有機整合，實現(xiàn)由制度來管人、管事與管資金。預算管理一體化主要內(nèi)容包括全國政府預算管理、各部門預算管理、預算全過程管理、預算項目全生命周期管理、全國預算數(shù)據(jù)管理五個方面的一體化。預算管理一體化的主要機制包括：建立健全預算項目全生命周期管理機制，建立健全統(tǒng)一的財政預算管理要素管理機制，建立健全上下級財政間預算管理銜接機制，建立健全政府預算、部門預算、單位預算銜接機制等10類。推動預算管理一體化的目標在于構(gòu)建全國統(tǒng)一的預算管理一體化系統(tǒng)，建立“縱向到底、橫向到邊”全覆蓋信息系統(tǒng)，這對于推動預算績效評價工作大有裨益。
一是預算管理一體化有助于實現(xiàn)全周期的預算績效評價工作。在將所有預算支出分為人員類、運轉(zhuǎn)類（前兩者即為通稱的基本支出）和特定目標類（即一般意義上的項目支出）基礎(chǔ)上，預算管理一體化強調(diào)以項目為基礎(chǔ)，實現(xiàn)對項目的全生命周期管理，并制定全國統(tǒng)一的預算指標，準確反映項目預算的增減、來源、狀態(tài)等。通過預算管理一體化系統(tǒng)推動實現(xiàn)績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復和同步公開；對預算執(zhí)行過程中的項目管理、資金使用以及績效目標的實現(xiàn)情況進行預算績效跟蹤，并及時采取糾偏措施予以修正和完善；促進決算與績效評價深度融合；推動預算績效評價結(jié)果運用與加強預算管理日益契合。
二是預算管理一體化有助于推動各類預算績效制度有效銜接。通過預算管理一體化來構(gòu)建各類制度的有效銜接接口，消除預算績效運行監(jiān)控中的制度差異，使各監(jiān)控對象均處于彼此兼容的制度接口中。另外，預算管理一體化可以極大地推動實現(xiàn)預算管理內(nèi)外部系統(tǒng)互聯(lián)互通。其中，預算管理內(nèi)部系統(tǒng)以核心業(yè)務(wù)為主線逐步擴展到一體化系統(tǒng)，預算管理外部系統(tǒng)則做好財政部門與人大、人行、稅務(wù)等部門的聯(lián)通協(xié)調(diào)。
三是預算管理一體化有助于減少預算信息不對稱。預算管理一體化明確要求實現(xiàn)全國預算數(shù)據(jù)管理一體化，由此統(tǒng)一各類預算信息數(shù)據(jù)標準，同時將與績效有關(guān)的數(shù)據(jù)信息等納入系統(tǒng)。通過構(gòu)建全國統(tǒng)一的預算管理信息系統(tǒng)，能夠?qū)崟r動態(tài)地監(jiān)控部門或單位的預算執(zhí)行信息，也能夠加強彼此間的溝通，讓監(jiān)控對象充分了解監(jiān)控主體的意圖和工作思路。
大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于推動預算績效評價工作
政府部門或單位是預算績效評價數(shù)據(jù)的主要來源，但是各部門或各單位之間客觀存在的“信息孤島”，使得預算績效評價數(shù)據(jù)經(jīng)常面臨不及時、不準確、不全面等難題。預算管理一體化雖然有助于促進預算部門或單位對于有關(guān)數(shù)據(jù)的收集、匯總與使用，但是依然有大量存在于預算部門或單位之外，卻與預算績效評價緊密相關(guān)或有勾稽關(guān)系的社會數(shù)據(jù)。而大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展能夠極大豐富各類數(shù)據(jù)的量化、收集與使用，從而為緩解預算績效評價數(shù)據(jù)的“獲得”難題提供了技術(shù)支撐。
一是大數(shù)據(jù)有助于推進數(shù)據(jù)量化。現(xiàn)行財政支出績效評價數(shù)據(jù)主要掌握在部門與單位手中，形式主要為結(jié)構(gòu)化小數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)具有較為明顯的多元性特征。具體來說，相較于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的來源是多元的，如傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（圖像、聲音、視頻、日志、網(wǎng)頁等信息）和介于兩者之間的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。正是數(shù)據(jù)來源的多元化，使得幾乎所有部門或單位的現(xiàn)象與行為都可以轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，甚至人的行為都能數(shù)據(jù)化，即“量化一切”成為可能；基于海量數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)能夠更廣闊、更深入、更長遠、更多角度地描述與分析部門或單位的現(xiàn)象與行為，從而大大提升預算績效評價和管理的科學化、精細化程度。
二是大數(shù)據(jù)有助于提升數(shù)據(jù)客觀性。除多元性特征之外，大數(shù)據(jù)也具有較強的客觀性，其生產(chǎn)和掌握的數(shù)據(jù)的公信力較高。大數(shù)據(jù)主要是指通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、自媒體、智能終端、移動終端等平臺或技術(shù)，自動記錄人類的表達、溝通、位移、交易等活動，這些被記錄的痕跡數(shù)據(jù)有較高的客觀真實性，利用這些數(shù)據(jù)進行績效評價，可以在很大程度上保證績效評價結(jié)果的公正性與可接受性。目前，借助大數(shù)據(jù)進行財政預算績效評價正在發(fā)展過程中，較為生動的應用場景有基于居民出行軌跡數(shù)據(jù)評價公交補貼績效等。
三是大數(shù)據(jù)有助于打破部門或單位之間的 “信息孤島”。首先，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠建立財政大數(shù)據(jù)分析平臺、財政支出大數(shù)據(jù)項目庫和信息庫、財政內(nèi)部數(shù)據(jù)庫與財政數(shù)據(jù)庫。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于突破空間限制，消除部門之間的信息不對稱。第三，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將傳統(tǒng)的人工信息收集與處理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉植际降膭討B(tài)采集與處理方式，甚至將一些非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（如財政文件、視頻資料等）轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，并進行標準化處理，形成數(shù)字化的數(shù)據(jù)倉庫，為全景式地分析財政支出創(chuàng)造可能。第四，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠合理地描繪財政支出的月度與年度圖景，更好地預測未來財政支出趨勢，為財政治理現(xiàn)代化賦能。
以點帶面推動預算績效評價工作提質(zhì)增效
黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。而預算績效評價則是推進財政治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化的重要手段。預算績效評價工作任務(wù)繁雜，全面推動很難達到合意狀態(tài)，建議重點選擇若干個點切入，以點帶面推動預算績效評價工作提質(zhì)增效。
重構(gòu)預算績效評價組織流程
預算績效評價依法由財政部門負責，但是財政部門僅僅是政府組成部門之一，且預算績效評價工作實施難度較大，容易觸動部門或單位的利益，需要由具有絕對權(quán)威的機構(gòu)來推動，由此建議：一是構(gòu)建各級黨委預算績效評價委員會（類似目前設(shè)立的各級黨委審計委員會），由各級黨委主要負責人擔任預算績效評價委員會主任，對預算績效評價工作進行方向性指導。二是組建預算績效評價學術(shù)委員會，由行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)知名專家、財政部門實際工作人員組成，根據(jù)預算績效評價委員會的指導意見對預算績效評價工作提出意見建議，并定期公布財政績效評價指導報告，對預算績效評價工作中的評價價值目標、功能定位、權(quán)責結(jié)構(gòu)和實踐原則等問題提出不具有法律強制性但有道德指導性的建議，供各地方政府預算績效評價部門參考借鑒。三是細化分工壓實責任，確保預算績效評價工作落地落實。例如可以由具有較高權(quán)威性的人大主導預算績效評價工作，負責把控預算績效評價的原則、方向與年度績效評價重點等；各級財政部門負責預算績效評價的組織與協(xié)調(diào)工作，政府其他部門與單位配合支持；由財政部門選擇符合資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)參與實施預算績效評價工作。通過此類組織流程設(shè)計，既可以保證財政績效評價權(quán)的統(tǒng)一與權(quán)威，又能做到組織協(xié)調(diào)的相對獨立、具體實施的可信，從而大大提升預算績效評價質(zhì)量。
高度重視重大項目事前預算績效評價工作
項目支出是預算績效評價的重要內(nèi)容，但受制于諸多因素，真正推動事前預算績效評價的地方政府還很有限。進一步地，現(xiàn)實中很多項目支出規(guī)模巨大，對投資地的經(jīng)濟社會發(fā)展有著重大影響，成功的投資必然會對當?shù)匕l(fā)展產(chǎn)生巨大助益，而一旦失敗則會給投資地帶來嚴重的負效應。由此建議：強化發(fā)改部門與財政部門的協(xié)調(diào)合作，將重大項目事前預算績效評價與本地的“十四五”規(guī)劃結(jié)合起來，確保進入地方政府重大項目庫的都是優(yōu)質(zhì)項目；重大項目事前預算績效評價必須經(jīng)由相關(guān)企業(yè)家、行業(yè)技術(shù)專家、風險投資專家、相關(guān)政府部門工作人員等主體的聯(lián)合評議，在評議基礎(chǔ)上由當?shù)攸h政主要負責人做出決定。
完善財政監(jiān)督體系，強化預算績效管理
財政績效監(jiān)督是推進預算績效管理的重要手段，是財政治理的重要內(nèi)容。財政監(jiān)督體系包括財政部門內(nèi)部監(jiān)督以及財政部門外部的人大、審計、司法與社會監(jiān)督等。在今后的工作中，一是要嚴肅財經(jīng)紀律，劃定財經(jīng)紀律的“高壓線”，強化相關(guān)領(lǐng)導干部的紀律意識、規(guī)矩意識；加強預算全過程管理，將“規(guī)定動作”與“自選動作”結(jié)合起來，重點監(jiān)督重大財稅政策落地情況。二是充分發(fā)揮審計部門“同級審”的監(jiān)督作用，推動傳統(tǒng)合規(guī)性審計向績效審計轉(zhuǎn)變，并逐步擴大審計結(jié)果的公開范圍，增強審計監(jiān)督的震懾力。三是將審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的較為嚴重的問題及時移交司法部門處理，注重發(fā)揮財政監(jiān)督體系的整體威力。四是敦促相關(guān)政府部門及時處理人大在預算全過程監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，在時機成熟時及時修訂與完善當?shù)氐念A算審查監(jiān)督條例。
切實推動預算績效評價結(jié)果的應用
如前所述，在諸多因素制約下，預算績效評價結(jié)果的應用非常艱難，預算績效評價結(jié)果對預算管理的調(diào)節(jié)作用自然也無法正常發(fā)揮。在當前大數(shù)據(jù)能較好支撐預算績效評價質(zhì)量且財政收支壓力明顯加大的背景下，更應該下大力氣破除影響預算績效評價結(jié)果應用的體制機制障礙，根據(jù)預算績效評價結(jié)果對預算部門或單位的預算安排進行獎懲，甚至可以考慮將評價結(jié)果作為相關(guān)領(lǐng)導干部晉升、去留、進退的重要依據(jù)，切實推動預算績效評價結(jié)果應用落地落實。
【本文作者為武漢大學經(jīng)濟與管理學院教授、武漢大學財政金融研究中心主任】
參考文獻
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責編： 羅 婷／美編：王嘉騏
Promoting the Reform of Performance-based Government Budget
Evaluation by Gradually Spreading Successful Practices: Some
Reflections Based on the Modernization of Financial Governance
Liu Chengkui
Abstract: Performance-based budget management is an inherent requirement of and an important approach to promoting the modernization of national governance. After nearly 20 years of pilot projects and steady promotion, China has made a series of progress in performance-based budget evaluation, such as the significantly enhanced awareness of local governments, the gradually improved organizational and institutional systems, and the gradually standardized and scientized management of government departments or units at all levels. In the current context of increasing pressure on financial revenue and expenditure, it is particularly necessary to take into consideration how to improve the performance on the use of financial funds and promote performance-based budget evaluation in a solid and steady manner.
Keywords: performance-based budget evaluation; financial governance; budget management integration
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