摘 要: 2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)減稅降費(fèi)先后經(jīng)歷了調(diào)節(jié)需求為主、供給為輔，調(diào)節(jié)供給為主、需求為輔，調(diào)節(jié)需求、供給并重等三個(gè)主要減稅降費(fèi)模式。我國(guó)近些年來(lái)實(shí)行的大規(guī)模減稅降費(fèi)模式取得了系列顯著成效，但仍存在企業(yè)社保繳費(fèi)率居高不下、稅收優(yōu)惠政策適用范圍有限、相應(yīng)法律法規(guī)配套不及時(shí)、分稅制財(cái)政體制改革滯后、稅收法定意識(shí)淡薄等問(wèn)題。要進(jìn)一步完善減稅降費(fèi)政策，繼續(xù)施行“組合式”減稅降費(fèi)策略，不斷提升減稅降費(fèi)的政策效能。
關(guān)鍵詞:減稅降費(fèi) 政策效果 存在問(wèn)題 改革方向
【中圖分類(lèi)號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制”作為“全面深化改革、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的重要內(nèi)容。全面梳理近年來(lái)我國(guó)減稅降費(fèi)政策的演進(jìn)歷程，并分析當(dāng)前減稅降費(fèi)政策的主要存在問(wèn)題，從而為未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)減稅降費(fèi)政策的改革方向提出對(duì)策建議，這對(duì)建立完善我國(guó)現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
減稅降費(fèi)的模式演進(jìn)歷程
隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的不斷變化，2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)減稅降費(fèi)政策先后經(jīng)歷了調(diào)節(jié)需求為主、供給為輔（2008—2011年），調(diào)節(jié)供給為主、需求為輔（2012—2016年）和調(diào)節(jié)需求、供給并重（2017年至今）三個(gè)主要時(shí)期。
調(diào)節(jié)需求為主、供給為輔時(shí)期
自從我國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，對(duì)外貿(mào)易總量不斷擴(kuò)大，出口已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。參與全球分工體系使我國(guó)成為名副其實(shí)的“世界工廠”，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“奇跡”。但與此同時(shí)，過(guò)高的貿(mào)易依存度也為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增添了不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。2008年，美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)并迅速席卷全球，高度依靠出口驅(qū)動(dòng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)也受到了巨大的沖擊與影響。在國(guó)際市場(chǎng)動(dòng)蕩的情況下，我國(guó)出現(xiàn)大量外貿(mào)企業(yè)破產(chǎn)、工人失業(yè)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力從外部出口轉(zhuǎn)向消費(fèi)內(nèi)需是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。為應(yīng)對(duì)此次來(lái)勢(shì)猛、擴(kuò)散快、影響大的國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)政府部門(mén)采取擴(kuò)張的積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速推出進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施，其中減稅降費(fèi)是重要組成部分。
針對(duì)此次危機(jī)的特點(diǎn)，這個(gè)時(shí)期的減稅降費(fèi)政策，以擴(kuò)需求為主要目標(biāo)，瞄準(zhǔn)的是需求總量調(diào)節(jié)，著力點(diǎn)主要在需求側(cè)一端，供給調(diào)節(jié)只是輔助手段。它的基本行動(dòng)邏輯是，通過(guò)減稅降費(fèi)增加企業(yè)現(xiàn)金流和居民可支配收入。企業(yè)現(xiàn)金流的增加，有利于擴(kuò)大投資需求；居民可支配收入的增加，有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求。企業(yè)投資與居民消費(fèi)的有效增加，又能較好地促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。因這一階段的減稅降費(fèi)政策，是作為逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)手段出臺(tái)的，所以多是臨時(shí)性的，追求的是短期均衡，是權(quán)宜之策。
這一時(shí)期調(diào)節(jié)需求為主、供給為輔減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，有力推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)從國(guó)際金融危機(jī)中迅速?gòu)?fù)蘇，2009年我國(guó)GDP增速回升至9.1%，2010年則保持在10.3%的高位。
調(diào)節(jié)供給為主、需求為輔時(shí)期
我國(guó)GDP增速?gòu)?012年起開(kāi)始逐漸回落，增長(zhǎng)階段出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)換，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。GDP增速下降、工業(yè)品價(jià)格下降、實(shí)體企業(yè)盈利下降、生產(chǎn)能力閑置和過(guò)剩并存等問(wèn)題，表明上看是總量與周期性的問(wèn)題，實(shí)際是因?yàn)楣┙o體系的創(chuàng)新能力無(wú)法適應(yīng)消費(fèi)需求的變化，是結(jié)構(gòu)性有效供給不足導(dǎo)致的。為此，2015年11月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議在研究經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革和城市工作時(shí)首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在通過(guò)提高供給質(zhì)量，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)要素最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。完成供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革需要重點(diǎn)推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)。為此，減稅降費(fèi)政策的主要政策目標(biāo)也發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向“調(diào)節(jié)供給為主，需求為輔”的新模式，主要目標(biāo)為降低企業(yè)成本。其行動(dòng)邏輯為：通過(guò)減稅降費(fèi)，減少企業(yè)稅費(fèi)成本，進(jìn)而降低其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，從而有利于企業(yè)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，或有利于企業(yè)提升供給質(zhì)量。
可見(jiàn)，減稅降費(fèi)政策的主要目的在于解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這決定了減稅降費(fèi)不是周期性的，而系長(zhǎng)久之計(jì)。通過(guò)該時(shí)期調(diào)節(jié)供給為主、需求為輔減稅降費(fèi)政策的持續(xù)實(shí)施，我國(guó)高耗能產(chǎn)業(yè)比重有所下降、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重提升、工業(yè)企業(yè)成本下降、供給質(zhì)量水平顯著增加，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效得以顯現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境方面，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、水耗均下降20%以上，主要污染物排放量持續(xù)下降，重點(diǎn)城市重污染天數(shù)減少一半，森林面積增加1.63億畝，沙化土地面積年均縮減近2000平方公里，生態(tài)環(huán)境狀況逐漸好轉(zhuǎn)，綠色發(fā)展呈現(xiàn)可喜局面。
調(diào)節(jié)需求、供給并重時(shí)期
2018年以來(lái)，新一輪中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)。美國(guó)旨在通過(guò)限制出口高技術(shù)產(chǎn)品阻礙我國(guó)技術(shù)進(jìn)步，供應(yīng)鏈斷裂使貿(mào)易摩擦所涉及的行業(yè)受到了嚴(yán)重的供給沖擊。為此，2018年7月中共中央政治局會(huì)議提出穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的“六穩(wěn)”方針。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出要構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，這是黨中央在國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生顯著變化大背景下，推動(dòng)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。新發(fā)展格局一方面要求“暢通國(guó)內(nèi)循環(huán)，促進(jìn)形成強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)”，這需要進(jìn)一步擴(kuò)大需求、提高有效供給，做好需求與供給的對(duì)接，打造完整的內(nèi)需體系；另一方面也需要通過(guò)不斷的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提高供給質(zhì)量、牢牢掌握產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的主動(dòng)權(quán)。
新冠肺炎疫情初期為阻斷疫情進(jìn)一步蔓延，我國(guó)第一時(shí)間采取“封城”“隔離”“停工停產(chǎn)停學(xué)”等措施。在這樣嚴(yán)格的防疫政策下，我國(guó)大部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入停滯狀態(tài)。疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞力是巨大的，尤其是中小企業(yè)面臨嚴(yán)重的生存危機(jī)。此時(shí)，首要解決的問(wèn)題就是如何緩解企業(yè)的生存危機(jī)，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列扶持政策幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)、從瀕臨破產(chǎn)的邊緣轉(zhuǎn)危為安，稅收優(yōu)惠就是重要形式之一，其主要目的在于保供給和保市場(chǎng)主體，讓企業(yè)能夠“活下去”。在這之后，疫情給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面影響進(jìn)一步擴(kuò)大到就業(yè)、消費(fèi)等層面，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大。2020年4月，中央繼“六穩(wěn)”之后又提出保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)的“六保”新任務(wù)。完成“六保”任務(wù)同樣需要需求端與供給端同時(shí)發(fā)力進(jìn)行調(diào)節(jié)。
由此可見(jiàn)，在中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情及復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境下，減稅降費(fèi)政策不能僅針對(duì)供給端，還需要同時(shí)對(duì)需求端進(jìn)行調(diào)節(jié)。所以，這一時(shí)期的減稅降費(fèi)模式已轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)需求與調(diào)供給共同發(fā)力、雙管齊下。它呈現(xiàn)出“組合式”新特點(diǎn)，既有階段性措施，又有制度性安排；既有減免政策，又有緩繳退稅措施；既有普遍適用的減負(fù)政策，又有特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)幫扶措施；既有延續(xù)性安排，又有新增部署；既有中央統(tǒng)一實(shí)施的政策，又有地方依法自主實(shí)施的措施，呈現(xiàn)出全面發(fā)力、多點(diǎn)突破的特點(diǎn)。
我國(guó)減稅降費(fèi)存在的主要問(wèn)題
當(dāng)前，在需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，我國(guó)企業(yè)主體受到了巨大的沖擊，尤其是中小企業(yè)，新冠肺炎疫情致使眾多中小企業(yè)陷入寒冬，面臨發(fā)展停滯、物流成本猛漲、資金短缺等困境。為助企紓困，2020年以來(lái)我國(guó)不斷加大減稅降費(fèi)力度、推出減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策。與政府大規(guī)模投資、發(fā)放消費(fèi)券相比，給企業(yè)減稅降費(fèi)是更為直接、有效率的。然而，我國(guó)近些年來(lái)實(shí)行的大規(guī)模減稅降費(fèi)模式，雖然降低了企業(yè)成本，增加了其資金流，有效紓解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難，激發(fā)了市場(chǎng)主體活力、穩(wěn)定了市場(chǎng)預(yù)期，但仍有部分企業(yè)反映減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策的獲得感較弱，主要問(wèn)題表現(xiàn)在：
一是社保繳費(fèi)率高且居高不下，企業(yè)普遍反映獲得感不強(qiáng)。按照我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的規(guī)定，企業(yè)應(yīng)以按照員工基本工資的一定比例繳納社保費(fèi)用，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率20%、醫(yī)療保險(xiǎn)為10％，失業(yè)保險(xiǎn)為1.5％，工傷保險(xiǎn)為0.5%—2％，生育保險(xiǎn)為0.8％，公積金為10％。“五險(xiǎn)一金”合計(jì)的繳費(fèi)比例占到員工基本工資總額的43％左右，居全球前列。過(guò)高的社保繳費(fèi)率直接影響企業(yè)現(xiàn)金流狀況，導(dǎo)致企業(yè)的用工成本難以有效降低，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加了企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，不利于“保主體”、激發(fā)市場(chǎng)活力。
二是稅收優(yōu)惠政策適用范圍有限，部分技術(shù)服務(wù)類(lèi)企業(yè)獲得感較弱。雖然2015年《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于許可使用權(quán)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅有關(guān)問(wèn)題的公告》規(guī)定，企業(yè)轉(zhuǎn)讓專(zhuān)利使用權(quán)取得的收入中不超過(guò)500萬(wàn)元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過(guò)500萬(wàn)元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。但減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策并未涉及專(zhuān)利實(shí)施許可轉(zhuǎn)讓、專(zhuān)利申請(qǐng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)秘密轉(zhuǎn)讓這三類(lèi)我國(guó)占比較高的形式。此外，我國(guó)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行研發(fā)創(chuàng)新的相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策也較為缺乏。
三是相應(yīng)法律法規(guī)配套不及時(shí)，削弱了減稅降費(fèi)的政策效果。相較于靈活實(shí)施的減稅降費(fèi)政策，法律法規(guī)具有穩(wěn)定性，不配套的、甚至相矛盾的法律法規(guī)降低了企業(yè)的獲得感。例如，2016年實(shí)施的“營(yíng)改增”改革為保證稅負(fù)總體只減不增，將營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策平移至增值稅，但較多成本仍未納入抵扣范圍，金融業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)稅負(fù)加重。同時(shí)，《財(cái)政部 稅務(wù)總局關(guān)于明確增值稅小規(guī)模納稅人免征增值稅政策的公告》（財(cái)稅〔2021〕11號(hào)）中雖然規(guī)定對(duì)月銷(xiāo)售額不超過(guò)15萬(wàn)的小規(guī)模納稅人免征增值稅，但稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)際征收過(guò)程中需要先征稅款，再開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，這導(dǎo)致需代開(kāi)專(zhuān)用發(fā)票的小微企業(yè)無(wú)法享受政策優(yōu)惠，獲得感降低。同樣的情況也發(fā)生在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、開(kāi)發(fā)的企業(yè)中，依據(jù)現(xiàn)有優(yōu)惠政策，企業(yè)在進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓后可免征增值稅。但若提供方享受了增值稅減免優(yōu)惠政策后，就只能開(kāi)具普通發(fā)票，這導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)方無(wú)法獲得進(jìn)項(xiàng)稅抵扣發(fā)票。所以，實(shí)際中技術(shù)提供方為了能開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票，不得不放棄稅收優(yōu)惠，加重了其稅收負(fù)擔(dān)。
四是分稅制財(cái)政體制改革滯后，限制了減稅降費(fèi)政策長(zhǎng)效發(fā)揮。1994年我國(guó)施行分稅制財(cái)政體制，該項(xiàng)改革雖理順了中央與地方的財(cái)政關(guān)系、提高了中央的宏觀調(diào)控能力，但同時(shí)不匹配的財(cái)權(quán)與事責(zé)進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府財(cái)力銳減。為緩解財(cái)政壓力，地方政府強(qiáng)化稅收的收入籌措功能與挖掘非稅收入的增收潛力，這導(dǎo)致我國(guó)宏觀稅負(fù)不斷加重。
五是稅收法定意識(shí)淡薄，人為治稅影響減稅降費(fèi)效果。稅收法定是現(xiàn)代稅制的基本原則，稅收立法、執(zhí)法、司法皆應(yīng)遵守稅收法定原則。但事實(shí)上，我國(guó)稅收法定原則落實(shí)并不到位，人為治稅削弱了減稅降費(fèi)的實(shí)施效果。首先，一些地方稅收任務(wù)層層加碼，持續(xù)增加的稅收任務(wù)導(dǎo)致部分地方政府加大稅收征管力度、甚至出現(xiàn)“過(guò)頭稅”現(xiàn)象，減稅降費(fèi)政策的部分效應(yīng)被抵消，企業(yè)獲得感不強(qiáng)。其次，我國(guó)地方政府擁有很大的收費(fèi)空間，當(dāng)分稅制導(dǎo)致其財(cái)力銳減時(shí)，地方政府可以通過(guò)使用“費(fèi)權(quán)”、增加非稅收入緩解財(cái)政壓力，稅收收入與非稅收入之間出現(xiàn)“翹板效應(yīng)”。
減稅降費(fèi)的改革方向探討
為應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，2022年政府工作報(bào)告中指出，要“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”，要把“穩(wěn)增長(zhǎng)”放到更突出的位置。與西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)疫情沖擊、加大力度刺激需求不同，我國(guó)主要采取“保市場(chǎng)主體”和“穩(wěn)就業(yè)”的措施。這就要求進(jìn)一步完善減稅降費(fèi)政策，繼續(xù)施行“組合式”減稅降費(fèi)策略，不斷提升減稅降費(fèi)的政策效能，其改革方向主要體現(xiàn)在：
聚焦三大重點(diǎn)領(lǐng)域，提高積極財(cái)政政策精準(zhǔn)度
現(xiàn)有減稅降費(fèi)政策的針對(duì)性、精確度有待進(jìn)一步提高，新一輪減稅降費(fèi)則應(yīng)聚焦于制造業(yè)、小微企業(yè)和研發(fā)創(chuàng)新三大重點(diǎn)領(lǐng)域。
制造業(yè)是立國(guó)之本、興國(guó)之器、強(qiáng)國(guó)之基，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展應(yīng)進(jìn)一步加大增值稅留抵退稅力度，從增量退稅到存量退稅。部分地方政府因財(cái)力困難留抵退稅難度增大，要將留抵退稅與財(cái)政處理方式相結(jié)合，例如針對(duì)企業(yè)初創(chuàng)期重大投資項(xiàng)目形成的大額留抵退稅額，可暫時(shí)轉(zhuǎn)交中央設(shè)立專(zhuān)向賬戶進(jìn)行退稅。待一定期限后，中央財(cái)政可以按照地方政府增值稅入庫(kù)占全國(guó)增值稅總收入的份額集中算賬，這樣通過(guò)財(cái)政方式統(tǒng)籌處理中央財(cái)政和地方財(cái)政的分擔(dān)份額，更好地發(fā)揮了調(diào)節(jié)作用。此外，留抵退稅應(yīng)該制定科學(xué)的管理制度，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格核實(shí)納稅人提交的留抵退稅申請(qǐng)，防止在退稅過(guò)程中出現(xiàn)管理漏洞影響政策效應(yīng)。
量大面廣的小微企業(yè)和個(gè)體工商戶是中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性和潛力所在，穩(wěn)住了它們，就等于穩(wěn)住了經(jīng)濟(jì)的“半壁江山”、穩(wěn)住了就業(yè)、穩(wěn)住了民生。李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議提到“減稅降費(fèi)應(yīng)首先考慮小微企業(yè)”。為提升小微企業(yè)的獲得感，可允許地方政府根據(jù)管轄區(qū)域的實(shí)際情況制定具有特色的政策方案。同時(shí)應(yīng)該向小微企業(yè)普及減稅降費(fèi)政策信息，避免企業(yè)因?qū)?yōu)惠政策了解不足而無(wú)法享受政策紅利。另一方面，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大“六稅兩費(fèi)”減免政策的適用范圍，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況適時(shí)延長(zhǎng)政策優(yōu)惠時(shí)間。
創(chuàng)新是企業(yè)生存與發(fā)展的根本，因而未來(lái)減稅降費(fèi)的優(yōu)惠政策應(yīng)聚焦研發(fā)創(chuàng)新，通過(guò)稅費(fèi)減免引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。這就要進(jìn)一步提高針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的政策優(yōu)惠力度，如增加企業(yè)研發(fā)投入需要進(jìn)一步提高普惠性的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例、提高扣除基數(shù)；規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)需要針對(duì)尖端科技企業(yè)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，如允許該類(lèi)企業(yè)按當(dāng)期研發(fā)費(fèi)用的5%提取科技開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)需允許高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)，在繳納企業(yè)所得稅時(shí)將當(dāng)期用作產(chǎn)業(yè)化的投資總額扣除；提高員工技術(shù)水平需要允許稅前按一定扣除員工教育經(jīng)費(fèi)，并一步提高扣除比例；企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)面臨虧損或者破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)允許虧損轉(zhuǎn)結(jié)至盈利年度，以獲得企業(yè)所得稅退還，同時(shí)還應(yīng)降低破產(chǎn)與并購(gòu)重組環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)放心進(jìn)行研發(fā)創(chuàng)新。
繼續(xù)調(diào)整企業(yè)社保繳費(fèi)率，降低企業(yè)用工成本
目前，我國(guó)企業(yè)承擔(dān)的社保繳費(fèi)占員工基本工資的43%，20%的企業(yè)的繳費(fèi)率超過(guò)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）其他國(guó)家。過(guò)高的社保繳費(fèi)提高了企業(yè)的用工成本，不利于“保市場(chǎng)主體”與“穩(wěn)就業(yè)”工作的實(shí)施。2019年政府工作報(bào)告中指出“要進(jìn)一步下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，并穩(wěn)定現(xiàn)行征繳方式，各地在征收體制改革過(guò)程中不得采取增加小微企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的做法，不得自行對(duì)歷史欠費(fèi)進(jìn)行集中清繳”。這足以可見(jiàn)中央已充分認(rèn)識(shí)降低企業(yè)社保負(fù)擔(dān)的意義，減稅降費(fèi)政策在下一階段應(yīng)進(jìn)一步適度降低企業(yè)社保繳納比例，提升政策精準(zhǔn)度，階段性減免社保繳費(fèi)的政策應(yīng)考慮具體行業(yè)和受疫情的影響情況。還應(yīng)根據(jù)具體情況，適當(dāng)考慮延長(zhǎng)階段性減免政策；聚焦個(gè)體工商戶及其他靈活就業(yè)人員，將其納入減免范圍。
系統(tǒng)設(shè)計(jì)稅收政策，避免“按下葫蘆浮起瓢”
靈活的減稅降費(fèi)政策需要協(xié)同的稅收政策配合，只有政策一致才能形成合力，充分發(fā)揮政策效果，切實(shí)為企業(yè)解難題、辦實(shí)事。具體措施上，應(yīng)進(jìn)一步完善增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣鏈條，如將貸款利息納入抵扣范圍；加快推進(jìn)稅率簡(jiǎn)并改革，同時(shí)降低制造業(yè)13%的增值稅稅率；及時(shí)取消減稅降費(fèi)政策相關(guān)的資格申請(qǐng)規(guī)定，允許受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)延遲納稅；在符合條件的情況下，允許購(gòu)買(mǎi)方在沒(méi)有獲得進(jìn)項(xiàng)稅專(zhuān)用發(fā)票的情況下也可以進(jìn)行增值稅抵扣減免。
完善分稅制財(cái)政體制，加快健全地方稅體系
分稅制改革后，地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配是導(dǎo)致企業(yè)減稅降費(fèi)獲得感較弱的重要原因之一。解決這個(gè)問(wèn)題首先進(jìn)行事權(quán)與財(cái)力劃分的改革，調(diào)整中央與地方政府的財(cái)力分配，最終實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的均衡?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度”，該決定指明了未來(lái)財(cái)政體制改革將圍繞事權(quán)與支出責(zé)任劃分展開(kāi)。因此，理順央地政府的事權(quán)與財(cái)力關(guān)系是第一步，接著要在理順關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行分稅制財(cái)政體制的改革，避免地方政府對(duì)企業(yè)伸出“攫取之手”。
健全的地方稅體系是地方政府擁有持續(xù)、穩(wěn)定收入來(lái)源的基礎(chǔ)，財(cái)政壓力得到緩解后政府通過(guò)非稅收入彌補(bǔ)財(cái)政缺口，將壓力轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)的問(wèn)題會(huì)主動(dòng)得到緩解。因此，健全地方稅體系是確保減稅降費(fèi)政策紅利有效落地的關(guān)鍵，具體來(lái)看，地方稅稅種需要滿足稅基寬廣、稅源穩(wěn)定、稅源簡(jiǎn)單、地域性特征明顯這四個(gè)特征。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，征收房地產(chǎn)稅較為適宜。最后，我國(guó)目前間接稅比重較高，直接稅比重較低。需進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)，提高個(gè)人所得稅等直接稅的比重，充分發(fā)揮其收入分配效應(yīng)。同時(shí)還需降低具有累退性的間接稅比重，避免其帶來(lái)的負(fù)面影響。
加大監(jiān)督整治力度，規(guī)范非稅收入
非稅收入規(guī)模龐大、征收主體多元。因征收過(guò)程缺乏規(guī)范性，通過(guò)提高非稅收入增加財(cái)力也會(huì)導(dǎo)致地方政府伸出“攫取之手”，將壓力轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。2021年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》指出，要“嚴(yán)格落實(shí)減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁收取過(guò)頭稅費(fèi)、違規(guī)設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。掃清減稅降費(fèi)政策實(shí)施的障礙首先要理清不規(guī)范的、不透明的政企稅費(fèi)關(guān)系，必須進(jìn)一步推進(jìn)政府收費(fèi)管理改革、深化放管服改革，只有簡(jiǎn)化稅收征管的工作流程、減少稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部審批工作的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，確保行政審批事項(xiàng)高效運(yùn)行，才能降低制度運(yùn)行成本，真正為企業(yè)減負(fù)。
加大監(jiān)督與整治力度，讓不規(guī)范的、不透明的政府收費(fèi)透明化、法治化。聯(lián)動(dòng)政府部門(mén)與市場(chǎng)主體，進(jìn)行信息互通、共享，建立完善的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)還需對(duì)違法違規(guī)的收費(fèi)行為處以重罰，以制止亂收費(fèi)行為發(fā)生。此外，因政府性基金是非稅收入中最重要的一部分，清理政府性基金直接關(guān)系到政府對(duì)非稅收入改革的成功與否。近年來(lái)，雖然逐步清理了城市公用事業(yè)附加等部分政府性基金，但我國(guó)目前的政府性基金收入依然較高，地方水利建設(shè)基金、國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金等收入規(guī)模小、占比低的政府性基金應(yīng)逐步清理，政府性基金也應(yīng)納入政府預(yù)算管理體系中。只有規(guī)范統(tǒng)一管理非稅收入，減稅降費(fèi)政策才能有效落地。
【本文作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院2021級(jí)財(cái)政學(xué)博士研究生靳取對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，在此表示感謝；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：20FJYB014）階段性成果】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：蔡圣楠／美編：石 玉
Pattern Evolution and Reform Orientations of Tax and Fee Cuts in China
Zhan Xinyu
Abstract: Since the international financial crisis in 2008, China’s tax and fee cuts have experienced three main patterns, namely, from one that mainly regulates demand supplemented by supply, through one which mainly regulates supply supplemented by demand, and to one that attaches equal importance to both supply and demand. The large-scale tax and fee cuts in China in recent years have achieved remarkable effects, but there are still some problems, including the high social security contribution rate of the enterprises, the limited application scope of tax preferential policies, the untimely matching of laws and regulations, the lagging of the tax sharing financial system, and the weak awareness of tax legality. Therefore, to further improve the policies for the tax and fee cuts, we should continue to implement combined strategies for tax and fee cuts to constantly raise the effectiveness of the policies for tax and fee cuts.
Keywords: tax and fee cuts; policy effects; existing problems; reform orientations
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