【摘要】災害風險內(nèi)化于發(fā)展進程，是經(jīng)濟社會發(fā)展的伴生產(chǎn)物。應對氣候變化、降低災害風險是聯(lián)合國人類可持續(xù)發(fā)展的重要目標。隨著全球極端天氣氣候事件不斷增加，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）提出“氣候韌性發(fā)展”理念。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合發(fā)布《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》，提出到2035年基本建成氣候適應型社會。為此，應發(fā)揮氣候適應的“三重紅利”，在后疫情時代提升經(jīng)濟韌性和民生福祉，在碳中和目標下加強適應與減排的協(xié)同效應，發(fā)掘傳統(tǒng)文化中的減災智慧，建設韌性社會。

【關鍵詞】全球氣候災害風險 氣候韌性發(fā)展 氣候適應型社會 【中圖分類號】X24 【文獻標識碼】A

2022年7月19日，世界氣象組織表示，當前正席卷歐洲的熱浪將持續(xù)至下周，高溫等氣候變化的負面影響將至少持續(xù)至本世紀60年代。近年來，全球顯著升溫導致的異常態(tài)勢，超出了過去數(shù)百年、數(shù)千年的變化尺度，很可能預示著全球氣候系統(tǒng)正在日益接近不可逆的閾值。世界氣象組織指出不同尋常的“地球范圍的天氣波動模式”，是造成近年來各大洲酷暑、干旱、暴雨和寒流等極端天氣的根源。愈演愈烈的極端天氣氣候事件，給人類亮起“紅色信號”，傳遞了明確的警示意味，即日趨不穩(wěn)定的氣候系統(tǒng)將導致未來出現(xiàn)更多突破歷史記錄的“黑天鵝”事件。2022年3月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布《氣候變化2022：影響、適應與脆弱性》報告，警示人們關注日益增多的新型風險、復合風險以及跨系統(tǒng)、跨區(qū)域的風險傳遞；明確了8類最具代表性的重點風險，例如低洼沿海地區(qū)、陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)、關鍵基礎設施系統(tǒng)、生活水平、人類健康、糧食安全、水安全等；倡議適應和減緩協(xié)同推進的“氣候韌性發(fā)展”理念。

中國是氣候變化高影響風險區(qū)域之一，21世紀以來，中國極端天氣氣候災害導致的直接經(jīng)濟損失相比2000年之前增加了1.4倍。2020年、2021年連續(xù)遭遇極端天氣氣候災害，受災人口分別高達1.38億人次、1.07億人次，直接經(jīng)濟損失分別為3701.5億元、3340.2億元?！吨袊鴼夂蚺c生態(tài)環(huán)境演變：2021》報告預計未來我國洪水、颶風、山體滑坡、暴風雪、高溫熱浪以及野火等氣候災害的發(fā)生頻率和強度加大。2021年7月鄭州市遭遇千年一遇罕見強降水導致數(shù)百人死亡失蹤，2021年10月“十年九旱”的山西省突發(fā)連續(xù)強降雨，導致11城市170余萬人受災。2022年6月以來，我國出現(xiàn)區(qū)域性高溫天氣，10多個省份局地最高氣溫達到40℃以上。未來極端災害將成為風險新常態(tài)，亟需加強氣候適應投資，構建氣候適應型社會。

氣候變化風險加劇全球未來發(fā)展新挑戰(zhàn)

后疫情時代全球環(huán)境風險加劇。在西方工業(yè)文明的發(fā)展邏輯下，人類活動的影響不斷突破生物圈承載閾值，氣候變化、環(huán)境污染、荒漠化、海洋危機和生物多樣性喪失等環(huán)境問題日益關聯(lián)，對全球可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。世界經(jīng)濟論壇發(fā)布《全球風險報告（2022）》高度關注了社會與環(huán)境風險，指出氣候行動失敗、極端天氣、生物多樣性損失、自然資源危機、人為環(huán)境破壞等環(huán)境風險仍是未來5-10年的首要問題，新冠大流行將加劇貧富差距和社會分化，削弱社會凝聚力并阻礙經(jīng)濟發(fā)展。全球風險展望表明世界比任何時候都更加需要各國通力合作。然而，蔓延全球的新冠肺炎疫情暴露出全球治理中心缺位，導致全球經(jīng)濟嚴重受挫，世界銀行預計，疫情致貧人口總數(shù)將高達1.1億-1.5億人，將會嚴重阻礙聯(lián)合國2030減貧目標的實現(xiàn)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《2021年適應差距報告：風暴前夕》，預計發(fā)展中國家的氣候適應成本是當前公共氣候適應資金流的5-10倍，多數(shù)國家都錯失了利用疫情后經(jīng)濟復蘇的機會窗口加強氣候適應融資，未能提升干旱、風暴和野火等氣候災害的適應能力。后疫情時代下，氣候變化適應所需的巨大融資缺口，表明未來全球環(huán)境風險和國際合作需求極為迫切。

氣候變化區(qū)域差異顯著，亞洲地區(qū)面臨的風險尤為突出。由于地球系統(tǒng)和人類活動的復雜性，不同區(qū)域的升溫幅度、氣候風險差異較大。2017年亞洲開發(fā)銀行發(fā)布《面臨風險的地區(qū)：亞太地區(qū)氣候變化的人文因素》報告指出亞太地區(qū)是最易受到氣候變化影響的地區(qū)之一，氣溫升高、降水異常、臺風加劇、洪災風險、空氣污染、糧食短缺、海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞等正在威脅到亞太國家的發(fā)展與安全。如果海平面上升與極端風暴潮疊加，亞洲沿海地區(qū)的GDP損失將在2050年達到11%。IPCC最新報告指出，氣候變化將加劇亞洲城市地區(qū)的人居環(huán)境、基礎設施、供應鏈等災害影響。全球適應中心《適應現(xiàn)狀和趨勢報告2020》指出，亞太是全球人口最密集的地區(qū)，擁有全球1/4人口和1/3城市、70%的風暴潮和半數(shù)洪災；然而，包括中國在內(nèi)的亞太快速發(fā)展中國家往往將提高能效作為應對氣候變化的重點工作，適應行動。

極端災害風險削弱發(fā)展成就，適應行動滯后于發(fā)展需求。災害風險內(nèi)化于發(fā)展進程，是經(jīng)濟社會發(fā)展的伴生產(chǎn)物。全球適應委員會發(fā)布報告預測，如果不采取氣候適應行動，2050年，氣候變化將導致全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長降低30%，每年至少缺水一個月的人口數(shù)將從現(xiàn)在的36億飆升到50億以上，海平面上升及風暴潮侵襲將導致沿海地區(qū)數(shù)億人被迫遷居，沿海城市地區(qū)每年適應總成本將超過1萬億美元。到2030年，氣候變化可能會使發(fā)展中國家的1億多人口陷入貧困?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》長期以來為發(fā)達國家所主導，自2009年以來，適應才開始成為談判的四個主要議題之一。本質(zhì)上，減排是適應的長期目標，是地方行動、全球貢獻；適應則是誰先行動、誰先受益。然而，許多發(fā)展中國家在應對氣候變化工作中往往注重減排，忽視了適應行動。在全球氣候風險最突出的城市地區(qū)，適應行動還普遍處于初級階段，與歐美發(fā)達國家城市相比，發(fā)展中國家城市的適應行動主要是傳統(tǒng)防災減災，缺乏應對氣候風險的針對性、系統(tǒng)性和前瞻性規(guī)劃。

國際社會應對氣候變化風險的行動與進展

應對氣候變化已成為聯(lián)合國人類可持續(xù)發(fā)展的重要目標?！堵?lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程》、聯(lián)合國減災署《2015-2030年仙臺減災框架》、2016年聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方簽署的《巴黎協(xié)定》等一系列國際公約體系為全球推進適應政策和行動提供了有力支撐。其中，《巴黎協(xié)定》明確要求各個成員國將氣候適應目標納入“國家自主貢獻方案”，指出適應氣候變化是從國際到地方共同面臨的挑戰(zhàn)，確定了提高氣候變化適應能力、加強抗御力和降低脆弱性的全球適應目標，要求各國分享知識和經(jīng)驗，定期開展適應行動的監(jiān)測與更新。2020年聯(lián)合國發(fā)起了可持續(xù)發(fā)展目標“行動十年”計劃，呼吁加快應對氣候變化等全球面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)。此外，《聯(lián)合國生物多樣性公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》也強調(diào)了適應氣候變化的協(xié)同作用、促進社會福祉與可持續(xù)發(fā)展的國際共識。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）在中國云南昆明召開，“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”理念作為大會主題首次納入聯(lián)合國公約文件。

國際社會適應行動進入新階段。國際社會針對最不發(fā)達國家和氣候脆弱國家提供了許多發(fā)展援助和適應資金，其中全球四大氣候與發(fā)展基金：全球環(huán)境基金(GEF)、綠色氣候基金(GCF)、適應基金(Adaptation Fund)和國際氣候倡議(ICI)，提供的氣候變化減緩和適應項目累計投資為940億美元，直接和間接惠及超過2000萬受益者，培訓了50多萬人提升氣候韌性舉措。近年來，國際社會的多邊機制更加注重適應的重要性，2013年至2017年間，對適應的多邊資助項目增至發(fā)展融資總額的14.6％，適應領域的雙邊發(fā)展融資總額目前僅占到6.1％。世界銀行集團是發(fā)展中國家氣候投資最大的多邊融資機構。2020年12月，世界銀行《氣候變化行動計劃（2021-2025）》宣布未來5年將投資平均35%的資金用于氣候協(xié)同效應。綠色氣候基金（GCF）將其總投資的40％用于氣候適應，并且越來越多地吸引私人部門投資。

與此同時，各國加強應對氣候變化的國內(nèi)行動?！?021適應差距報告》指出，盡管面對新冠疫情的壓力，適應行動已在全球?qū)用嫒找嫒谌胝咭?guī)劃之中。79％的國家至少通過了一項國家級別的適應戰(zhàn)略、規(guī)劃或立法，另有 9％的國家正在制定適應政策，65%的國家擁有至少一項或多項部門適應規(guī)劃。在《氣候變化公約》和《巴黎協(xié)定》的推動下，少數(shù)發(fā)達國家將氣候變化納入制度化和法制化軌道，例如英國2008年頒布了《氣候變化法》，日本于2018年發(fā)布《適應氣候變化法案》，英國、德國、法國、澳大利亞、日本、美國、加拿大等國家先后制定了《適應氣候變化戰(zhàn)略》，或設立了跨部門適應工作組。歐盟早在2007年就確立了將適應行動納入國家和部門政策的目標，2021年初《歐盟適應氣候變化新戰(zhàn)略》提出2050年“打造氣候適應型社會”的氣候愿景，要求成員國加強適應規(guī)劃和氣候風險評估，以及與生物多樣性等領域的政策協(xié)同，推動《歐洲氣候法》出臺。中國九部委于2013年底聯(lián)合發(fā)布了《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》，2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合發(fā)布《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》。隨著氣候風險加劇和意識提升，越來越多國家、部門和地方層面的適應倡議和計劃將相繼出臺，適應行動的實施規(guī)模也在不斷增長。

城市地區(qū)的適應行動走在前列。人類聚集最集中的城市地區(qū)存在明顯的“風險放大效應”。國際社會提出了建設“韌性城市（Resilient Cities）”的理念，倡導地方可持續(xù)發(fā)展理事會（ICLEI）發(fā)起國際韌性城市大會，響應聯(lián)合國減災署提出的“讓城市更具韌性”行動倡議，推進韌性城市規(guī)劃，全球會員城市已經(jīng)超過2,500個。2021年1月，首屆國際氣候適應峰會期間，聯(lián)合國人居署（UN-Habitat）推出“1000座城市立即適應”（1000 Cities Adapt Now）全球計劃，目標是2030年全球1000座城市做到加速氣候適應、減少氣候風險，改善5億至10億人的生活質(zhì)量。一項針對全球377個城市的研究表明，參與國際氣候網(wǎng)絡的城市相比非會員城市的適應規(guī)劃更為超前，越發(fā)達的城市適應規(guī)劃的水平也更高。近年來，中國城市也在積極應對氣候風險，北京、上海、深圳等城市將氣候韌性理念納入城市規(guī)劃，從國家到地方積極推進海綿城市、氣候適應型城市試點，在全球城市網(wǎng)絡中的參與度和積極性也不斷提升。

應對氣候變化風險，實現(xiàn)氣候韌性發(fā)展目標

發(fā)揮氣候適應的“三重紅利”，提升經(jīng)濟韌性和民生福祉。全球適應中心于2021年初發(fā)布《適應現(xiàn)狀和趨勢報告2020：后疫情時代的世界應加強氣候適應》，認為針對全球面臨多重災害引發(fā)的系統(tǒng)性風險，氣候適應是協(xié)同應對健康、經(jīng)濟和氣候變化三大危機的最好選擇。適應行動帶來多重好處，稱為三重紅利。第一重紅利是避免損失，早期預警系統(tǒng)挽救的生命和資產(chǎn)價值至少是成本的10倍，24小時內(nèi)發(fā)出風暴或高溫預警可減少30%預期損失。第二重紅利是經(jīng)濟效益，適應氣候變化每投資1美元，可產(chǎn)生2-10美元的凈經(jīng)濟效益。在氣候預警、氣候韌性基礎設施、旱地農(nóng)業(yè)、紅樹林保護、水安全等領域投資1.8萬億美元，能產(chǎn)生7.1萬億美元的凈收益。第三重紅利是社會和環(huán)境效益。氣候變化加劇了社會不平等，“富人花錢來避免過熱、饑餓和沖突，而世界上其他地方的人卻在遭受痛苦”，政府主導的適應投資項目、公共健康、社會保障項目能夠有效減小社會邊緣群體的脆弱性，打破氣候貧困陷阱的惡性循環(huán)。2019年，世界銀行和全球減災與恢復基金(GFDRR)《生命線：韌性基礎設施機遇》報告指出，在低收入和中等收入國家投資建設更具韌性的基礎設施，平均凈收益可達4.2萬億美元。因此，氣候適應投資不僅有助于減小災害風險，也是最具成本效率和促進社會公平的無悔發(fā)展路徑。改革開放以來，中國7.7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，提前十年完成了聯(lián)合國減貧目標，按照世界銀行國際貧困標準，為全世界減貧的貢獻率超過了70%。中國政府在應對疫情過程中，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，利用東西部合作扶貧、綠色消費扶貧等機制，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了應對經(jīng)濟緊縮、創(chuàng)造就業(yè)、減小貧困的協(xié)同增效，為全球推進適應行動、實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型提供了中國經(jīng)驗。

碳中和目標下加強適應與減排的協(xié)同效應。與減排相比，適應行動具有較強的“地方特色”或“部門特色”，氣候變化影響較大、溫室氣體排放較高的城市地區(qū)，以及農(nóng)林、能源、交通、建筑等部門，是發(fā)揮減排與適應協(xié)同效應的最佳領域。城市居住了全球50%的人口，占全球碳排放量的70%，同時也是氣候災害風險高發(fā)地區(qū)。地方可持續(xù)發(fā)展理事會（ICLEI）全球數(shù)百個會員城市在減排和適應行動中發(fā)揮了協(xié)同效益。我國城市常駐人口已經(jīng)超過60%，在城市更新、風險規(guī)劃和基礎設施建設中采用低碳技術、基于自然的解決方案，有助于提升資源效率和綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。國內(nèi)外研究表明，中國2060年之前實現(xiàn)碳中和目標對減緩全球變暖的貢獻約為0.2-0.3攝氏度，有望帶動中國上百萬億人民幣的綠色產(chǎn)業(yè)投資，提升GDP增長率高達5%，同時因減排獲得的健康改進社會效益將高達10萬億美元。如果考慮適應需求，還將帶來加倍的投資和就業(yè)拉動效應。根據(jù)能源基金會測算，到2050年，中國面向碳中和的直接投資可以達到至少140萬億元，加上關聯(lián)投資將提供可觀的經(jīng)濟增長推動力。中國作為氣候風險突出的發(fā)展中國家，要實現(xiàn)2060碳中和目標，不僅要與世界各國攜手推進減排合作，還應積極加強與世界各國在適應氣候變化領域的合作，尤其是在城市地區(qū)和氣候變化敏感行業(yè)，應積極推進、協(xié)同落實綠色低碳和氣候韌性發(fā)展理念。

發(fā)掘傳統(tǒng)文化中的減災智慧，建設韌性社會。中華民族五千年文明史，就是一部與災害共生求存、多難興邦的奮斗史。中國傳統(tǒng)文化蘊藏著豐富的智慧，是人類歷史上最早開展天文氣象觀測并留下可靠文字記錄的國家，自古就有防患于未然、化危為機等深厚的風險文化和防災理念。天人相應的整體觀，要求人類發(fā)展活動應順應天時、發(fā)揮地利、趨利避害，避免違背自然規(guī)律引發(fā)和加劇災害。然而，中國數(shù)十年快速發(fā)展加劇了災害風險，同時全社會的災害風險意識、防災減災能力并未同步大幅提升。據(jù)2015年中國扶貧基金會調(diào)查顯示，城市居民中做好基本防災準備的不到4%，農(nóng)村居民的防災能力更為薄弱。我國臺灣地區(qū)及日本、歐洲等發(fā)達國家經(jīng)驗表明，社會安全治理能力與社區(qū)組織發(fā)展、志愿者比重密切相關，目前我國一些發(fā)達城市的志愿者注冊者比例達到20%以上，對此應適時培育市場資源和社會力量，推動風險防范的常態(tài)化和全民參與。面對氣候災害風險成為“新常態(tài)”，應積極推進《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》落地實施，建設氣候適應型社會。一方面，積極培育社會力量，改變政府包攬一切的防災救災方式，將災害韌性理念納入生態(tài)文明國民素質(zhì)教育體系，發(fā)掘傳統(tǒng)文化中的生命教育、防災備災救災知識，推動全社會樹立風險文化意識。另一方面，全面推進韌性城市、韌性社區(qū)的試點建設。2017年我國啟動氣候適應型城市建設28個城市試點，目前該工作不斷推進，適應氣候變化能力持續(xù)提高，民眾滿意度和低碳意識都有所提升。

（作者為中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員）

【注：本文得到國家社科基金項目“氣候適應型城市多目標協(xié)同治理模式與路徑研究”（項目編號：18BJY060）資助】

【參考文獻】

①IPCC, 2022: Summary for Policymakers [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, M. Tignor, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem (eds.)]. In: Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, M. Tignor, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem, B. Rama (eds.)]. Cambridge University Press. In Press.

②The Global Risks Report 2022, 17th Edition, the World Economic Forum,ISBN: 978-2-940631-09-4.

③Global Center on Adaptation, State and Trends in Adaptation Report 2020: Building Forward Better from Covid-19: Accelerating Action on Climate Adaptation, 2021.

④United Nations Environment Programme (2021). Adaptation Gap Report 2021: The gathering storm – Adapting to climate change in a post-pandemic world. Nairobi

⑤[德]帕勃羅·甘達納、鄭艷主編：《中歐城市適應氣候變化：政策與實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2021年。

責編/常妍 美編/宋揚

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