摘要：河南省南陽市各級各部門堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，加強風險分析研判，深挖問題根源，以“釘釘子”的精神抓好安全風險治理工作，同時加強源頭防治和系統(tǒng)施治，健全常態(tài)防控機制，努力構(gòu)建安全防控大格局。本文從安全意識與能力培養(yǎng)、風險治理體制機制建設、企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任、安全風險防控和應急處置基礎四方面入手介紹南陽市公共安全風險治理現(xiàn)狀，以期為同類型或同等量城市的安全治理提供參考。

黨的二十大報告提出：提高公共安全治理水平；堅持安全第一、預防為主；完善公共安全體系；提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力。為此，河南省南陽市遵照“安全第一，預防為主”的思路，聚焦安全生產(chǎn)、自然災害和城市公共安全等領域，結(jié)合應急管理水平和安全生產(chǎn)實際情況，圍繞安全意識、安全制度、安全責任、安全科技、安全投入等關(guān)鍵要素，扎實推進全市安全風險治理工作。近年來，南陽市生產(chǎn)安全事故、較大事故、重特大事故起數(shù)和傷亡人數(shù)逐年下降，自然災害科學預報預警，災害應對及時有效，城市公共安全風險可控，全市安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)，整體工作在全省位于優(yōu)秀等次，為南陽經(jīng)濟高效、健康、有序發(fā)展提供了堅實的安全保障，在南陽市“副中心城市”高質(zhì)量發(fā)展方面做好了基礎保障。

理念先行，全員安全意識培育和安全能力培養(yǎng)

搞好安全生產(chǎn)工作，思想認識和素養(yǎng)能力是關(guān)鍵。牢固樹立安全發(fā)展理念，正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，堅持守住“安全”這條紅線，對此南陽市針對不同群體有針對性地開展了系列宣傳教育培訓，有效提升全員安全意識和能力。

一是加強公職人員安全意識培育，全面開展應急管理業(yè)務培訓。南陽市高度重視管理人員的安全風險管理教育，推進應急機關(guān)文化建設，加強“把艱險扛在肩上、把平安留給百姓”的應急管理理念培育。多方式、多渠道舉辦干部素質(zhì)能力和法律法規(guī)培訓，分層次開展安全生產(chǎn)、災害防治、應急管理等專題業(yè)務培訓。通過演練活動，加強安全生產(chǎn)文化培育，提升應急管理能力。

二是加強企業(yè)干部職工安全意識培育，提升生產(chǎn)安全管理和救援能力。南陽市通過開展黨政領導干部和企業(yè)負責人宣講談心的方式，強化企業(yè)主要負責人安全底線思維。通過專題走訪、調(diào)研企業(yè)、問題收集辦結(jié)、惠企助企等形式，深入開展“萬人助萬企”活動等。

三是加強市民群眾安全意識培育，強化基層群防群治能力提升。南陽市依托“安全生產(chǎn)月”“全國防災減災日”“119”消防宣傳月等時間節(jié)點開展活動，推進應急安全宣傳“五進”工作。組織推進綜合減災示范社區(qū)建設，積極推進安全風險網(wǎng)格化管理，全面提升基層安全水平和治理能力。

守牢底線，強化風險治理體制機制建設

安全風險治理實踐規(guī)律表明：三分靠技術(shù)、七分靠管理。健全的組織機構(gòu)、科學的管理體制、高效的工作機制是有效應對風險的重要保障，是預防、防范、化解、處理風險的中樞系統(tǒng)，通過管理體系和制度才能守牢安全底線。

一是構(gòu)建“11155”安全生產(chǎn)管理體系。南陽市立足實情，構(gòu)建了“11155”安全生產(chǎn)管理體系與機制，具體內(nèi)容如下。1個應急管理新格局：建成“黨委政府統(tǒng)一領導、行業(yè)部門協(xié)調(diào)配合、救援隊伍履職盡責、社會公眾人人參與的責任體系，形成黨委領導、政府負責、社會參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、科學救援、保障有力”的應急管理新格局。1個網(wǎng)格化管理格局：按照“黨政同責、一崗雙責”“三管三必須”要求，推動安全生產(chǎn)執(zhí)法關(guān)口前移、力量下沉、重心下移，劃分縣、鄉(xiāng)、村、組四級網(wǎng)格，建成一級網(wǎng)格18個，二級網(wǎng)格264個，三級網(wǎng)格5782個，四級網(wǎng)格51480個，初步構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、全覆蓋、無盲區(qū)的安全監(jiān)管工作大格局。1個應急管理體制：依據(jù)市政府出臺的《關(guān)于建立完善全市應急管理體系的通知》，利用總指揮部辦公室（應急管理部門）的綜合優(yōu)勢和11個專項指揮部辦公室（各牽頭單位）的專業(yè)優(yōu)勢，建立了“1+11”應急救援指揮體系。

5個應急管理體系，包括：應急能力體系、應急管理組織體系、應急救援隊伍體系、調(diào)度指揮體系、應急服務體系。5個應急管理工作機制，包括：預警機制、會商機制、聯(lián)動機制、協(xié)調(diào)機制、調(diào)查評估機制。

二是構(gòu)筑安全風險綜合治理的多重防線。南陽市嚴格落實省委、省政府《關(guān)于全面加強危險化學品安全生產(chǎn)工作的實施意見》，全面加強化工園區(qū)、高危工藝、重大危險源的全過程、全鏈條排查治理。深入開展安全生產(chǎn)專項整治三年行動，完善和落實重在“從根本上消除事故隱患”的責任鏈條、制度成果、管理辦法、重點工程和保障機制，建立了企業(yè)安全隱患排查和安全預防控制體系，構(gòu)筑企業(yè)安全生產(chǎn)第一道防線。

三是強化安全風險治理制度與規(guī)范建設。南陽市全面強化重大風險、重要領域、重點環(huán)節(jié)的安全風險治理制度與規(guī)范建設。安全生產(chǎn)責任方面，落實省委《加強安全生產(chǎn)責任落實若干制度》，制定完善了黨政領導干部安全生產(chǎn)“職責清單”和年度“工作清單”，制定并印發(fā)《市安委會成員單位職責清單》。機關(guān)單位管理方面，制定《市應急管理局說“不”事項提級管理制度》，落實說“不”事項層級管理責任。項目管理方面，制定“13710”工作制度，對重點項目采取細化責任、掛圖作戰(zhàn)、插旗推進的工作制度。企業(yè)安全生產(chǎn)管理方面，制定出臺雙重預防規(guī)章標準，對非煤礦山生產(chǎn)（系統(tǒng)）、危化企業(yè)、煙花爆竹企業(yè)、化工園區(qū)、工貿(mào)企業(yè)雙重預防實現(xiàn)全覆蓋。

多措并舉，嚴格落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任

企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，是安全生產(chǎn)責任的直接承擔者，所有企業(yè)都必須認真履行安全生產(chǎn)主體責任。

一是創(chuàng)新方式方法，突破式加強安全隱患排查整治。南陽市深入貫徹實施《安全生產(chǎn)法》，建立企業(yè)風險主動報告制度，落實企業(yè)安全生產(chǎn)承諾、失信懲戒、安責險等制度，對重點企業(yè)“一企一策”指導服務，采取企業(yè)自查、專家診查、執(zhí)法檢查等方式方法，對重點行業(yè)領域組織“拉網(wǎng)式”隱患排查整治。在危險化學品領域：深刻汲取事故教訓，持續(xù)開展危險化學品專項整治和執(zhí)法檢查，排查隱患和打擊取締違法非法危化企業(yè)，圓滿完成省政府下達的煙花爆竹去庫存任務，全域?qū)崿F(xiàn)清零。在非煤礦山領域：組織對地下礦山采空區(qū)、排土場等危險源開展專項治理，組織對全市礦山企業(yè)進行“專家會診”，排查治理隱患。在工貿(mào)行業(yè)：認真摸清底數(shù)，組織企業(yè)開展自查自糾，排查隱患。嚴格按照“四個一律”和“五個一批”要求，加大執(zhí)法檢查和處罰力度，采取警示約談、掛牌督辦、停產(chǎn)整頓、暫扣證照、關(guān)閉取締等處罰措施，嚴厲打非治違。

二是深化專項整治，精細化落實企業(yè)主體安全責任。結(jié)合南陽是農(nóng)業(yè)大市、旅游大市以及特種設備數(shù)量多的實際情況，南陽市2020年制定“1+2+11”三年行動實施方案，2021年制定安全生產(chǎn)專項整治三年行動。聚焦22個重點行業(yè)領域的短板弱項，實行“清單式”管理和“掛圖作戰(zhàn)”，按責任落實、按清單落實、按任務落實。在危險化學品領域：實施?；菲髽I(yè)安全分類整治和精細化工企業(yè)“四個清零”；深化化工園區(qū)安全整治提升，嚴控異地轉(zhuǎn)移項目安全風險；推進“兩重點一重大”生產(chǎn)裝置、儲存設施氣體泄漏檢測報警裝置、自動化控制系統(tǒng)建設運行；開展煙花爆竹“打非”行動，強化非法違法“小化工”專項整治；聚焦重點難點，抓好國家、省《危險化學品安全風險集中治理方案》落實，建立任務清單等。在非煤礦山領域：嚴格非煤礦山許可程序，督促相關(guān)部門嚴格履行建設項目核準、超層越界開采、淘汰落后產(chǎn)能、民用爆炸物品管理等責任。在工貿(mào)領域：按照三年行動“重大事故隱患清零，有效遏制較大事故”總原則，穩(wěn)步推進工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)專項整治，聚焦高溫熔爐、粉塵防爆、液氨制冷、有限空間作業(yè)集中攻堅，組織暗查暗訪和交叉互檢等。

三是嚴格科學執(zhí)法，專業(yè)化輔導督促企業(yè)落實責任。安全生產(chǎn)執(zhí)法方面，南陽市堅持法治底線思維，嚴格執(zhí)法。第一，嚴格執(zhí)法標準，不斷提升執(zhí)法業(yè)務能力。組織全市應急系統(tǒng)575名執(zhí)法人員參加執(zhí)法能力輪訓，將應急管理部印發(fā)的《安全生產(chǎn)執(zhí)法手冊》《執(zhí)法手冊》和省應急管理廳的《檢查清單》執(zhí)行情況作為執(zhí)法規(guī)范化建設重要抓手，定期組織全市執(zhí)法案卷評查互查等。第二，創(chuàng)新執(zhí)法模式，形成“大執(zhí)法”工作格局。打造執(zhí)法全責任鏈條，明確細化各業(yè)務科室執(zhí)法任務責任并加強與執(zhí)法支隊協(xié)同聯(lián)動，健全執(zhí)法信息共享機制，扭轉(zhuǎn)業(yè)務科室“重業(yè)務許可、輕檢查處罰”的理念，推進全員執(zhí)法工作模式向縱深發(fā)展。第三，加大“行刑銜接”工作力度。建立健全與公檢法溝通協(xié)調(diào)機制，加強安全生產(chǎn)領域涉刑案件查處與移交，加大媒體曝光力度，對安全生產(chǎn)違法犯罪活動形成強大震懾。第四，從嚴查處生產(chǎn)安全事故。加強對舉報案件受理處置，對舉報查實的非法違法行為進行嚴厲打擊，按照“四不放過”原則認真查處各類生產(chǎn)安全事故，嚴肅追究相關(guān)責任單位和責任人的責任。第五，實施安全生產(chǎn)領域打非治違專項行動。按照市委、市政府工作部署，制定《全市安全生產(chǎn)領域“打非治違”專項行動實施方案》，結(jié)合全市安全生產(chǎn)大檢查工作一并實施。聯(lián)合督促市26個負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和各縣（市、區(qū)）政府，聚焦全市所有地區(qū)、所有行業(yè)領域、所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，廣泛開展執(zhí)法檢查，確保取得實效。

加強投入，夯實安全風險防控和應急處置的基礎

安全投入是安全生產(chǎn)的經(jīng)濟后盾和發(fā)展條件。南陽市為了確保安全生產(chǎn)，一方面盡可能給予財政支持，另一方面創(chuàng)新做法、增加安全投入。

一是打造“1+1+1”綜合應急救援體系。堅持資源共享，合力打造“1+1+1”綜合應急救援體系，即國家綜合應急救援隊伍+社會專業(yè)救援力量（“白鯊”水域、“藍鷹”山岳兩支專業(yè)隊）+社區(qū)農(nóng)村所在地市民（農(nóng)民）救援隊。重視消防安全救援力量建設，在指揮中心建設、信息通信保障、戰(zhàn)勤應急聯(lián)動上，協(xié)調(diào)市大數(shù)據(jù)管理局、市交通局、水利局物資供應站與多家大型工程機械設備單位簽訂協(xié)議，建立了聯(lián)動協(xié)作機制。

二是注重基層救援“六有”規(guī)范化建設。南陽市重視基層救援隊伍建設，以有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練等“六有”為主要內(nèi)容，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應急管理能力標準化建設。

三是初步構(gòu)建“智慧應急”體系。安全科技是支撐安全風險治理不可缺少的軟件和硬件，南陽市初步完成了“智慧應急”體系建設。全市四級重大危險源全部完成監(jiān)測預警系統(tǒng)安裝，實時在線監(jiān)測預警；基本完成“智慧應急”指揮平臺建設，目前省、市、縣三級平臺已實現(xiàn)縱向橫向融合貫通，公安、消防、林業(yè)、教育、交通、農(nóng)業(yè)6個先行建設數(shù)據(jù)已接入市應急指揮平臺，實現(xiàn)風險隱患“發(fā)現(xiàn)、預警、分析、決策、消除”的閉環(huán)式管理。

綜上，南陽市在市委、市政府的高度重視下，各級各部門始終堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，加強研判分析，深挖問題根源，以“釘釘子”的精神抓好安全風險治理工作，同時舉一反三、提升標準，源頭防治、系統(tǒng)施治，健全常態(tài)防控機制，努力構(gòu)建大安全格局。接下來，南陽市將進一步以推進安全發(fā)展水平、應急管理體系和本質(zhì)安全能力建設為主線，防范化解影響全市高質(zhì)量發(fā)展的各類自然災害和生產(chǎn)安全事故風險，堅決遏制重特大事故，最大限度降低災害事故損失，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。南陽市的公共安全風險治理經(jīng)驗，具有樣板示范作用，可供同類型或同等量城市的安全治理參考借鑒。

（本文系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院“南陽市公共安全風險治理和安全發(fā)展研究”成果之一，課題組負責人唐鈞教授。原文刊發(fā)于《中國減災》2023（3））