作者：陳水生 復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授
基層治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的治理理念和行為關(guān)系到一個(gè)地區(qū)和部門(mén)的發(fā)展目標(biāo)、治理績(jī)效和民眾福祉?；鶎訐Q屆后，多數(shù)新上任干部以積極奮發(fā)、勇于作為、敢于創(chuàng)新的工作態(tài)度和作風(fēng)開(kāi)展工作，紛紛提出新思路、新部署和新打算。但也有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部燒起新官上任的“三把火”，好高騖遠(yuǎn)，標(biāo)新立異，導(dǎo)致新舊政策之間充滿(mǎn)沖突和張力且缺乏銜接，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背道而馳。基層換屆后干部行為的規(guī)范及治理是新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的重要命題。要在常態(tài)化和制度化而非運(yùn)動(dòng)式的治理模式中追求治理績(jī)效，在長(zhǎng)期而非短期化的治理行為中實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。
樹(shù)立現(xiàn)代化治理理念。基層新上任干部所有的執(zhí)政行為都要依法治理、依規(guī)治理，依法依規(guī)治理是現(xiàn)代治理的首要原則。首先，基層新上任干部要克服沖動(dòng)型和情緒化治理傾向，告別“人治”，在法治框架和規(guī)則體系內(nèi)行事，任何偏離法治軌道和規(guī)則的行為都將是非法和無(wú)效的，也將受到黨紀(jì)國(guó)法的懲處。其次，基層干部應(yīng)該運(yùn)用好手中的權(quán)力，為人民謀福利，急人民之所急，想人民之所想，為人民的幸福生活而努力，不能為其官位、前程和利益而行事。為此，需樹(shù)立現(xiàn)代人民公仆理念，為公共利益和民眾福祉而努力。再次，樹(shù)立多元治理理念?；鶎又卫硎且粋€(gè)復(fù)雜的過(guò)程，涉及方方面面的事務(wù)，在治理過(guò)程中，不能僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部意志和個(gè)人力量，而要團(tuán)結(jié)整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子，協(xié)調(diào)好集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系；不能將“一把手”的意志凌駕于整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體之上，而要充分聽(tīng)取班子成員的意見(jiàn)和建議，防止陷入“一言堂”和獨(dú)斷專(zhuān)行的泥沼。同時(shí)，還要注意傾聽(tīng)群眾心聲，通過(guò)有效的需求表達(dá)和利益表達(dá)機(jī)制以及意見(jiàn)征求機(jī)制，建立良好的上下溝通渠道，確保決策不脫離實(shí)際和群眾。多元治理還要求基層干部要積極吸納企業(yè)、社會(huì)組織和其他多元主體參與進(jìn)來(lái)，構(gòu)建共建共治共享的基層治理共同體。
重塑科學(xué)的治理行為。重塑科學(xué)的治理行為旨在防止不科學(xué)、不理性與不合理的行為，杜絕基層新上任干部亂作為、拍腦袋決策和隨意決策等現(xiàn)象。
第一，科學(xué)的治理行為要求基層干部在決策過(guò)程中從實(shí)際出發(fā)、因地制宜、因時(shí)而動(dòng)。根據(jù)本地地理區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展階段和治理任務(wù)等制定適宜的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃藍(lán)圖和發(fā)展目標(biāo)，既不能脫離實(shí)際情況隨意拍腦袋決策，又不能照搬照抄其他地方的發(fā)展方案；同時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段和實(shí)際需求動(dòng)態(tài)調(diào)整，既不能墨守成規(guī)，也不能變動(dòng)不居。因此，基層新上任干部要多深入基層實(shí)地調(diào)研，在尊重一線(xiàn)實(shí)際，掌握全面信息，運(yùn)用科學(xué)決策手段的基礎(chǔ)上制定符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貭顩r、切實(shí)可行、科學(xué)合理的公共政策，防止各種不合理規(guī)劃、項(xiàng)目和政策的出臺(tái)。
第二，在法、理、情、需之間尋求平衡?；鶎有律先胃刹考纫鲆婪ㄐ姓谋砺?，又要發(fā)揮理性思辨的力量，同時(shí)還要引入情感治理和柔性治理，關(guān)照并盡可能滿(mǎn)足民眾的真實(shí)需求?；鶎有律先胃刹康闹卫硇袨橐獙⒎?、理、情、需有機(jī)融合，而不要被機(jī)械式、官僚式和形式主義的治理風(fēng)格所主導(dǎo)。
第三，協(xié)調(diào)好基層發(fā)展、服務(wù)和治理三大任務(wù)的輕重緩急。就中國(guó)現(xiàn)階段而言，發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都將是工作重心，人本主義是發(fā)展的核心要義，發(fā)展的目的是為了實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展，是為了滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)人民的美好幸福生活。為此，基層新上任干部要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。此外，提供多元化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)至關(guān)重要，在新發(fā)展階段，人民群眾日益多元化的物質(zhì)文化需求需要通過(guò)各種公共服務(wù)予以滿(mǎn)足，這就要求基層政府和干部將提供多元化、優(yōu)質(zhì)高效和均等可及的公共服務(wù)作為工作重點(diǎn)之一。同時(shí)，基層作為各種社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)、社會(huì)矛盾凸顯、利益復(fù)雜交織的場(chǎng)域，公共事務(wù)和公共問(wèn)題的治理也是基層新上任干部面臨的重要難題?？傊鶎有律先胃刹坎荒苤恢匾暺渲幸稽c(diǎn)而忽略其他任務(wù)，而要根據(jù)不同地區(qū)、不同階段和中心任務(wù)協(xié)調(diào)好發(fā)展、服務(wù)與治理的關(guān)系，促進(jìn)基層的發(fā)展繁榮、和諧穩(wěn)定與宜居安居。
維系公共政策的穩(wěn)定性。政策不穩(wěn)定會(huì)降低政府公信力和權(quán)威性，導(dǎo)致公共政策效力不足，無(wú)法有效引導(dǎo)政策利益相關(guān)者的行為，進(jìn)而增加政府治理成本。維系和強(qiáng)化公共政策的穩(wěn)定性，可以從幾方面入手：
首先，要尊重既有政策的權(quán)威性和法律效力。在政策有效期和項(xiàng)目周期內(nèi)，不隨意終止、更新、替代被實(shí)踐證明有效的公共政策；即使確實(shí)因?yàn)閷?shí)踐需要，也必須經(jīng)過(guò)合法、科學(xué)與完備的程序予以更替，防止領(lǐng)導(dǎo)者因個(gè)人偏好、一時(shí)沖動(dòng)、政績(jī)需要而隨意更換政策。
其次，協(xié)調(diào)好過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的關(guān)系，尊重歷史和以往制定的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，不能動(dòng)輒推倒重來(lái)；積極作為和創(chuàng)新發(fā)展需要在原有規(guī)劃基礎(chǔ)上展開(kāi)，鼓勵(lì)做加法，不能簡(jiǎn)單做減法；同時(shí)要考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的發(fā)展要素、任務(wù)和目標(biāo)，將過(guò)往規(guī)劃、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來(lái)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，找到最大公約數(shù)，避免政策大起大落和改弦更張。基層新上任干部不能為了個(gè)人政績(jī)和晉升偏好推翻前任的發(fā)展規(guī)劃，而要將自身的職業(yè)追求與當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展緊密結(jié)合，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，久久為功，重在落實(shí)。
最后，遏制決策沖動(dòng)，強(qiáng)化政策執(zhí)行力?；鶎有律先胃刹坎灰桃庾非笏^的新穎、前沿，將前序規(guī)劃和政策執(zhí)行好，也是一種重要的政績(jī)。為此，基層新上任干部要帶頭抓執(zhí)行，構(gòu)建透明、規(guī)范、有效的政策執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)管，確保各項(xiàng)既有規(guī)劃和政策的有效實(shí)施，有效提升公共政策的穩(wěn)定性。只有那些科學(xué)制定、能被有效執(zhí)行并在時(shí)間長(zhǎng)河中發(fā)揮出真正效用的政策，才最有可能保持穩(wěn)定，也才能推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕】涤行虬l(fā)展。
構(gòu)建全過(guò)程約束監(jiān)督體系。如果對(duì)基層新上任干部的約束監(jiān)督不力，就可能使其打著積極作為的幌子亂作為甚至為所欲為。為此，需要構(gòu)建系統(tǒng)性、源頭性、全過(guò)程的約束監(jiān)督體系。
一方面，把好基層新上任干部選人用人的“入口關(guān)”。要做好基層新上任干部的科學(xué)選拔、民主測(cè)評(píng)和多維考察，讓真正有能力、能干事、不折騰的干部獲得施展空間和治理舞臺(tái)。在干部選拔過(guò)程中，可以引入心理測(cè)評(píng)、民意測(cè)驗(yàn)和綜合考評(píng)等多種手段，避免單一選拔手段帶來(lái)的偏見(jiàn)弊端；同時(shí)也要斬?cái)喔鞣N政治小團(tuán)伙、只用圈內(nèi)人等選拔潛規(guī)則。
另一方面，建立決策責(zé)任終身問(wèn)責(zé)制。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政治體系必須讓其政治行為者承擔(dān)與其權(quán)力相稱(chēng)的政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任和決策責(zé)任，一旦違反相應(yīng)的決策規(guī)則和程序，作出非法和不合理的決策就得承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。決策責(zé)任終身問(wèn)責(zé)制有助于讓決策者培養(yǎng)負(fù)責(zé)任、科學(xué)、理性的決策意識(shí)。
