【摘要】高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，也是我國城市群建設(shè)的首要任務(wù)。結(jié)合成熟城市群的基本特征，從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大維度出發(fā)，根據(jù)城市群高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)測度指標(biāo)，識別出當(dāng)前我國城市群存在國際競爭力和影響力有待提升，發(fā)展不平衡、不充分等問題。針對這些問題，結(jié)合19個城市群在地理位置、資源稟賦、要素條件和發(fā)育程度等方面的差異性，未來應(yīng)加大對城市群高質(zhì)量發(fā)展的支持和頂層設(shè)計，合理布局和均衡發(fā)展各城市群，以中心城市與都市圈建設(shè)作為城市群高質(zhì)量發(fā)展的抓手，優(yōu)化城市群內(nèi)部城市體系結(jié)構(gòu)與布局，將新發(fā)展理念貫穿于城市群規(guī)劃、建設(shè)和治理之中，切實增強(qiáng)城市群的科學(xué)規(guī)劃、高效建設(shè)和精準(zhǔn)治理。
【關(guān)鍵詞】城市群 高質(zhì)量發(fā)展 城市群測度
【中圖分類號】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.002
【作者簡介】李國平，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向為經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、城市與區(qū)域規(guī)劃、首都區(qū)域研究。主要著作有《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與中國區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化》（合著）、《網(wǎng)絡(luò)化大都市——杭州市域空間發(fā)展戰(zhàn)略》（合著）等。
世界和中國城鎮(zhèn)化（城市化）過程，都有一個顯著特征，即大城市和城市群（城市密集區(qū)）不斷增加這一經(jīng)驗事實。中國城鎮(zhèn)化在空間形態(tài)上體現(xiàn)為大分散、小集中，中心城市與城市群是主要的空間載體，更緊湊的城市空間結(jié)構(gòu)將成為城市內(nèi)部空間的普遍形態(tài)。
城市群是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間載體，也是最重要的舞臺，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出建設(shè)19個城市群，這19個城市群面積占全國國土面積的31.08%，2020年常住人口和2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡稱GDP）分別超過全國的80%和90%。[1]黨的二十大報告提出“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”，可見城市群也是決定我國城市發(fā)展格局和實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐。
黨的十九大報告明確提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念必然要求構(gòu)建新發(fā)展格局。相關(guān)學(xué)者就我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義和理論進(jìn)行了研究和探索[2]，部分研究構(gòu)建了高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系[3]，也有些學(xué)者從不同視角討論了中國資源型城市的高質(zhì)量發(fā)展，[4]但總體來說，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對城市群高質(zhì)量發(fā)展的討論并不充分。城市群作為一個特殊的區(qū)域類型，其高質(zhì)量發(fā)展和國家整體、獨立省級或市級行政區(qū)以及城市的差別何在，如何科學(xué)認(rèn)識城市群的高質(zhì)量發(fā)展？衡量城市群高質(zhì)量發(fā)展的維度和指標(biāo)體系有什么不同？如何客觀識別與判斷現(xiàn)階段我國城市群高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，在此基礎(chǔ)上如何促進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展？這些問題都需要討論并予以回答。
城市群與城市群高質(zhì)量發(fā)展及其衡量標(biāo)準(zhǔn)
城市群及成熟城市群的基本特征。目前，城市群的概念和內(nèi)涵尚沒有明確和統(tǒng)一的界定，但大多相關(guān)研究都認(rèn)可城市群是指在一定連續(xù)地域范圍內(nèi)聚集的一定數(shù)量城市或城鎮(zhèn)的群體（盡管也有不同的表述，例如城鎮(zhèn)集群、集合城市、城市集合體等）。城市群往往以一個或幾個大城市為核心，并依托交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施等網(wǎng)絡(luò)，組成一個功能聯(lián)系緊密、職能分工合理的有機(jī)整體。發(fā)展水平高的成熟城市群一定是區(qū)域內(nèi)交通信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，城市間經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系密切，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口與經(jīng)濟(jì)密度較高的一體化發(fā)展地區(qū)。
成熟城市群中最典型的代表是世界級城市群。世界級城市群是世界經(jīng)濟(jì)和主要發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎，也是彰顯國家實力和全球影響力的主要依托。我國長三角城市群已經(jīng)躋身六大世界級城市群之列，粵港澳大灣區(qū)城市群的地位不斷上升，京津冀城市群也正在向以首都為核心的世界級城市群邁進(jìn)。成渝城市群、長江中游城市群也將躋身世界級城市群行列作為其未來發(fā)展目標(biāo)。世界級城市群已經(jīng)成為我國位于前列的幾大城市群的發(fā)展目標(biāo)，因此，有必要厘清世界級城市群的主要特征。
世界級城市群一般具有如下特征。一是城市數(shù)量多且密集。至少要由一個以上的特大城市和若干大城市共同構(gòu)成，同時也分布著數(shù)量眾多的中小城市，而且這些城市之間在地理空間上距離較近，在空間形態(tài)上呈現(xiàn)出多中心、網(wǎng)絡(luò)化格局。二是人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大。人口及經(jīng)濟(jì)活動密集度均位居世界前列，且是所在國家或地區(qū)人口集聚和經(jīng)濟(jì)增長的中心區(qū)域。三是城市職能高級化、高端化、外向化，是金融、創(chuàng)新、高端服務(wù)業(yè)集聚中心以及總部聚集地；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，為世界規(guī)模的經(jīng)濟(jì)中心并輻射帶動周邊甚至影響全球。四是交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)。城市之間聯(lián)系密切，是一個高度一體化的城市區(qū)域。五是城市群發(fā)展韌性高。無論是從地形、氣候、海陸位置等自然地理角度還是從企業(yè)自生能力、產(chǎn)業(yè)組織、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等經(jīng)濟(jì)社會條件來看，世界級城市群都具有其得天獨厚的發(fā)展基礎(chǔ)和較強(qiáng)的抵御自然災(zāi)害以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的能力。六是現(xiàn)代化治理能力強(qiáng)。一般擁有包容性文化、先進(jìn)的治理理念、健全的治理體系和有效多樣的治理手段[5]。
受所在國家或地區(qū)的自然地理條件、國土規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，一個國家或地區(qū)可能沒有城市群，也可能有一個或多個城市群，城市群也會大小不一，因此，并不是所有的城市群都要以大規(guī)模的世界級城市群作為發(fā)展目標(biāo)。但成熟的中小規(guī)模城市群也應(yīng)該具備城市數(shù)量多，人口和經(jīng)濟(jì)密度高，交通等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理水平和一體化水平均較高等特征。
城市群高質(zhì)量發(fā)展及其主要衡量指標(biāo)。高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展[6]。城市群高質(zhì)量發(fā)展顯然也是體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的發(fā)展，同時也是不斷接近成熟城市群標(biāo)準(zhǔn)或引領(lǐng)成熟城市群不斷刷新標(biāo)準(zhǔn)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會和空間發(fā)展的過程。
城市群高質(zhì)量發(fā)展的衡量指標(biāo)涉及多個維度或領(lǐng)域，目前尚未有公認(rèn)的指標(biāo)體系，這也將是城市群研究的一個重要方向。
衡量城市群高質(zhì)量發(fā)展的第一步是觀察城市群的成熟度，可用以下六個指標(biāo)來測量城市群的發(fā)展水平。第一，密度指標(biāo)，至少包括人口密度和經(jīng)濟(jì)密度；第二，發(fā)展水平指標(biāo)，至少包括人均GDP；第三，活力指標(biāo)，包括人口增長或經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)；第四，城市間聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)，包括交通密度、通達(dá)度等指標(biāo)；第五，流動性指標(biāo)，一般包括城市間人流、物流、資金流、信息流等指標(biāo)，但這些指標(biāo)往往不易獲?。坏诹?，社會文化以及開放等方面的指標(biāo)，包括測量城市群內(nèi)部文化認(rèn)同以及測度城市群內(nèi)外分工合作的指標(biāo)等。第二步是在確定城市群發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享這五個維度觀察和測量城市群。例如，利用研發(fā)強(qiáng)度，即研發(fā)投入（R&D）占GDP的比例衡量城市群的創(chuàng)新水平；利用城市群內(nèi)各城市人均GDP的差異來衡量城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展水平，利用城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比來衡量城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平；利用單位GDP能耗來衡量綠色發(fā)展水平；利用貿(mào)易依存度來衡量開放水平；利用人均可支配收入差異、人均教育醫(yī)療設(shè)施占有率等來衡量共享發(fā)展水平等。
我國城市群高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀與問題分析
改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平快速提升，自1978年到2021年，我國城鎮(zhèn)人口從1.7億人上升至9.1億人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾矎?7.9%上升為64.7%。[7]我國城鎮(zhèn)化是超大規(guī)模人口大國的城鎮(zhèn)化，目前有685個各級各類城市，城區(qū)人口超過100萬人的大城市共有105個，其中有7個城區(qū)人口超過1000萬人的超大城市，14個城區(qū)人口500～1000萬人的特大城市和14個城區(qū)人口300～500萬人的I型大城市[8]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出將規(guī)劃的19個城市群分為三類，優(yōu)化提升類、發(fā)展壯大類和培育發(fā)展類，這是基于19個城市群的發(fā)展現(xiàn)狀和預(yù)期提出的，也是分類指導(dǎo)在規(guī)劃中的體現(xiàn)。事實上，19個城市群已經(jīng)成為承載全國人口和經(jīng)濟(jì)功能的主要空間載體，在支撐我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用，并將繼續(xù)發(fā)揮更加重要的作用。目前，19個城市群的發(fā)展水平不一，城市群內(nèi)部差異極大，有些還是期望中或稱之為規(guī)劃中的城市群，人口和經(jīng)濟(jì)承載能力存在巨大差異，因此對發(fā)展過程中遇到的問題應(yīng)分類指導(dǎo)、差異化應(yīng)對[9]。
我國城市群高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀及其特征。一是城市群已經(jīng)成為我國人口和經(jīng)濟(jì)活動的主要空間載體和構(gòu)成國土空間格局的主框架?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的19個城市群包含218個地級市，5個自治州和96個（區(qū)）縣，面積約298.4萬平方公里。[10]2020年，19個城市群面積占全國國土面積的31.1%，承載了全國79.5%的人口，創(chuàng)造了全國88.2%的GDP[11]。我國19個城市群中的遼中南城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、長三角城市群、粵閩浙沿海城市群、珠三角城市群、北部灣城市群位于我國T字形結(jié)構(gòu)中的沿海軸帶；長三角城市群（也屬于沿海軸帶）、長江中游城市群、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群是我國T字形結(jié)構(gòu)中長江軸帶的重要組成部分；山東半島城市群（也屬于沿海軸帶）、中原城市群、關(guān)中平原城市群、山西中部城市群、呼包鄂榆城市群、蘭州—西寧城市群、寧夏沿黃城市群和天山北坡城市群則是我國“絲綢之路”和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展帶的主要人口和經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。
二是我國城市群中既有世界級城市群也有正在積極培育中的城市群。我國城市群發(fā)展水平差異很大，長三角城市群是六大世界級城市群之一，珠三角城市群在人口密度、經(jīng)濟(jì)密度、基礎(chǔ)設(shè)施、城市間聯(lián)系等關(guān)鍵指標(biāo)上都遙遙領(lǐng)先（見表1）。就城市群面積而言，面積超過20萬平方公里的有7個，其中最大的城市群為長江中游城市群，面積為34.31萬平方公里；面積低于10萬平方公里的城市群有8個，其中最小的是寧夏沿黃城市群，面積僅為4.87萬平方公里。就城市群基礎(chǔ)設(shè)施完備程度而言，珠三角城市群、長三角城市群、山東半島城市群、遼中南城市群以及京津冀城市群等沿海城市群的水平較高，珠三角城市群2020年的道路密度（萬米／平方公里）超過了1.127，而呼包鄂榆城市群該指標(biāo)僅為0.062。就城市群的人口而言，人口過億的城市群有6個，其中人口最多的為長三角城市群，為16521萬人，最少的為天山北坡城市群，僅為524萬人。就經(jīng)濟(jì)總量而言，最大的長三角城市群2020年GDP總量為20.54萬億元，最小的寧夏沿黃城市群為0.36萬億元，僅為長三角城市群的1.75%。反映城市群發(fā)育程度的密度指標(biāo)同樣存在很大差異，密度越高城市群發(fā)育越成熟。2020年人口密度高于每平方公里500人的城市群有京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、中原城市群、山東半島城市群，其中珠三角城市群以1422.5人／平方公里遙遙領(lǐng)先于其它城市群，而呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群人口密度低于100人／平方公里。2020年經(jīng)濟(jì)密度（地均GDP）高于每平方公里1億元的只有珠三角城市群，為1.63億元／平方公里，位列第二的是長三角城市群，為0.96億元／平方公里，山東半島城市群和京津冀城市群分別位列第三和第四，分別為0.46億元／平方公里和0.40億元／平方公里，天山北坡城市群經(jīng)濟(jì)密度僅為0.05億元／平方公里。
三是我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)集聚能力強(qiáng)，絕大多數(shù)城市群人口和經(jīng)濟(jì)快速增長，顯示出旺盛的發(fā)展活力。衡量城市群發(fā)展活力的主要指標(biāo)是人口集聚度和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。我國大多城市群都成為所在區(qū)域（省份）人口集聚和經(jīng)濟(jì)增長的中心區(qū)域，集中體現(xiàn)在具有較快的人口增速和經(jīng)濟(jì)增速。2010～2020年，我國19個城市群中除哈長城市群、遼中南城市群外都實現(xiàn)了人口增長，其中珠三角城市群增速最快，年均增速達(dá)到了3.06%，長三角城市群增速為1.22%，盡管增速不是太高，但由于人口基數(shù)大，這兩個城市群在過去十年間均凈增超過2000萬人。在此期間，西部地區(qū)的城市群人口集聚態(tài)勢明顯，成渝城市群、滇中城市群、黔中城市群、北部灣城市群、天山北坡城市群和蘭州—西寧城市群人口年增長率均超過1%，其中天山北坡城市群和蘭州—西寧城市群年均增速超過2%。經(jīng)濟(jì)增速方面，2010～2020年，西南地區(qū)的城市群的表現(xiàn)尤為亮眼，成渝城市群、滇中城市群、黔中城市群的GDP年均增速均超過10%；東北地區(qū)的城市群則經(jīng)濟(jì)增長乏力，過去十年哈長城市群GDP年均增速為2.05%，而遼中南城市群僅為1.75%。
四是城市群高質(zhì)量發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念在我國城市群發(fā)展中得到充分體現(xiàn)。
就創(chuàng)新發(fā)展而言，京津冀、長三角、珠三角三大沿海城市群表現(xiàn)突出，2020年研發(fā)強(qiáng)度，即研發(fā)投入（R&D）占GDP的比例分別為3.98%、3.22%和3.72%，每萬人專利授權(quán)量分別為22.40個、41.10個和60.81個，位居全國19個城市群中的前三位（見表2）。部分城市群創(chuàng)新發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)還比較低，例如天山北坡城市群的研發(fā)強(qiáng)度只有0.38%，北部灣城市群和黔中城市群該指標(biāo)也都低于1%。呼包鄂榆城市群的每萬人專利授權(quán)量只有3.25個，北部灣城市群該指標(biāo)也只有4.32個。
就協(xié)調(diào)發(fā)展而言，可以利用人均GDP基尼系數(shù)和城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比來刻畫城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展程度。城市群人均GDP基尼系數(shù)越低，城市群內(nèi)部各城市的發(fā)展就越均衡，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比越低，城鄉(xiāng)差距越小。2020年，京津冀城市群、天山北坡城市群、蘭州—西寧城市群、山東半島城市群、粵閩浙沿海城市群、關(guān)中平原城市群、哈長城市群人均GDP基尼系數(shù)相對較高，城市群內(nèi)各城市間發(fā)展水平還有較大差距。2020年，蘭州—西寧城市群、黔中城市群、滇中城市群、山西中部城市群、天山北坡城市群、京津冀城市群、呼包鄂榆城市群的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比較高，城鄉(xiāng)差距較大。長三角城市群和北部灣城市群在協(xié)調(diào)發(fā)展方面表現(xiàn)較好，人均GDP基尼系數(shù)分別為0.166、0.140，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比分別為2.08、2.04，但長三角城市群和北部灣城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，可以認(rèn)為長三角城市群是高水平的協(xié)調(diào)，而北部灣城市群是低水平的協(xié)調(diào)。
就綠色發(fā)展而言，我國城市群發(fā)展踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，加大節(jié)能減排力度、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，使得能源排放強(qiáng)度大幅度下降、生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效、環(huán)境質(zhì)量明顯改善。以京津冀城市群為例，森林覆蓋率從2005年的22.3%增加到2020年的27.3%，PM2.5濃度從2014年的每立方米67.85微克降低到2020年的每立方米36.87微克。[12]
就開放發(fā)展而言，沿海城市群對外開放程度較高，表現(xiàn)相對較好，特別是作為改革開放排頭兵的珠三角城市群一直走在前面，2020年珠三角城市群的對外貿(mào)易依存度（進(jìn)出口總額占GDP的比重）達(dá)到0.756，長三角城市群和京津冀城市群也有良好的表現(xiàn)，2020年的貿(mào)易依存度分別為0.548和0.404，也大大領(lǐng)先于其他城市群。相比而言，除成渝城市群外的內(nèi)陸城市群，貿(mào)易依存度都低于0.2，其中寧夏沿黃城市群和蘭州—西寧城市群僅為0.034和0.036。
就共享發(fā)展而言，近年來隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，農(nóng)民可支配收入和低收入群體收入水平普遍實現(xiàn)提升，城市群內(nèi)部各城市間的人均可支配收入差距縮小，主要表現(xiàn)為人均可支配收入基尼系數(shù)普遍低于人均GDP基尼系數(shù)。其中，人均可支配收入基尼系數(shù)最高的是京津冀城市群，為0.162，位于第二的是蘭州—西寧城市群，為0.158，其他城市群均低于0.15，可見絕大部分城市群在共享發(fā)展方面均有良好的表現(xiàn)。
我國城市群高質(zhì)量發(fā)展存在的突出問題。判斷城市群高質(zhì)量發(fā)展中存在的問題應(yīng)從目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向兩個方面入手，目標(biāo)導(dǎo)向方面，要看到城市群在實現(xiàn)其定位和發(fā)展目標(biāo)方面的差距和不足。問題導(dǎo)向方面，要看城市群發(fā)展是否充分、平衡以及可持續(xù)等。就目標(biāo)導(dǎo)向而言，黨的十九屆四中全會提出：“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。”[13]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，以促進(jìn)城市群發(fā)展為抓手，加快形成‘兩橫三縱’城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。”黨的二十大報告中提出要“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”，“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。因此，判斷城市群的發(fā)展程度如何，要衡量其人口和經(jīng)濟(jì)綜合承載能力，要看其在參與中國式現(xiàn)代化建設(shè)和構(gòu)建新發(fā)展格局及“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的作用，也要看其是否促進(jìn)了大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的形成。就問題導(dǎo)向而言，發(fā)展不充分、不平衡和不可持續(xù)的問題仍然存在，主要體現(xiàn)在城市群總體發(fā)展水平不高、一半以上的城市群尚處在發(fā)育過程中，部分城市群人口密度和經(jīng)濟(jì)密度過低，城市群內(nèi)部城市間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題比較突出。部分城市群在體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享指標(biāo)方面表現(xiàn)欠佳，尤其在創(chuàng)新和開放方面的問題更為突出，具體問題主要有以下幾個方面。
第一，我國城市群的國際競爭力和影響力有待提升，在支撐構(gòu)建新發(fā)展格局和“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局以及促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的作用仍然不足。盡管我國的長三角城市群被稱為世界六大城市群之一，以珠三角城市群為主體的粵港澳大灣區(qū)與東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)并列為世界四大灣區(qū)，但這兩者在城市群發(fā)展水平方面還存在一定的不足，國際競爭力和影響力還不高，特別是全球資源配置能力還很不足，還沒有成為國際金融、國際商務(wù)和國際科技服務(wù)的中心。城市群在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中發(fā)揮的作用還不夠，大部分城市群對外開放程度和水平不高，創(chuàng)新能力不足，大規(guī)模高水平自主可控的大型產(chǎn)業(yè)集群較少。城市群在我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中起到重要的支撐作用，但由于當(dāng)前各城市群發(fā)展水平差距很大，東北地區(qū)以及西北地區(qū)的城市群發(fā)展水平不高，對“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的支撐能力明顯不足，也沒能很好地起到促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。由于我國城市群內(nèi)部各城市間的發(fā)展水平差距還比較大，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不盡合理，一體化程度不高，因此，城市群內(nèi)中心城市極化現(xiàn)象還普遍存在，而中小城市發(fā)展則過于薄弱。
第二，城市群總體發(fā)育水平不高，除個別城市群外，均處于人口密度不高、人均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平較低的發(fā)展不充分狀態(tài)。2020年，在19個城市群中，人口密度超過1000人／平方公里的只有珠三角城市群，而黔中城市群、關(guān)中平原城市群、北部灣城市群等14個城市群，人口密度不足500人／平方公里，其中山西中部城市群、滇中城市群、哈長城市群等9個城市群的人口密度不足300人／平方公里，而呼包鄂榆城市群和天山北坡城市群更是不足100人／平方公里。就人均GDP而言，長三角城市群和珠三角城市群分別為12.43萬元和11.45萬元，而蘭州—西寧城市群和北部灣城市群分別僅為4.78萬元和4.85萬元，僅為全國平均水平的2／3。地均GDP差距更大，最高的珠三角城市群達(dá)到1.63億元／平方公里，而天山北坡城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市、呼包鄂榆城市群、蘭州—西寧城市群均低于0.1億元／平方公里。如果以人口密度、人均GDP和經(jīng)濟(jì)密度指標(biāo)來衡量，可以認(rèn)為部分城市群還只是規(guī)劃中的城市群，距離成熟的城市群差距還很大。
第三，部分城市群發(fā)展活力不足的問題突出。19個城市群中的大部分還處于培育之中，部分城市群人口減少、經(jīng)濟(jì)地位下降較快。東部和中部地區(qū)城市群人口增長較快，西部地區(qū)城市群人口增長較慢，東北地區(qū)城市群則人口不斷減少。2010～2020年，19個城市群的常住人口數(shù)量從10.56億增長到11.48億。[14]其中，位于東部地區(qū)的珠江三角洲城市群和長江三角洲城市群人口增量均高達(dá)2000萬以上；而東北地區(qū)的遼中南城市群和哈長城市群的人口數(shù)量卻持續(xù)減少，十年間分別減少6.95萬和599.29萬。經(jīng)濟(jì)增長速度的差異也很大，東北地區(qū)的哈長城市群和遼中南城市群占19個城市群的經(jīng)濟(jì)份額由2010年的4.18%和4.46%，降低到2020年的2.29%和2.36%[15]。
第四，城市群內(nèi)部各城市間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題突出。城市群內(nèi)部各城市間無論是在人口密度還是經(jīng)濟(jì)密度方面都有很大差距。發(fā)展水平較高的長江三角洲城市群，也仍存在城市群內(nèi)不同城市人口密度差距過大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題。2020年，長三角城市群內(nèi)上海、南京、無錫、蘇州的人口密度均超過1000人／平方公里，2020年人均GDP均超過15萬元，但池州、宣城同期的人口密度分別僅為159.9人／平方公里和203.09人／平方公里，人均GDP也不到7萬元。發(fā)展水平較高的京津冀城市群，同樣存在城市群內(nèi)部各城市間發(fā)展差距較大的問題。2020年，北京市的人口密度為1333.9人／平方公里，但承德市的人口密度僅為84.9人／平方公里，北京市人均GDP為16.49萬元，但邢臺市的人均GDP僅為3.10萬元。發(fā)展水平更低的城市群，其城市群群內(nèi)各城市間的差距也較大，例如蘭州—西寧城市群，蘭州市2020年的人口密度為331.4人／平方公里，人均GDP為6.60萬元，分別為同期白銀市人口密度和人均GDP的4.41倍和2.00倍。[16]
城市群內(nèi)城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問題也依然存在，19個城市群的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比都大于2.0，即城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的2倍以上，其中蘭州—西寧城市群和關(guān)中平原城市群城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比更是超過了3.0。
第五，絕大部分城市群內(nèi)中心城市對于群內(nèi)其他城市的輻射帶動作用較為不足，中心城市虹吸效應(yīng)大都大于輻射溢出效應(yīng)。從城市群發(fā)展的階段性規(guī)律上來看，我國大部分城市群都還處于中心城市集聚階段，只有長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群三大沿海城市群的部分中心城市，如上海、北京、廣州、深圳等超大城市，為解決過度集聚所帶來的“大城市病”，在政策上開始鼓勵城市功能向外疏解和轉(zhuǎn)移，北京明確地提出了“減量發(fā)展”，并致力于加強(qiáng)對周邊城市的輻射帶動和溢出，隨著相關(guān)政策的逐漸落地，已經(jīng)顯現(xiàn)出一定成效。但大多數(shù)城市群尤其是中西部城市群的中心城市，表現(xiàn)出明顯的各種生產(chǎn)要素加速向中心城市集聚的“虹吸效應(yīng)”。一方面，中心城市成為城市群的增長核心，另一方面，削弱了周邊城市的發(fā)展能力，強(qiáng)化了“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加劇了城市群內(nèi)城市之間發(fā)展的不平衡，也為功能過度集中所帶來的“大城市病”埋下了伏筆。
第六，部分城市群高質(zhì)量發(fā)展特別是創(chuàng)新發(fā)展和開放發(fā)展方面表現(xiàn)欠佳。創(chuàng)新是驅(qū)動發(fā)展的第一動力，也是驅(qū)動城市群發(fā)展的第一動力，然而，部分位于中西部和東北地區(qū)的城市群，創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出較為不足。天山北坡城市群、北部灣城市群和黔中城市群的研發(fā)強(qiáng)度，即研發(fā)投入（R&D）占GDP的比例低于1%。有兩個城市群在1.0～1.5%之間，分別為滇中城市群和呼包鄂榆城市群，還有六個城市群在1.5～2.0%之間，分別為山西中部城市群、哈長城市群、中原城市群、粵閩浙沿海城市群、寧夏沿黃城市群和蘭州—西寧城市群。每萬人專利授權(quán)量不足10個的城市群有9個，包括中原城市群、黔中城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群和蘭州—西寧城市群。大部分城市群內(nèi)的創(chuàng)新資源主要集中在一兩個中心城市，而這些中心城市的創(chuàng)新成果溢出不多，城市群內(nèi)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈銜接不夠，影響了城市群整體的創(chuàng)新發(fā)展。反映開放發(fā)展的貿(mào)易依存度指標(biāo)顯示，所有沿海城市群開放發(fā)展水平較高，在非沿海城市群中排名最靠前的成渝城市群貿(mào)易依存度為0.213，但也不到珠三角城市群的三成。
因地制宜、多策并舉提升我國城市群發(fā)展質(zhì)量的建議
推動我國城市群高質(zhì)量發(fā)展，一方面需要從國家戰(zhàn)略全局高度出發(fā)，將城市群發(fā)展放在加快推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)、落實國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局、確保國家產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局的高度來統(tǒng)籌謀劃；另一方面需要解決城市群發(fā)展中存在的突出問題。我國城市群發(fā)展水平高低不一，其資源稟賦、要素條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)不同，分別處于不同地區(qū)和不同發(fā)展階段，考慮到其差異性，需要找準(zhǔn)各個城市群的發(fā)展定位，并針對具體問題，因地制宜、分類施策、多策并舉，推動實現(xiàn)城市群高質(zhì)量發(fā)展水平的提升。
站在國家戰(zhàn)略高度，加大對城市群高質(zhì)量發(fā)展的支持和頂層設(shè)計。城市群將在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮重要作用。超過14億人的國家現(xiàn)代化需要有相適應(yīng)的空間支撐，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，中國到2035年城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到75%左右，到2050年將超過80%，未來我國城鎮(zhèn)空間將承接合計11億人口，將比目前增加2億人口，城市群將是承載這些人口的主要空間。城市群也是經(jīng)濟(jì)活動的核心舞臺，是構(gòu)建新發(fā)展格局、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要支撐。與此同時，城市群也是參與經(jīng)濟(jì)全球化、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和推動共建人類命運共同體的前沿基地和載體。為此，國家在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局中應(yīng)將城市群建設(shè)作為重中之重，鼓勵和支持城市群高質(zhì)量發(fā)展。在國家層面上，需要針對不同規(guī)模和水平的城市群制定差異化的頂層設(shè)計方案，避免各城市群不切實際的追求“高大上”和不可能實現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)。
合理布局和均衡發(fā)展城市群，助力構(gòu)建“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的二十大報告提出：“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。”城市群的發(fā)展和布局決定了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本格局，同時也在很大程度上影響著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中最突出的問題是北方地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)份額快速下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能不足，這也是北方地區(qū)和東北地區(qū)城市群發(fā)展水平較低的直接表現(xiàn)。加大對我國北方城市群尤其是西北地區(qū)和東北地區(qū)城市群的支持力度，特別是支持東北地區(qū)和西北地區(qū)城市群中心城市的建設(shè)尤為重要。考慮到國家中心城市在城市群發(fā)展中的核心和組織作用，應(yīng)盡早明確沈陽和烏魯木齊為國家中心城市并給予特殊政策支持，以此重振遼中南城市群和促進(jìn)天山北坡城市群的發(fā)展，推動我國城市群發(fā)展布局更加合理和均衡。
遵循城市群發(fā)展的客觀規(guī)律，以中心城市與都市圈建設(shè)為抓手推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展。城市群是城市空間發(fā)展的必然結(jié)果，因此必須遵循城市群發(fā)生、發(fā)展、演化的一般規(guī)律。城市群在形成發(fā)展過程中，往往是先集聚，當(dāng)集聚到一定程度后，才有可能出現(xiàn)分散，即為“先集聚再分散”的過程。目前，我國大多數(shù)城市群都還處在集聚階段，向心集聚力量還很強(qiáng)，中心城市和都市圈在城市群發(fā)展中仍處于核心地位，因此，城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該以中心城市和都市圈發(fā)展作為重要抓手來推進(jìn)。提高中心城市規(guī)模仍然是現(xiàn)階段大多數(shù)城市群應(yīng)該選擇的首要目標(biāo)，尤其是對于大多培育發(fā)展中的城市群而言更是如此。我國大多數(shù)城市群地域面積較大，有一半超過20萬平方公里，應(yīng)加快中心城市建設(shè)，提升中心城市的等級規(guī)模，不斷完善中心城市功能，增強(qiáng)中心城市的競爭力。與此同時，要積極推進(jìn)以中心城市為核心的都市圈建設(shè)，通過中心城市和都市圈的發(fā)展來促進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展。
優(yōu)化城市群內(nèi)部城市體系結(jié)構(gòu)與布局，加快推進(jìn)成熟城市群的高質(zhì)量一體化發(fā)展。城市群內(nèi)部城市體系是否健全，中心城市和中心城市之間、中心城市和各級節(jié)點城市之間，以及城鄉(xiāng)之間是否協(xié)調(diào)和聯(lián)系是否緊密，要素流動是否暢通，基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)一體化程度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同性等，都是衡量城市群發(fā)展水平和高質(zhì)量發(fā)展程度的重要指標(biāo)。因此，需要在城市群內(nèi)部形成大中小城市結(jié)構(gòu)合理和相對均衡的布局。加強(qiáng)城市群城市之間、城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，特別是對于比較發(fā)達(dá)或成熟城市群而言，政策目標(biāo)應(yīng)從集聚導(dǎo)向轉(zhuǎn)向均衡導(dǎo)向，促進(jìn)城市群一體化發(fā)展。對于擁有超大城市的城市群而言，發(fā)揮好超大城市的輻射帶動作用尤為重要，同時要建立起多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間發(fā)展模式，避免由于城市規(guī)模過大、空間布局過于集中所導(dǎo)致的“大城市病”問題。
將高質(zhì)量發(fā)展貫穿于城市群規(guī)劃、建設(shè)和治理之中，切實增強(qiáng)城市群的科學(xué)規(guī)劃、高效建設(shè)和精準(zhǔn)治理。要切實將新發(fā)展理念貫穿于城市群規(guī)劃、建設(shè)和治理的各個環(huán)節(jié)之中。我國目前大部分城市群都處于培育發(fā)展中，已經(jīng)編制完成了規(guī)劃，也都設(shè)定了較高的目標(biāo)。但是，脫離實際的高目標(biāo)并不可取也并不科學(xué)，需要根據(jù)城市群發(fā)展的一般規(guī)律編制規(guī)劃或修訂規(guī)劃。城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以適當(dāng)超前，但也應(yīng)和城市群經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)，特別是要注重城市群建設(shè)的質(zhì)量和效率。加強(qiáng)城市群創(chuàng)新能力建設(shè)、培育創(chuàng)新動能、增強(qiáng)城市群內(nèi)外協(xié)調(diào)性、提高綠色發(fā)展水平、擴(kuò)大開放程度和提升共享與均衡水平將是城市群建設(shè)和發(fā)展的重要工作內(nèi)容和努力方向。大多數(shù)城市群具有跨行政區(qū)的特點，如京津冀城市群、長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群等，城市群治理涉及多個地方利益主體，因此推進(jìn)城市群多元治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也將是城市群高質(zhì)量發(fā)展的一個重要議題。
（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“優(yōu)化資源配置提高中心城市和城市群綜合承載能力研究”的階段性成果，項目編號：20ZDA040）
注釋
[1][9]李國平、崔丹：《我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力及其提升策略》，《改革》，2022年第7期。
[2]金碚：《關(guān)于“高質(zhì)量發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2018年第4期。
[3]張濤：《高質(zhì)量發(fā)展的理論闡釋及測度方法研究》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2020年第5期。
[4]崔丹、卜曉燕、徐禎、李國平、吳殿廷：《中國資源型城市高質(zhì)量發(fā)展綜合評估及影響機(jī)理》，《地理學(xué)報》，2021年第10期。
[5]李國平、宋昌耀：《建設(shè)京津冀世界級城市群視野下的雄安新區(qū)發(fā)展方向》，《河北學(xué)刊》，2021年第6期。
[6]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，2021年11月16日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm。
[7]相關(guān)數(shù)據(jù)參見《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2022年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html；《慶祝新中國成立六十周年系列報告之十：城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異》，2009年9月17日，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/qzxzgcl60zn/200909/t20090917_68642.html。
[8][10][11][14][15][16]相關(guān)數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司：《中國城市統(tǒng)計年鑒2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2022年。
[12]相關(guān)數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2006》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2007年；國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2022年；圣路易斯華盛頓大學(xué)大氣成分分析組（ACAG, Atmospheric Composition Analysis Group），https://sites.wustl.edu/acag/datasets/surface-pm2-5/#V5.GL.02。
[13]《（受權(quán)發(fā)布）中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。
Multi-Measures to Promote High-Quality Development of China's Urban Agglomerations
Li Guoping
Abstract: High-quality development is the primary task of building a modern socialist country in all aspects, and also the primary task in the construction of urban agglomerations in China. Taking into consideration the basic characteristics of mature urban agglomerations, on the basis of the five dimensions of innovation, coordination, green, openness and inclusiveness, and according to the relevant measurement indexes of high-quality development of urban agglomerations, we can see that the international competitiveness and influence of China's urban agglomerations need to be improved, and their development is unbalanced and insufficient. In view of these problems and the differences of the 19 urban agglomerations in terms of geographic location, resource endowment, factor conditions and development degree, we need to increase the support and improve the top-level design for the high-quality development of urban agglomerations in the future, reasonably lay out and develop each urban agglomeration in a balanced manner. Centered around the construction of central cities and metropolitan areas as the grasp of high-quality development of urban agglomerations, we will optimize the structure and layout of urban systems within agglomerations, implement the new development philosophy into the planning, construction and governance of urban agglomerations, and effectively enhance their scientific planning, efficient construction and precise governance.
Keywords: urban agglomeration, high-quality development, urban agglomerations measurement
責(zé) 編∕包 鈺（見習(xí)）
