【摘要】能源安全是國家安全的重要組成部分，能源戰(zhàn)略是實現(xiàn)能源安全的關鍵。世界上很多國家都高度重視本國能源戰(zhàn)略。美國、日本和德國是全球三大發(fā)達國家，也均是能源消費大國。由于在能源稟賦、消費結構和來源方面存在巨大差異，美、日、德三國的能源戰(zhàn)略在內容和方式上各具特色：美國能源戰(zhàn)略受霸權利益驅動，日本能源戰(zhàn)略強調供給多元化和科技助推能源獨立，德國則高度重視可再生能源、實施綠色能源戰(zhàn)略。深入研究美、日、德的能源戰(zhàn)略異同，對于我國能源戰(zhàn)略的實施具有重要啟示。
【關鍵詞】能源安全 能源戰(zhàn)略 經(jīng)濟發(fā)展 化石燃料 清潔低碳
【中圖分類號】F124.5 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.13.005
習近平總書記指出：“能源安全是關系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。”[1]在現(xiàn)代社會中，能源往往被稱為工業(yè)的“血脈”、國家經(jīng)濟的“命脈”，也是推動和維持現(xiàn)代社會發(fā)展繁榮的物質基礎。伴隨著第四次工業(yè)革命的興起，以及當前國際格局的大變革、大調整、大重組，能源問題已經(jīng)不再是單純的供給問題或發(fā)展問題，而是涉及國家安全和國際戰(zhàn)略的綜合性問題。作為世界主要發(fā)達國家，美國、日本和德國的能源戰(zhàn)略各具特色，深入研究美日德三國能源戰(zhàn)略的演變可以使我們加深對能源安全的理解。
霸權利益驅動的美國能源戰(zhàn)略
美國是最積極謀劃能源戰(zhàn)略的國家之一，其能源戰(zhàn)略在確保自身能源安全、推動經(jīng)濟發(fā)展等諸多方面發(fā)揮了巨大作用。2019年以前的一百年間，美國一直是世界上最大的能源消費國。“縱觀美國的經(jīng)濟騰飛史、對外關系史，無一不與能源息息相關，能源戰(zhàn)略對美國具有重要的戰(zhàn)略意義。”[2]甚至可以說，“美國的能源戰(zhàn)略是獲取美國世界霸權的根基”。[3]
美國能源戰(zhàn)略發(fā)展史。作為全球最大的能源消費國之一，美國政府一直注重能源的科學規(guī)劃、有序開發(fā)和合理利用。美國的建國興國史就是一部能源發(fā)展與能源利用史。早在1920年，美國就成立了聯(lián)邦動力委員會，規(guī)范水利開發(fā)。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國開始著手有計劃地制定專門能源戰(zhàn)略。1941年，美國政府實施“曼哈頓計劃”，加強戰(zhàn)時特殊能源的管控與開發(fā)；1946年8月，杜魯門總統(tǒng)簽署了《原子能法令》，用以指導和平時期美國原子能的發(fā)展和利用。為適應國內經(jīng)濟的快速發(fā)展，1977年，美國專門組建能源部，具體負責能源戰(zhàn)略、能源政策等的制定與實施。
進入21世紀以來，美國政府更加重視能源戰(zhàn)略。2001年，小布什總統(tǒng)上臺伊始即成立了由副總統(tǒng)領導的國家能源政策開發(fā)小組（National Energy Policy Development Group），專門研究制定美國能源的長期計劃，同年5月發(fā)布了《全國能源政策報告》，2006年又提出了實施“先進能源計劃”。奧巴馬政府時期，美國制定出臺了《未來能源安全藍圖》《全面能源戰(zhàn)略》《作為經(jīng)濟可持續(xù)增長路徑的全方位能源戰(zhàn)略》等文件，大力推行“全方位”能源戰(zhàn)略，格外重視清潔能源在應對氣候變化問題上的作用。特朗普就任總統(tǒng)后，一改前任政府的施政方略，不斷放寬對化石燃料的限制性規(guī)定，鼓勵發(fā)展傳統(tǒng)能源，著力實施“美國能源主導權”戰(zhàn)略。2021年，拜登成功入主白宮，在基本上實現(xiàn)傳統(tǒng)能源獨立的基礎上大力推動清潔能源戰(zhàn)略。
美國能源戰(zhàn)略的主要內容。在美國國內，民主黨與共和黨理念不同、輪流執(zhí)政，導致美國政府在能源政策上不時會呈現(xiàn)意見相左的情況。奧巴馬政府積極推動開發(fā)清潔能源來減少對石油的依賴，奧巴馬執(zhí)政期間力主美國以行政命令“接受條約約束”[4]的方式加入《巴黎協(xié)定》。特朗普總統(tǒng)則認為《巴黎協(xié)定》限制了美國使用煤炭、石油等化石燃料的權利，主張大力扶植煤炭業(yè)，力推石油業(yè)發(fā)展，并以“扼殺就業(yè)”（job-killing）為由簽署行政令取消奧巴馬時期推出的《清潔能源計劃》，代之以“促進增長的計劃”（pro-growth approach）。但總的來說，無論是共和黨還是民主黨，美國能源戰(zhàn)略的核心內容都是追求能源獨立以維護國家能源安全。自1970年代能源危機以來，“能源安全一直受到美國的高度關注，其追求的能源獨立可以有效保障國家能源安全，成為美國能源戰(zhàn)略和政策的重要目標”[5]。
當前，拜登政府將能源戰(zhàn)略重點放在清潔能源革命上。將能源與氣候問題掛鉤是拜登政府能源戰(zhàn)略的重要內容。2021年11月，拜登推動國會兩院通過《基礎設施投資和就業(yè)法案》，向能源領域投資約620億美元。2022年2月9日，美國能源部宣布新設兩名副部長，分別負責基礎科學和清潔能源創(chuàng)新和部署清潔基礎設施，以便更加有效地實施《基礎設施投資和就業(yè)法案》和《2020年能源法案》，加速全國范圍內的清潔基礎設施建設，目標是在2035年前實現(xiàn)美國的無碳電力，到2050年實現(xiàn)零排放經(jīng)濟。[6]與傳統(tǒng)能源不同，目前美國在清潔能源領域尚未建立起優(yōu)勢地位，而且在關鍵設備、產(chǎn)品和稀土等特殊資源方面對外依賴嚴重。中美貿易爭端和新冠肺炎疫情大流行所引發(fā)的物流中斷，使美國認識到維護關鍵物資供應鏈的重要性。因此，美國政府目前的能源戰(zhàn)略重點是在清潔能源領域降低對外依賴。
2022年2月24日，美國能源部發(fā)布《美國確保供應鏈以實現(xiàn)強韌清潔能源供應轉型戰(zhàn)略》。該報告指出，確保能源供應鏈安全的戰(zhàn)略與美國政府應對氣候變化，維護國家安全和實現(xiàn)經(jīng)濟目標息息相關。更為重要的是，該報告認為，清潔能源轉型以多種方式提供了更好地構建供應鏈的機會，以支持美國的創(chuàng)新和經(jīng)濟增長，增強美國的競爭力。[7]為實現(xiàn)這一目標，報告列出了7項關鍵策略，包括在國內實現(xiàn)關鍵原材料的供應，擴大國內生產(chǎn)能力，投資并支持多元且可靠的外國供應鏈，為清潔能源創(chuàng)造市場，提高利用效率和廢物處理能力，利用清潔能源轉型吸引和支持技術熟練的勞動力，以及加強對供給鏈的研究和決策，以進一步降低清潔能源供應鏈的風險，提高美國在清潔能源市場的競爭力和全球領導地位。[8]美國能源部長格蘭霍姆（Jennifer Granholm）指出：“一個國家的實力依賴于有韌性和可靠的關鍵供應鏈，美國能源部的報告為國會和聯(lián)邦政府提供了關鍵戰(zhàn)略和建議，以便立即采取行動，創(chuàng)造一個更清潔、更強大的未來，提供更多的就業(yè)機會。”[9]拜登政府將氣候與能源方面的投融資、能源外交等緊密相連，計劃推動出臺碳關稅等有力新措施，努力搶占美國在清潔能源的制高點和掌控權。在可以預見的未來一段時期，美國將著眼于2050年實現(xiàn)零碳排放的目標，不斷深化新能源戰(zhàn)略，在建立美國主導的全球清潔能源供應鏈上下功夫，在能源獨立的基礎上確保美國在清潔能源領域的領導或優(yōu)勢地位。
美國能源戰(zhàn)略形成的原因。美國作為世界上最發(fā)達的國家，既是能源消費大國，也是能源生產(chǎn)大國，這推動促成了美國能源戰(zhàn)略的形成。一方面，在煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源領域，美國擁有天然的資源稟賦。美國煤炭儲量全球第一，東部地區(qū)的阿巴拉契亞煤田是世界產(chǎn)量最大的煤田。美國石油儲備同樣驚人，2019年美國石油日均產(chǎn)量1707.2萬桶，排名世界第一。此外，自2011年以來，美國天然氣產(chǎn)量一直穩(wěn)居全球第一。特別是近年來隨著頁巖氣、頁巖油的大規(guī)模開發(fā)和相關產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，美國進一步加強了能源供給能力，基本實現(xiàn)了能源獨立。2021年，美國每天出口約863萬桶石油，進口約847萬桶石油，使美國連續(xù)第二年成為年度石油凈出口國。[10]盡管美國2020年、2021年的年度石油出口總額超過了石油進口總額，但美國仍然從其他國家進口一些原油和石油產(chǎn)品，以幫助滿足國內石油需求和國際市場，例如，一些原油被美國煉油廠提煉成汽油、取暖油、柴油和航空燃油等石油產(chǎn)品出口。純粹從進出口數(shù)據(jù)來看，2006年10月，美國石油消費結構中進口占比達到峰值60%，隨后在16年內降為零。與此同時，美國能源總出口量超過總進口量，成為了能源凈出口國。
另一方面，美國具有發(fā)展清潔能源的需求。美國在傳統(tǒng)化石能源領域具有比較優(yōu)勢，但其同樣越來越重視清潔能源的開發(fā)和利用。這既源自美國應對氣候變化挑戰(zhàn)的需求，也源自其維持地緣政治權力的戰(zhàn)略考量。氣候變化是人類發(fā)展面臨的最大非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。發(fā)展清潔能源以減少溫室氣體排放，積極應對氣候變化，加強氣候保護，已經(jīng)成為全球性普遍共識。清潔能源無疑是未來的發(fā)展方向，美國核電技術、太陽能發(fā)電項目、科技創(chuàng)新能力處于世界領先水平，順應時代趨勢，加快推進清潔能源戰(zhàn)略，可以進一步搶占市場，帶動相關行業(yè)的發(fā)展，進而助推美國經(jīng)濟的再次繁榮。美國能源部長格蘭霍姆認為：“到本世紀末，全球清潔能源和碳減排技術的市場至少將達到23萬億美元，因此我們希望通過在美國建立清潔能源供應鏈和解決方案來壟斷這一市場。這些解決方案將在美國采購，并使用美國的勞動力。”[11]更重要的是，工業(yè)革命以來，每一種新型能源的開發(fā)和利用往往意味著國家實力與權力的巨大變化。清潔能源既然成為未來發(fā)展的方向，那么對開發(fā)清潔能源的重視就與地緣政治權力高度聯(lián)系在一起。目前，中國在太陽能光伏發(fā)電和風電等較為典型的清潔能源領域具有絕對優(yōu)勢，不但擁有全球最大光伏發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈集群和最大產(chǎn)品出口國等“一系列桂冠”，而且風電裝機也已連續(xù)十年在全球排名第一，成為全球最大的風電裝備制造業(yè)基地。在美國看來，其在清潔能源領域對中國存在的技術和設備依賴，正在削弱美國霸權。為了回應這種挑戰(zhàn)，美國試圖在清潔能源領域重建排擠中國的產(chǎn)業(yè)鏈，以增強美國在該領域的韌性、實力和領導力。
強調供給多元化和科技推動獨立的日本能源戰(zhàn)略
與美國不同，日本傳統(tǒng)能源資源極其匱乏，也因此高度重視能源戰(zhàn)略，把能源戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，置于政府施政的優(yōu)先地位。“能源問題是制約日本經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，制定并實施合理、有效的能源戰(zhàn)略一直是戰(zhàn)后日本歷屆政府的工作重點。”[12]
日本能源戰(zhàn)略的歷史嬗變。第二次世界大戰(zhàn)后，日本把注意力集中到國內建設上，并逐步擺脫戰(zhàn)敗陰影。到20世紀60年代初，伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，日本逐漸開始有計劃地制定與實施國家能源戰(zhàn)略。1962年，通商產(chǎn)業(yè)省出身的池田勇人領導制定了日本第一部《石油工業(yè)法》。隨后，為進一步穩(wěn)定石油等關鍵能源的供應，日本政府先后出臺了《石油公團法》《石油供求優(yōu)化法》等系列政策。1973年7月，田中角榮內閣在通商產(chǎn)業(yè)省下成立自然資源與能源廳，推動能源資源管理和能源基本計劃制定的進一步專業(yè)化。這一時期，日本開始有意識地規(guī)劃新能源發(fā)展，實施節(jié)能措施，并開發(fā)核電。
進入21世紀，日本政府進入全面謀劃國家能源戰(zhàn)略的新階段。2002年，小泉內閣推動通過《基本能源政策法案》（Basic Energy Policy Law），搭建起涵蓋所有能源領域的法律綜合體系，規(guī)定日本能源政策的目標是實現(xiàn)能源安全（Energy Security）、經(jīng)濟增長（Economic Growth）和環(huán)境保護（Environmental Protection）。2003年，日本政府根據(jù)該法研究制定了第一版《基本能源計劃》（日文為“エネルギー基本計畫”；英文則存在兩種翻譯：Basic Energy Plan／Strategic Energy Plan，前者為日文的直接翻譯，后者用于日本政府提供的英文版本中），之后《2030年長期能源展望》（2004年）和《新國家能源戰(zhàn)略》（2006年）也陸續(xù)推出。2016年，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省又發(fā)布了《能源革新戰(zhàn)略》，進一步完善以節(jié)能減排、可再生能源為主的相關制度。到2018年，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省已公布五期基本能源計劃，提出了面向2030年乃至2050年的能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略。2021年10月，日本第六期基本能源計劃正式發(fā)布。
日本能源戰(zhàn)略的主要內容。日本能源戰(zhàn)略具有鮮明的國家特色、時代性和階段性特征，始終貫穿其中的核心內容是推進能源供給多元化，以科技進步提高能源使用率和開發(fā)新能源。
第一，重視海外能源供給渠道，積極開展能源外交。日本政府不斷拓展和鞏固與全球各個地區(qū)能源大國的外交關系，努力增加雙邊合作、擴大共同利益。[13]截至2018年，“日本在全球實施的石油、天然氣勘查開發(fā)項目已涉及亞洲、美洲、歐洲、非洲、中東、大洋洲等6個地區(qū)的近40個國家，基本涵蓋了全球的主要能源國家”[14]。同時，日本積極參加國際能源合作，主動加強與相關國家和國際組織的能源研究合作。2007年11月21日第三次東亞峰會上，日本提出成立東亞—東盟經(jīng)濟研究中心（ERIA）的議案，并獲得東亞各國首腦一致同意。該中心最先進行的兩個政策研究計劃（Test Run Project）之一就是“東亞地區(qū)的能源安全保障”。[15]2015年9月，安倍晉三在會見國際能源署（IEA）署長法提赫·比羅爾（Fatih Birol）時表示，“對國際能源署為加強全球能源安全發(fā)揮作用表示期待，并表明日本將繼續(xù)最大限度地支持國際能源署的活動”[16]。
第二，不斷優(yōu)化能源結構。日本經(jīng)濟騰飛初期，能源供應主要是以石油為主。1975年，石油在一次性能源供給中的比重超過了70%。從這一時期起，日本開始有計劃地布局新的能源產(chǎn)業(yè)。田中角榮內閣主導出臺了“電源三法案”——《電源開發(fā)促進稅法》、《電源開發(fā)促進對策特別會計法》和《發(fā)電用施設周邊地域整備法》，為核電建設創(chuàng)造有利的法律環(huán)境，從此，日本開始走上“核能立國”的能源道路。2011年福島核事故以前，日本共有54座核反應堆，提供了全國大約30%的電力。福島核事故后，日本民眾對核電站的不信任感和不安感與日俱增。日本政府就核電在能源結構中的定位作出了重大調整，開始放緩核能利用的腳步，確定將報廢的核反應堆達到了21座。[17]與此同時，日本開始加快調整布局核能之外的其他能源，特別是清潔能源。第四版《基本能源計劃》提出：“新計劃明確將太陽能、風能等可再生能源發(fā)電定位為‘主力電源’”。2021年10月22日，日本公布的第六版《基本能源計劃》，要求從需求和供給側強化能源安全，提出到2030年可再生能源在能源結構中的占比將達到36%～38%。[18]
第三，矢志不渝致力于提高能源獨立水平。作為世界第三大經(jīng)濟體的日本，一直依靠進口的石油、天然氣和煤炭為其工業(yè)供能。當前，日本在堅持能源供給來源多元化的同時，格外強調能源獨立，降低對外能源依賴。日本一方面在提高獨立開發(fā)石油和天然氣能力上下功夫，提出到2030年獨立開發(fā)的石油天然氣比例將從2019年的34.7%增加到50%以上，到2040年將超過60%；另一方面，發(fā)展清潔能源，寄希望于在脫碳能源的發(fā)展中發(fā)揮主導作用，積極解決包括甲烷水合物在內的國內資源開發(fā)問題。歷史上，日本在清潔能源領域具有較強的優(yōu)勢，例如，相關統(tǒng)計顯示，1988年～2007年日本在清潔能源領域的專利數(shù)量雄踞全球第一，替代能源技術前100位申請機構中有45家是日本機構；日本潔凈煤工藝和高端能源裝備技術世界領先。[19]近年來，隨著中國在清潔能源領域的崛起，日本的優(yōu)勢迅速喪失。這也加劇了日本能源戰(zhàn)略的焦慮，與美國類似，日本亦試圖降低清潔能源領域在技術和設備上的對華依賴。
此外，日本還大力推進能源節(jié)約。早在1979年，日本政府就頒布實施了《合理使用能源法案》（日文為“エネルギーの使用の合理化等に関する法律”，通常被簡稱為“省エネ法”），即“節(jié)約能源法”，之后多次進行修改完善。最新修改版本在2022年3月1日由日本內閣會議通過。在節(jié)能增效方面，日本一直擁有技術上的獨特優(yōu)勢，在世界范圍內享有聲譽。這也成為日本能源戰(zhàn)略中的重要內容。第六版《基本能源計劃》要求到2030年日本能源自給率提高到30%。[20]這一目標只能通過提高清潔能源的消費比例和進一步節(jié)能增效來實現(xiàn)。
日本能源戰(zhàn)略形成的原因。日本能源戰(zhàn)略的形成既有自身因素，也有國際因素。首先，能源自給率低的現(xiàn)實國情是日本制定能源戰(zhàn)略的最大前提和動力。長期以來，作為世界主要經(jīng)濟體，日本能源需求大、消耗多，能源消費總量位居世界第四。然而日本是一個島國，國土面積狹小，主要能源資源貧乏，僅在日本海沿岸擁有為數(shù)不多的幾個小油田。這種現(xiàn)實使“日本的石油和天然氣資源極度貧乏，資源儲量未列入世界能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)中”。[21]日本能源供需之間的巨大鴻溝，使得其接近89%的能源長期依賴進口，能源自給率僅為11.2%。[22]這自然導致了日本政府在能源戰(zhàn)略上尤為重視海外能源供應渠道的多元化，比美國等能源大國更加注重提高能源的利用率。日本首相岸田文雄就任后，新設立“經(jīng)濟安保”部長職位，目的之一就是確保能源與食品供應得到保障。
其次，國際能源市場的偶發(fā)波動和突發(fā)危機不斷影響著日本的能源戰(zhàn)略。歷史上爆發(fā)的幾次石油危機，日本都深受影響，被迫不斷優(yōu)化能源供給結構和提升能源使用效率，降低化石能源在能源供給結構中的比例。1973年石油危機爆發(fā)后，“日本的批發(fā)物價（WPI）和消費者物價（CPI）年均增長率均超過20%”[23]。第一次石油危機后，日本能源供給漸趨多樣化，新能源、可再生能源的供應比重不斷增加。[24]從日本的能源需求和經(jīng)濟增長關系看，日本的能源效率在兩次石油危機后有大幅提升。[25]目前，日本的能源安全再次受到嚴重沖擊。在日本的能源進口國里，俄羅斯扮演著不小的角色。俄烏沖突導致的能源價格上漲和西方國家對俄羅斯能源的制裁使日本陷入政策兩難。來自俄羅斯的能源，特別是天然氣，對日本消費市場來說不僅僅是價格高低的問題，更是其維持正常經(jīng)濟運轉的關鍵。福島核事故后，日本大大提高了天然氣火力發(fā)電的比重，目前占全部發(fā)電量的比例高達40%。如果禁止進口俄羅斯天然氣，日本可能將隨時面臨停電的危險。類似于此的諸多因素，促使日本更加堅定了追求能源獨立的戰(zhàn)略構想。
最后，應對氣候變化的時代發(fā)展大勢，以及日本具有的科技、資金、人才等優(yōu)勢，也在推動日本能源戰(zhàn)略向可再生能源領域轉向。過去十年，可再生能源在日本總發(fā)電量中的占比以每年約1%的速度增長，2020年時達到19.8%，[26]很大程度上彌補了核電下降的空缺。
高度重視可再生能源的德國綠色能源戰(zhàn)略
德國作為工業(yè)化程度最高的國家之一，其能源戰(zhàn)略也具有自身鮮明的特色。“作為自然資源貧乏的經(jīng)濟大國，德國的能源安全戰(zhàn)略，尤其是新能源戰(zhàn)略一直為世人所關注。”[27]一方面，德國將能源戰(zhàn)略視作實現(xiàn)政治和解的重要手段；另一方面，德國大力推動綠色能源發(fā)展。
德國能源戰(zhàn)略的發(fā)展歷程。第二次工業(yè)革命推動德國經(jīng)濟迅速崛起，發(fā)展成為高度發(fā)達的工業(yè)化國家。在德國工業(yè)化的歷程中，豐富的煤炭資源發(fā)揮了重要作用。因為發(fā)動了兩次世界大戰(zhàn)，德國在二戰(zhàn)后痛定思痛，在國家戰(zhàn)略上作出重大調整，在能源領域的重大舉措就是將德國自身的能源戰(zhàn)略納入地區(qū)安全與發(fā)展框架中，尤其是彼時對國家實力最重要的煤炭和鋼鐵行業(yè)。1951年4月18日，致力于成立歐洲煤鋼共同體的《巴黎條約》通過，并于1952年7月23日生效。根據(jù)條約，法國、西德、意大利、比利時、荷蘭及盧森堡六國實現(xiàn)煤鋼聯(lián)營：一方面，六國可以免稅獲得彼此之間的煤炭和鋼鐵生產(chǎn)資料；另一方面，將六國的煤炭和鋼鐵工業(yè)生產(chǎn)置于于共同監(jiān)督之下。這一舉措不僅實現(xiàn)了法德和解，而且為歐洲經(jīng)濟共同體和歐洲原子能共同體的建立創(chuàng)制了基礎和樣板。德國把煤炭和核能發(fā)展都置于國際組織的監(jiān)督之下，有力推動了與法國等鄰國的戰(zhàn)略和解。但是，冷戰(zhàn)結束后，出于環(huán)保的考慮，德國的煤炭消費急劇下降，在1991年～2021年間下降了62.77%。[28]
德國長期以來是石油和天然氣的重要進口國。隨著石油重要性的提高，德國政府高度重視石油儲備。1965年，德國頒布《礦物油產(chǎn)品最低儲備法案》，于1974年再次頒布《在原油、礦物石油產(chǎn)品或天然氣進口受到危害或阻礙時保障能源供應安全的聯(lián)邦法案》。在此基礎上，1978年，德國聯(lián)邦議院通過了《石油及石油制品儲備法》，決定成立具有法人地位的“石油儲備聯(lián)盟”，建立較為完善的石油儲備制度。目前，德國97%以上的原油供給依賴進口。以2021年為例，德國進口了近8200萬桶原油，其中約30%來自俄羅斯。
與煤炭和石油消費同樣急劇下降的另外一個主要能源是核電。出于環(huán)保、安全和政治考慮，德國社會對開發(fā)核能產(chǎn)生了厭惡感。早在1998年，德國社會民主黨和綠黨聯(lián)合執(zhí)政后，就推動聯(lián)邦政府制定了逐步關閉淘汰核電站的決定。2009年基督教民主黨和自由民主黨聯(lián)盟組成的新政府上臺后，逐步淘汰核電站的計劃被取消。截至2011年3月，德國四分之一的電力來自核能，使用了17座核反應堆。2011年日本福島核事故發(fā)生后，德國淘汰核電站的計劃再次被重新啟動，并立即關閉了8個核反應堆。目前，德國已經(jīng)關閉淘汰了30座核反應堆，只剩下3座仍在運行。
德國能源戰(zhàn)略的主要內容。德國能源轉型的總體戰(zhàn)略是“提高能效、棄核棄煤和發(fā)展可再生能源，同時，積極實施節(jié)能減碳”[29]。大力發(fā)展可再生能源和不斷提高能源效率，是德國能源戰(zhàn)略的主要內容。
第一，德國能源戰(zhàn)略中最突出的特色是大力發(fā)展可再生能源。在不斷降低石油、煤炭、核電消費比例的前提下，德國將能源開發(fā)重點放在了大力發(fā)展可再生能源上。2000年，《可再生能源法》的頒布成為德國能源戰(zhàn)略中的標志性事件，為德國發(fā)展可再生能源提供了法律層面的支撐。德國成功啟動了光伏市場，繼而拉開了可再生能源相關行業(yè)高速發(fā)展的大幕。2002年4月《有序結束利用核能進行行業(yè)性生產(chǎn)的電能法》生效，德國以法律形式確定不再批準新建核電設施。2010年9月28日，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與技術部發(fā)布了《能源戰(zhàn)略2050——清潔、可靠和經(jīng)濟的能源系統(tǒng)》報告，詳細規(guī)劃了德國在能源供應和使用等方面的長期和階段性目標，明確提出了能源轉型的行動路線圖。進入21世紀的20年中，德國的可再生能源發(fā)電量增長了約14倍，“將可再生能源占比從3%提升到40%以上”。[30]這些舉措有力地緩解了棄核之后的能源缺口，讓德國看到了解決困擾其百年能源安全問題的“終極武器”。2019年德國聯(lián)邦政府決定，將原定到2040年實現(xiàn)100%可再生能源發(fā)電的目標提前至2035年，要求大幅度降低一次能源消耗，加快風能和太陽能等可再生能源項目的進度，在中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略中將可再生能源定位為未來的絕對主導能源，2050年可再生能源占能源消費總量比重達到60%，可再生能源發(fā)電量比重達到80%。
第二，依靠技術進步不斷提升能源效率。2000年，德國與國際復興開發(fā)銀行共同成立了德國能源署（Deutsche Energie-Agentur），致力于提高能源使用效率。此后，德國相繼制定了《節(jié)約能源條例》《國家能效行動計劃》等系列能效規(guī)章制度。根據(jù)美國能源效率經(jīng)濟理事會（ACEEE）的調查顯示，德國的能效在國際比較中遙遙領先。[31]以石油為例，2012年至2019年，德國石油產(chǎn)品消費量一直保持在1億噸左右，相對平穩(wěn)?？傮w來看，自1991年至2021年的30年間，德國實現(xiàn)了在保持經(jīng)濟正增長的同時不斷減少能源消費總量，從1991年最高的350百萬噸油當量（mtoe）下降到2021年的286百萬噸油當量，下降幅度高達18.29%。[32]
天然氣作為清潔能源，是德國能源戰(zhàn)略中重要內容，也是德國能源消費結構中可再生能源以外能夠長期保持正增長的能源類別。2015年～2019年，德國天然氣消費量同比增長3.9%，在2020年減少2%之后，2021年增加了約4%，達到960億立方米。但是，由于德國對俄羅斯存在高達55%的天然氣依賴，目前俄烏沖突會對德國能源轉型戰(zhàn)略造成重大影響，迫使德國推動天然氣來源多元化戰(zhàn)略，尋求新的天然氣來源，例如美國和卡塔爾的液化天然氣，并利用荷蘭的液化天然氣站向德國輸送天然氣。棄用俄羅斯的天然氣，毫無疑問會增加德國市場上的天然氣價格，但德國政府并未退縮，甚至將之視作加快推動能源轉型的機遇。
德國能源戰(zhàn)略形成的原因。德國能源戰(zhàn)略的形成與能源危機息息相關。20世紀七八十年代的兩次能源危機使高度依賴能源進口的德國認識到實現(xiàn)能源獨立的重要性。鑒于自身的資源稟賦，德國逐漸在實踐中將能源發(fā)展重心放在通過技術進步來促進可再生能源上。在默克爾執(zhí)政期間，德國政府專門出臺《高技術戰(zhàn)略》《研究津貼法》等文件，推行德國科技“卓越戰(zhàn)略”，“研發(fā)強度從2005年的2.44%逐漸提高至2019年的3.17%”[33]。經(jīng)過長期的發(fā)展，德國在能源技術開發(fā)與應用領域取得了長足進步，一直被稱作綠色技術創(chuàng)新國，在風能、氫能、太陽能、生物質能等諸多領域都領跑世界。德國擁有許多層次高、實力強的科研機構，良好的技術儲備、基礎與應用研究都在相關領域居領先水平，“為其進一步發(fā)展可再生能源開發(fā)利用技術提供了良好的技術支撐”[34]。
俄烏沖突導致的能源短缺和價格飆升，給德國的可再生能源發(fā)展提供了強大的動力，直接表現(xiàn)為發(fā)展可再生能源變得更加有利可圖，消費者則因為能源支出增加，更加注意節(jié)能，推動能源轉型。但是，德國能源戰(zhàn)略的實施依然遭遇重大挑戰(zhàn)。2022年6月19日，德國經(jīng)濟部長羅伯特·哈拜克（Robert Habeck）宣布，為了節(jié)約天然氣，德國將重啟燃煤發(fā)電廠。此前，德國政府曾將逐步淘汰燃煤發(fā)電的日期從2038年大幅提前到2030年。
美、日、德能源戰(zhàn)略對我國的啟示
習近平主席指出，“全球新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命、能源革命蓄勢待發(fā)。”[35]中國作為一個快速發(fā)展的經(jīng)濟體，能源需求與日俱增，2019年取代美國成為世界上能源消費最多的國家，能源安全的重要性更加突出。美國、日本和德國的能源戰(zhàn)略，在推動各自能源發(fā)展、維護各自能源安全中起到重大的積極作用，對我國了解世界能源發(fā)展趨勢，理解和實現(xiàn)能源安全也具有重要借鑒意義。
能源從來都是地緣政治博弈的重要組成部分。對新的能源的開發(fā)利用往往決定了一個時代的霸權模式。早期人類利用風能，通過風帆開啟了征服世界的步伐。近代以來，歐洲國家通過蒸汽機對煤炭的開發(fā)與利用則不僅開啟了工業(yè)革命，而且奠定了西方世界對東方世界的壓倒性優(yōu)勢。隨著內燃機的發(fā)明和應用，石油取代煤炭成為更具有戰(zhàn)略價值的能源。德國、美國等一大批新興強國快速崛起。石油資源在很長一段時期內一直是大國進行地緣政治博弈的支撐力量和斗爭目標。美國霸權的建立得益于自身的能源優(yōu)勢。自1859年石油工業(yè)誕生以來，美國一直是全球最大的石油消費國，并且多年保持世界石油產(chǎn)量第一的位置，直到1976年被蘇聯(lián)超過。世界上第一個掌握核能的國家同樣是美國，成為推動第三次工業(yè)革命浪潮的關鍵因素。
在和平與發(fā)展成為時代主題的今天，能源問題依然是大國博弈的重要內容。一方面，對新能源的開發(fā)與利用很可能決定未來全球權力格局的變動與走向。另一方面，對傳統(tǒng)能源的限制正在不斷加大加強。碳減排、碳關稅，以及針對俄羅斯的能源制裁，都在清楚地表明，地緣政治格局中的能源博弈已經(jīng)在激烈展開?？梢哉f，誰在能源領域取得絕對優(yōu)勢，誰就為贏得未來夯實了堅強物質基礎，國家能源戰(zhàn)略的重要性不言而喻。
堅持生態(tài)文明觀，順應清潔低碳、環(huán)保高效的世界能源發(fā)展時代大勢。全球氣候變化、生態(tài)環(huán)境破壞、自然災害頻發(fā)等，無一不警醒著人類過度依賴化石能源所造成巨大的災難。綠色發(fā)展也因此越來越成為國際社會的普遍共識，低碳環(huán)保成為全球能源轉型的核心議題。美、日、德的能源戰(zhàn)略都高度重視國內能源的清潔低碳、環(huán)保高效，都在鉚足精力搶占清潔能源市場。美國首任負責能源資源的前助理國務卿弗蘭克·范農(nóng)（Frank Fannon）曾經(jīng)指出，中國目前主導著清潔能源所需關鍵的礦產(chǎn)市場，所以特朗普政府非常擔心美國對這些進口的依賴，他建議拜登政府帶領盟友和伙伴開發(fā)一條可替代的清潔能源供應鏈。[36]歐洲墨卡托中國研究所（Mercator Institute for China Studies）也提出，歐洲國家作為氣候經(jīng)濟的競爭者，應注重與中國在氣候變化領域的競爭：“中國生產(chǎn)了全球近四分之三的光伏組件，控制著全球逾三分之一的風力渦輪機市場，并主導著全球電動汽車電池的生產(chǎn)。此外，中國是粗鋼和鋁等關鍵金屬的最大生產(chǎn)國，也是稀土元素等關鍵礦物的主要全球供應國，而稀土元素是綠色產(chǎn)品的必要原料。隨著氣候保護工作的加強，這些市場的重要性將繼續(xù)增長，它們是未來繁榮的驅動力。”[37]
作為一個負責任的世界大國，同時為了不斷推動國內發(fā)展、增強國際市場競爭力，我國主動順應清潔低碳、環(huán)保高效的世界能源發(fā)展時代大勢，牢牢堅持生態(tài)文明觀，樹立綠色發(fā)展、低碳發(fā)展的理念，把可持續(xù)發(fā)展思想貫穿到能源戰(zhàn)略中，努力實現(xiàn)能源綠色低碳轉型，推動國內發(fā)展與國際接軌，解決好能源消費—經(jīng)濟增長—綠色環(huán)保之間的關系。在本質上來看，這也是習近平生態(tài)文明思想的重要內容和要求。2022年6月24日，習近平主席在全球發(fā)展高層對話會上明確強調：“加快低碳轉型，推動實現(xiàn)更加強勁、綠色、健康的全球發(fā)展。”[38]
維護能源安全是能源戰(zhàn)略的重要目標。總的來說，美國、日本、德國的能源戰(zhàn)略歸根結底是為了確保自身能源供應安全，同時盡量免受國際能源市場波動的影響，穩(wěn)定國內能源供應價格。目前，我國能源安全方面還存在著一些風險挑戰(zhàn)。一方面，能源結構不合理，對外依存度高。當前和今后相當一段時間，煤炭仍然是我國的主體能源，占據(jù)能源消費的半壁江山。2019年～2021年間，煤炭消費量占我國能源消費總量的比例分別為57.7%、56.8%和56.0%，雖然比例在下降，但下降速度較為緩慢，而且絕對數(shù)量依然在增加。同時，我國是全球最大的天然氣進口國、最大的原油進口國。2021年，我國進口原油5.13億噸，對外依存度達72%；進口天然氣1.21億噸，對外依存度為44.9%。全球石油儲量，“47.7%集中在中東地區(qū)，其次分別是中南美（19.2%）、北美（13.3%）和中亞—俄羅斯地區(qū)（8.9%）”；全球天然氣儲量，“42.5%也在中東地區(qū)，29%在中亞—俄羅斯地區(qū)”[39]。國際油氣資源主要集中在中東等個別地區(qū)，客觀上給我國的能源安全帶來了潛在隱患。
因此，我國需要加快調整能源結構。在進一步推進能源供給多元化戰(zhàn)略下，繼續(xù)深入挖掘新興能源潛力，努力提高能源自給率。從供需兩端著手，推動能源生產(chǎn)和消費革命，提高能源使用效率，推廣節(jié)能環(huán)保。與此同時，我國需要實施符合本國發(fā)展階段的能源轉型戰(zhàn)略，環(huán)境治理和減排不能給社會大眾帶來難以承受的經(jīng)濟負擔。此外，我國還要進一步加強主要能源的戰(zhàn)略儲備，應對傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領域的威脅對國際能源市場的直接沖擊與次生災害，不斷提高維護能源安全的能力和水平。
科技是能源發(fā)展的支撐，是能源戰(zhàn)略的重中之重。現(xiàn)代社會對能源的需求是科技支撐下的能源開發(fā)與利用，能源工業(yè)既是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，又是技術密集型產(chǎn)業(yè)。美國頁巖氣革命、清潔能源革命無一不建立在美國強大的科技創(chuàng)新能力的基礎上。日本的能源節(jié)約技術、德國的可再生能源轉型亦是如此。目前，美國已經(jīng)要求世界各大芯片企業(yè)“自愿”向美國披露芯片產(chǎn)能、庫存量等信息，所以未來美國政府完全可能會要求企業(yè)和金融機構披露與礦物供應鏈相關的信息，就像它們要求披露碳排放量一樣，以實現(xiàn)美國主導下的清潔能源和資源供給鏈。
我們要充分利用當前在清潔能源領域的技術與設備生產(chǎn)優(yōu)勢，努力維護我國在該領域供給鏈中的優(yōu)勢地位，同時，要加快推進能源技術革命，積極擴展新能源市場，不斷增強新能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，關鍵要把能源科技創(chuàng)新擺在突出位置，以科技革命與科技創(chuàng)新維護能源安全。
［本文受到中共中央黨校（國家行政學院）創(chuàng)新項目（2022年）“當代國際政治的發(fā)展趨勢與面臨的主要挑戰(zhàn)”資助］
注釋
[1]習近平：《積極推動我國能源生產(chǎn)和消費革命 加快實施能源領域重點任務重大舉措》，《人民日報》，2014年6月14日，第1版。
[2]李揚：《美國能源戰(zhàn)略助推其“能源獨立”的實現(xiàn)》，《當代世界》，2013年第9期，第65頁。
[3]倪世雄、潛旭明：《霸權之基：美國的國際能源戰(zhàn)略》，《人民論壇·學術前沿》，2012第8期，第54頁。
[4]大多數(shù)國家批準條約的權力由立法機關行使，為避免復雜程序和被拒絕批準，國際實踐發(fā)展出以“接受”“贊同”代替“批準”作為國家同意承受條約約束的方式。
[5]賈智彬、孫德強、張映紅、侯讀杰、鄭軍衛(wèi)：《美國能源戰(zhàn)略發(fā)展史對中國能源戰(zhàn)略發(fā)展的啟示》，《中外能源》，2016年第2期，第1頁。
[6]“DOE Optimizes Structure to Implement $62 Billion in Clean Energy Investments from the Bipartisan Infrastructure Law“, US Department of Energy, Feb. 9, 2022, https://www.energy.gov/policy/articles/doe-optimizes-structure-implement-62-billion-clean-energy-investments-bipartisan.
[7]“America's Strategy to Secure the Supply Chain for a Robust Clean Energy Transiton“, US Department of Energy, Feb. 24, 2022, p. 5.
[8]Ibid, pp. 20-44.
[9]“U.S. Department of Energy Announces Clean Energy Strategy“, Mining News Wire, March 4, 2022, https://www.miningnewswire.com/u-s-department-of-energy-announces-clean-energy-strategy/.
[10]“Oil and Petroleum Products Explained“, US Energy Information Administration, April 21, 2022, https://www.eia.gov/energyexplained/oil-and-petroleum-products/imports-and-exports.php.
[11]“America's Strategy to Secure the Supply Chain for a Robust Clean Energy Transiton“, US Department of Energy, Feb. 24, 2022, p. 5.
[12]郝曉云、李作雙：《日本能源戰(zhàn)略動向》，《國際石油經(jīng)濟》，2004年第11期，第39頁。
[13]王偉軍：《試析日本的國際能源戰(zhàn)略》，《世界經(jīng)濟研究》，2006年第3期，第84頁。
[14]陳喜峰、陳秀法、葉錦華：《全球能源資源戰(zhàn)略的日本經(jīng)驗》，《中國礦業(yè)報》，2018年7月31日。
[15]西村英?。骸稏|亞東盟經(jīng)濟研究中心（ERIA）的設立與對東亞共同體的貢獻》，獨立行政法人經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究所，2010年7月2日，https://www.rieti.go.jp/cn/events/bbl/10070201.html。
[16]《安倍會見國際能源署署長 將援助加強能源安全》，人民網(wǎng)，2015年9月16日，http://japan.people.com.cn/n/2015/0916/c35469-27593421.html。
[17]《2021年版日本核能發(fā)電站地圖》，走進日本，2021年5月10日，https://www.nippon.com/cn/japan-data/h00967/。
[18]Agency for Natural Resources and Energy, Outline of Strategic Energy Plan, Ministry of Economy, Trade and Industry of Japan, October, 2021, pp. 12-13.
[19]李曉西、鄭艷婷、蔡寧：《能源綠色戰(zhàn)略的國際比較與借鑒》，《國家行政學院學報》，2012年第6期，第26頁。
[20]Agency for Natural Resources and Energy, Outline of Strategic Energy Plan, Ministry of Economy, Trade and Industry of Japan, October, 2021, p. 13.
[21]《日本石油天然氣政策介紹》，國家能源局，2006年3月4日，http://www.nea.gov.cn/2006-03/04/c_131057138.htm。
[22]數(shù)據(jù)來源：國際能源署。
[23]魏加寧：《日本的教訓：日元升值與泡沫經(jīng)濟》，《西安金融》，2006年第1期，第4頁。
[24]尹曉亮：《能源危機管理的政策安排：以日本應對兩次石油危機為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2010年第6期，第57頁。
[25]尹曉亮：《日本規(guī)避石油價格風險的數(shù)字化解讀》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》，2010年第1期，第24～30頁。
[26]Data Source “Distribution of the Electricity Generation in Japan in Fiscal Year 2020, by Energy Source“, Statista, Novermeber 2021, https://www.statista.com/statistics/745675/japan-share-of-electricity-production/.
[27]黃玲、張映紅：《德國新能源發(fā)展對中國的戰(zhàn)略啟示》，《資源與產(chǎn)業(yè)》，2010年第3期，第48頁。
[28]數(shù)據(jù)經(jīng)計算得出。1991年，德國煤炭消費總量為407781.94短噸（short ton），2020年為151834.66短噸。原始數(shù)據(jù)來源：“Germany: Coal consumption”，The Global Economy, https://www.theglobaleconomy.com/Germany/coal_consumption/。
[29]符冠云、熊華文：《日本、德國、美國氫能發(fā)展模式及其啟示》，《宏觀經(jīng)濟管理》，2020年第6期，第86頁。
[30]李強：《德國能源轉型面臨挑戰(zhàn)》，《人民日報》，2022年5月6日，第16版。
[31]《和其他國家比較：德國能效遙遙領先》，國家節(jié)能中心，2016年11月21日，http://www.chinanecc.cn/website/News!view.shtml?id=179945。
[32]數(shù)據(jù)來源于EnerData，經(jīng)過計算得出，參閱“Germany Energy Information”，EnerData，數(shù)據(jù)更新至2021年，https://www.enerdata.net/estore/energy-market/germany/。
[33]"Interactive Graphic 1.3.1: Share of Gross Domestic Expenditure on Research and Development in GDP in Selected Countries", Federal Ministry of Education and Research, April 8, 2022, https://www.datenportal.bmbf.de/portal/en/chart-1.3.1.html.
[34]相震：《德國可再生能源開發(fā)與利用現(xiàn)狀及促進措施》，《四川環(huán)境》，2012年第1期，第153頁。
[35]《習近平在亞太經(jīng)合組織工商領導人峰會開幕式上的演講》，《人民日報》，2014年11月10日，第2版。
[36]"Top U.S. Energy Diplomat Expects Minerals Initiative to Continue under Biden", Reuters News, Dec. 18, 2020, https://www.reuters.com/article/us-usa-minerals-renewables-idUSKBN28S334.
[37]"It's Time for Climate Competition with China", Mercator Institute for China Studies, Jan. 21, 2022, https://merics.org/en/opinion/its-time-climate-competition-china.
[38]《習近平主持全球發(fā)展高層對話會并發(fā)表重要講話——強調推動構建團結、平等、均衡、普惠的高質量全球發(fā)展伙伴關系 共創(chuàng)普惠平衡、協(xié)調包容、合作共贏、共同繁榮的全球發(fā)展新時代》，《人民日報》，2022年6月25日，第1版。
[39]戴家權、王利寧、向征艱：《關于中國長期能源戰(zhàn)略制定的幾點思考》，《國際石油經(jīng)濟》，2019年第12期，第12頁。
責 編／張 曉
梁亞濱，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰(zhàn)略研究院教授。研究方向為中美關系、能源安全、國際政治經(jīng)濟學。主要著作有《美國霸權的金融邏輯》、《新時代的大國戰(zhàn)略》、《國際政治格局轉變中的能源與氣候研究》（合著）等。
