摘 要:我國問責(zé)制度超越了“基于制裁的問責(zé)”和“基于信任的問責(zé)”，走向“基于使命的問責(zé)”，其優(yōu)越性在內(nèi)容上體現(xiàn)為“以人為本”對“以物為本”的超越，在形式上體現(xiàn)為“相對衡量”對“絕對衡量”的超越，在結(jié)果上體現(xiàn)為在“把事做對”的基礎(chǔ)上推動“把事做成”。問責(zé)機制內(nèi)嵌于負責(zé)機制之中，處在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大邏輯下，具有革命性、精準性、規(guī)范性等優(yōu)勢，但也存在“責(zé)任損失”“干部避責(zé)”“問責(zé)失當(dāng)”等短板。在復(fù)雜和不確定的環(huán)境下，既要實事求是，更要著眼發(fā)展向前看，進一步發(fā)揮好優(yōu)勢、管理好短板，推動問責(zé)制度走得更“穩(wěn)”。
關(guān)鍵詞:不確定性 個體性 問責(zé)與負責(zé) 優(yōu)勢與短板
【中圖分類號】D922.11 【文獻標(biāo)識碼】A
當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，其重要特點就是復(fù)雜性和不確定性的顯著增長。由于復(fù)雜性的客觀性，選擇的些許差異都可能使結(jié)果發(fā)生極大的變化，找到最優(yōu)選擇幾乎是不可能的；由于不確定性的主觀性，即使做了一切可以做的準備，仍然可能發(fā)生意外，而且“發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少”。這就給問責(zé)制度建設(shè)帶來了新的課題：既然不知道何為最優(yōu)選擇，如何科學(xué)評價問責(zé)對象的決策，如何科學(xué)設(shè)定問責(zé)依據(jù)；既然不存在“萬全之策”，如何判斷問責(zé)對象是否已“盡力而為”，如何科學(xué)判定不作為；既然發(fā)展與問題相生相伴，如何合理看待發(fā)展中的問題，如何判斷哪些問題應(yīng)當(dāng)被問責(zé)。
在我國的具體語境下，這些課題得到了更廣范圍、更深層次的拓展和延伸。一方面，在我國“有為政府”的角色定位下，問責(zé)建立在更高的“上層建筑”之上，超越了“基于制裁的問責(zé)”和“基于信任的問責(zé)”，走向“基于使命的問責(zé)”。這既構(gòu)成了我國問責(zé)制度的顯著優(yōu)勢、成就了問責(zé)制度的主流和本質(zhì)，又進一步擴大了問責(zé)的范圍、模糊了問責(zé)的邊界。另一方面，我國問責(zé)制度本身還存在問題或短板。但很多問題或短板只是發(fā)展質(zhì)量不高的具體體現(xiàn)。談問題、說短板，既要實事求是，更要著眼發(fā)展向前看，實現(xiàn)匯入主流、守住本質(zhì)的目的?；诖?，本文將從問責(zé)與負責(zé)的關(guān)系出發(fā)，探究如何揚長避短，從而進一步完善問責(zé)制度。
夯實問責(zé)制度的基礎(chǔ)
問責(zé)只是手段，負責(zé)才是目的。手段是為目的服務(wù)的，要講清楚“問責(zé)”，首先要講清楚如何“負責(zé)”。主要包括三個方面：一是向誰負責(zé)，這是誰來問責(zé)的基礎(chǔ)；二是對什么負責(zé)，這是向誰問責(zé)、圍繞什么問責(zé)的基礎(chǔ)；三是通過什么機制負責(zé)，這是如何問責(zé)的基礎(chǔ)。
關(guān)于向誰負責(zé)
“向誰負責(zé)”是負責(zé)的出發(fā)點，賦予問責(zé)制度以靈魂，奠定誰來問責(zé)的基礎(chǔ)。“向誰負責(zé)”的核心是以誰的立場為立場、以誰的標(biāo)準為標(biāo)準。在我國，就是人民立場、人民標(biāo)準。作為復(fù)雜性和不確定性的重要組成部分，人民需求的個體化、多元化給“負責(zé)”和“問責(zé)”都提出了更高要求。
一是抓住根本目標(biāo)。情況越是復(fù)雜、環(huán)境越是不確定，越應(yīng)深入根本、叩問初心使命，弄清楚“為什么要問責(zé)”。對人民負責(zé)，關(guān)鍵是實現(xiàn)黨的主張與人民意志的高度統(tǒng)一：一方面要充分發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)的政治性引領(lǐng)性作用，緊緊圍繞中華民族偉大復(fù)興奮斗主題，以“自我革命精神”加大對涉及群眾利益問題不作為、亂作為、慢作為、假作為的問責(zé)力度；另一方面要充分發(fā)揮我國全過程人民民主的制度優(yōu)勢，用好民主監(jiān)督手段。在當(dāng)前條件下，應(yīng)重點發(fā)展人民問責(zé)的實現(xiàn)手段，體現(xiàn)問責(zé)主體的代表性，強化人大代表素質(zhì)提升、預(yù)算監(jiān)督審查、質(zhì)詢制度和責(zé)任追究制度建設(shè)，將問責(zé)向“源頭治理”推進，夯實“負責(zé)”的基礎(chǔ)。
二是抓住首要需求。作為人民需求個體化、多元化的具體體現(xiàn)，人民對物質(zhì)文化的需要拓展到了民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等更多方面。在我國，生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)。因此，在人民群眾的諸多需求中、在群眾利益協(xié)調(diào)的過程中，問責(zé)首先要將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)設(shè)置為底線、界定為嚴格責(zé)任。尤其是在安全生產(chǎn)和防范化解重大風(fēng)險上，不僅要引導(dǎo)和激勵政府及其干部在“注意力分配”和“多任務(wù)競逐”中投入更多的精力和資源，還要引導(dǎo)專業(yè)化建設(shè)和科學(xué)治理，推動建立與風(fēng)險和不確定事件相適應(yīng)的保險機制、補償機制等。
三是抓住本質(zhì)需求。作為人民需求個體化、多元化的另一個具體體現(xiàn)，人民群眾的需求具有復(fù)合性。如人民群眾對更高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)的需求，就復(fù)合了對就醫(yī)條件、醫(yī)療費用等方面的需求。在任務(wù)增多、資源既定、注意力有限的條件下，“問責(zé)”應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)推動問責(zé)對象抓住人民群眾的本質(zhì)需求，并將問責(zé)對象能否把握人民需求的復(fù)合屬性、抓住人民群眾的本質(zhì)需求作為界定專業(yè)責(zé)任的基本依據(jù)。
關(guān)于對什么負責(zé)
對什么負責(zé)是責(zé)任的主體內(nèi)容，賦予問責(zé)制度以生命，奠定向誰問責(zé)、圍繞什么問責(zé)的基礎(chǔ)。責(zé)任，簡單說就是分內(nèi)事。“分”即角色，“事”即行動或選擇及其結(jié)果，“內(nèi)”即界限。問責(zé)的觸發(fā)條件，是具有一定角色的主體的行動或選擇觸碰了界限。在復(fù)雜性和不確定性的環(huán)境下，角色和界限變得更加模糊。問責(zé)更需就“事”論“事”，在對“事”的分解和組合中看清“模糊”的角色和界限。
一是把握法紀責(zé)任。法紀責(zé)任是一種消極責(zé)任，即問責(zé)對象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性法紀后果，其消極性往往表現(xiàn)為對首要需求的侵害。法紀責(zé)任往往對應(yīng)一定的制裁機制，相應(yīng)的問責(zé)是一種基于制裁的問責(zé)。制裁機制的存在，為問責(zé)對象的行動和選擇劃定了紅線，也使得這一問責(zé)成為基礎(chǔ)性問責(zé)。隨著依法治國、依規(guī)治黨水平的不斷提升，黨紀國法的復(fù)雜性進一步提升，這就要求完善問責(zé)制度，必須建立在與依法治國依規(guī)治黨的實踐相協(xié)同、與黨紀國法的完善相統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上，確保問責(zé)的基底色始終是“依法依規(guī)”。
二是把握專業(yè)責(zé)任。專業(yè)責(zé)任是一種基于知識的責(zé)任，即問責(zé)對象根據(jù)專業(yè)知識作出選擇和行動時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，往往與本質(zhì)需求相對應(yīng)。專業(yè)性與復(fù)雜性并存，使得專業(yè)責(zé)任往往對應(yīng)一定的保險機制和補償機制，相應(yīng)的問責(zé)是一種基于信任的問責(zé)。復(fù)雜性和不確定性的提升，一方面帶來了越來越多的技術(shù)性難題，增加了對“專家”和“知識”的需求；另一方面使決策不存在“萬全之策”，使發(fā)展中的很多問題不再是單一的專業(yè)問題。但這并不代表決策要走向“逆專業(yè)化”的道路。相反，它使得針對專業(yè)責(zé)任的問責(zé)成為了主干性問責(zé)。因此，在問責(zé)的導(dǎo)向上，應(yīng)當(dāng)強化問責(zé)對象自身的能力建設(shè)，發(fā)揮“專家”和“知識”的作用，確保問責(zé)的主體色向“信任”轉(zhuǎn)變，盡可能避免專業(yè)問題演變?yōu)樯鐣栴}甚至政治問題。
三是把握嚴格責(zé)任。嚴格責(zé)任是基于使命的責(zé)任，本質(zhì)是沒有作出更好選擇時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，一般表現(xiàn)為政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。嚴格責(zé)任的落實需要“斗爭精神”和“自我革命精神”，相應(yīng)的問責(zé)是一種基于使命的問責(zé)。“問責(zé)”為“負責(zé)”服務(wù)，不僅要推動“把事做對”，還要推動“把事做成”。尤其是在復(fù)雜和不確定的環(huán)境下，發(fā)展與問題相生相伴，問責(zé)必須實事求是向前看。一方面要強化“一把手”問責(zé)制，問責(zé)“不擔(dān)當(dāng)不作為”，“鞭打慢牛”、激發(fā)活力；另一方面要“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為干事者撐腰”，回應(yīng)質(zhì)疑、保護和激勵干部。
四是把握等級責(zé)任。等級責(zé)任是一種混合責(zé)任，橫向上包括法紀責(zé)任、專業(yè)責(zé)任和嚴格責(zé)任，縱向上包括上下級互嵌的責(zé)任。等級責(zé)任往往對應(yīng)一定的考核機制和獎懲機制，相應(yīng)的問責(zé)是一種基于權(quán)威和命令的問責(zé)。等級責(zé)任既有對同類責(zé)任的分解和細化，也有對不同責(zé)任的組合和打包。因此，在開展問責(zé)過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注上下級責(zé)任的互嵌性、關(guān)注責(zé)任重組可能存在的“責(zé)任損失”，堅持實事求是和權(quán)責(zé)一致，特別是在涉及嚴格責(zé)任時，能向“上”問責(zé)的，原則上不應(yīng)向“下”問責(zé)。
關(guān)于通過什么機制負責(zé)
通過什么機制負責(zé)是負責(zé)的手段，賦予問責(zé)制度以支撐，奠定如何問責(zé)的基礎(chǔ)。在我國，問責(zé)機制是內(nèi)嵌于負責(zé)機制之中的。理解問責(zé)機制，需要把握其如何內(nèi)嵌于負責(zé)機制，關(guān)鍵是把握國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的邏輯。這個現(xiàn)代化，通過中國共產(chǎn)黨完成干部選拔，通過人民代表大會等人民監(jiān)督機制強化預(yù)算管理，通過行政機構(gòu)的自我革命推進績效改革，問責(zé)通過內(nèi)嵌于這三個機制，推動“負責(zé)”落實落細。
問責(zé)內(nèi)嵌于負責(zé)，不是對負責(zé)的簡單依附。在外部環(huán)境更加復(fù)雜和不確定的條件下，作為手段的“問責(zé)”，一方面保持一定的獨立性和專業(yè)性，另一方面更加突出對“負責(zé)”的保障性和服務(wù)性。前者是發(fā)揮手段作用的基礎(chǔ)和途徑，仍然是主要趨勢；后者是實現(xiàn)實事求是向前看的重要推力，是復(fù)雜和不確定下的突出特點。兩者是共同發(fā)展、攜手深化拓展的，而不是后者擠壓或替代前者。
一是用好選拔機制。選拔機制關(guān)乎“誰來使用權(quán)力”。我國選拔機制的根本原則是黨管干部。這一機制在形式上表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨作為中央集權(quán)選拔機構(gòu)完成干部選拔，在特征上展現(xiàn)為開放、競爭、選賢任能，在價值上體現(xiàn)為實現(xiàn)善治。按照“政治路線確定后，干部就是決定的因素”的定位，選拔機制是實現(xiàn)黨的主張的核心機制，是問責(zé)對象“負責(zé)”的重要保障。我國選拔機制本身就內(nèi)嵌著問責(zé)機制，如堅持德才兼?zhèn)?、以德為先等原則，包含民主推薦、考察等重要環(huán)節(jié)，明確免職、辭職、降職等規(guī)定。問責(zé)銜接選拔，是從源頭、過程到結(jié)果的全周期嵌入，是對負責(zé)的“打包”式保障。
二是用好預(yù)算機制。預(yù)算機制關(guān)乎“如何使用權(quán)力”。“負責(zé)”和“使用權(quán)力”都需要耗費資源，監(jiān)督預(yù)算也就管控了資源使用的大方向，為“問責(zé)”奠定基礎(chǔ)。事實上，1998年12月起，我國開始預(yù)算改革，包括部門預(yù)算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購改革等，有的地方還開展了公民參與預(yù)算的試點。特別是部門預(yù)算改革，使得政府預(yù)算不僅包括反映財政收支總貌的總額數(shù)據(jù)，還包括反映各個部門的全部收支活動的部門預(yù)算，而且編制得越來越全面、細化和準確，這就為人民代表大會制度等人民監(jiān)督機制加強預(yù)算監(jiān)督、開展“財政問責(zé)”創(chuàng)造了條件。
三是用好績效機制。績效機制關(guān)乎“權(quán)力用得怎樣”。為了提高資金的使用效果，2004年起廣東省開始探索支出績效評價，2006年起中央也開始這一試點。到2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，“財政問責(zé)”從投入控制轉(zhuǎn)向績效問責(zé)，著力實現(xiàn)對“責(zé)任”的進一步界定、細化和組合，主要瞄準三大問題：一是績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；二是績效管理的廣度和深度不足，一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出；三是績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立。問責(zé)應(yīng)以績效為突破口，在解決這三大問題上發(fā)力，引導(dǎo)問責(zé)對象作為治理主體的戰(zhàn)略取向，規(guī)范其作為管理主體的專業(yè)取向。
發(fā)揮問責(zé)制度的優(yōu)勢
相較于有限政府，有為政府在內(nèi)容和形式上都具有顯著優(yōu)勢。當(dāng)前，雖然我國問責(zé)制度仍然處于由“以物為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變、由“絕對衡量”向“相對衡量”轉(zhuǎn)變的過渡階段，但其總體上與社會主義初級階段的基本國情是相適應(yīng)的，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程是相協(xié)調(diào)的，在很多領(lǐng)域還取得了突破性創(chuàng)新，在結(jié)果上體現(xiàn)為在“推動把事做對”的基礎(chǔ)上“推動把事做成”。
從根本上說，“有為政府”要實現(xiàn)的是以人為核心的發(fā)展，我國問責(zé)制度要實現(xiàn)的是對“人”的負責(zé)。如前所述，復(fù)雜性是客觀的，要求實事求是地走專業(yè)化道路，在尊重客觀的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人的主觀能動性，就要尊重“人之個體性的崛起”，這也是不確定性的重要內(nèi)容。人之個體性的崛起，既呈現(xiàn)出自由，也展示出團結(jié)，是一種團結(jié)性的自由。
聚焦人的本質(zhì)，強化問責(zé)的革命性
從根本上說，問責(zé)的革命性優(yōu)勢源自黨的領(lǐng)導(dǎo)及其革命性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是先進性與純潔性得以統(tǒng)一的根本保障，革命性是先進性與純潔性得以統(tǒng)一的根本紐帶。進一步推進問責(zé)制度建設(shè)，應(yīng)從宏觀上牢牢抓住人民至上這一根本導(dǎo)向，從微觀上抓住“人”這個核心、抓住“人”的需求。
一是把握根本導(dǎo)向。我國問責(zé)制度是對人民負責(zé)的制度，具有戰(zhàn)略主動性、價值超越性和導(dǎo)向先進性等特點，其所保障的權(quán)益也更為徹底。在戰(zhàn)略上堅持“沒有意識到的風(fēng)險是最大的風(fēng)險”，聚焦長期執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗等“四大考驗”，重點關(guān)注精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險等“四個危險”，“圖之于未萌，慮之于未有”；在價值上堅持超越成本收益分析，以自我革命精神維護“全面發(fā)展和全面共享的人權(quán)”，推動實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，既致力于避免帶“血”的發(fā)展，又避免錯誤的“路徑依賴”；在導(dǎo)向上堅持“問責(zé)是為了不問責(zé)”，把共產(chǎn)黨人的精神譜系貫穿始終，推動問責(zé)由作為威懾力和敬畏力的初級階段，邁向作為穩(wěn)定心理狀態(tài)和信仰的高級階段。
二是把握主體地位。我國問責(zé)制度堅持人民主體地位，注重通過制度機制設(shè)計，維護和保障工人階級和廣大勞動群眾的主力軍作用。在信息處理上，堅持資源流動反映的是現(xiàn)象而非本質(zhì)，注重抓住影響資源流動的關(guān)鍵主體，并圍繞關(guān)鍵主體建立“信任”基石。如在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，抓住醫(yī)生這一關(guān)鍵主體，對“以藥養(yǎng)醫(yī)”“藥品回扣”等現(xiàn)象的問責(zé)設(shè)計，與解放醫(yī)生生產(chǎn)力、服務(wù)醫(yī)生相統(tǒng)一。在結(jié)果應(yīng)用上，尊重人的獨特性和自主性，切忌“一刀切”。近年來，我國“能動司法檢察”的創(chuàng)新實踐，充分體現(xiàn)了對人的獨特性和自主性的回應(yīng)。如2021年徐州鐵路運輸檢察院在深入專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，公開宣布對非法交易費氏牡丹鸚鵡案絕對不起訴，緊接著2022年“兩高”發(fā)布破壞野生動物資源犯罪司法解釋，明確買賣人工繁育技術(shù)成熟已成規(guī)模的野生動物一般不作為犯罪處理。當(dāng)然，問責(zé)也不能導(dǎo)向“過度負責(zé)”，服務(wù)對象該承擔(dān)的責(zé)任也必須承擔(dān)起來，體現(xiàn)人的“自我決定”。
三是把握需求導(dǎo)向。高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)是以人為本的發(fā)展，從需求側(cè)說就是滿足人民對美好生活的向往。問責(zé)制度的完善，要通過上下聯(lián)動的方式，重點服務(wù)人的首要需求、本質(zhì)需求。在自上而下方面，現(xiàn)階段重點盯緊關(guān)乎“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)的財政資金直達機制的執(zhí)行情況，提升直達資金常態(tài)化監(jiān)管質(zhì)效，從長期看要為推動開展零基預(yù)算奠定實踐基礎(chǔ)。在自下而上方面，現(xiàn)階段重點通過“市長熱線”、信訪機制、輿論監(jiān)督等方式，推動實現(xiàn)人民參與問責(zé)，以問責(zé)傳導(dǎo)壓力，有效解決群眾身邊的迫切需求。
聚焦關(guān)鍵問題，強化問責(zé)的精準性
問責(zé)為負責(zé)服務(wù)，但并不代表問責(zé)沒有獨立性。在復(fù)雜和不確定的環(huán)境下，問責(zé)獨立性的地位進一步提升，功能進一步完善，在為“負責(zé)”發(fā)現(xiàn)“人所不知道的目的”和推動實現(xiàn)“更高目的”上發(fā)揮越來越重要的作用。我國問責(zé)制度的獨立性有別于西方，既不受限于生產(chǎn)資料私有制，也不局限于已經(jīng)看到的成本和已有的標(biāo)準，能夠觸及關(guān)鍵問題。
一是把準權(quán)利變化。問責(zé)以客觀事實為依據(jù)。當(dāng)前，最突出的客觀事實是我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中不平衡不充分的發(fā)展是矛盾的主要方面。在微觀層面，表現(xiàn)為個性化知識和勞動的投入增加，帶來的趨勢是由以所有權(quán)為中心向以使用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變。“真正的產(chǎn)權(quán)問題在于隨著條件的變化而不斷界定、再界定”。問責(zé)只有反映客觀條件和權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化，適應(yīng)以使用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變趨勢，才能抓住關(guān)鍵問題。也只有這樣，問責(zé)才能更好地推動問責(zé)對象“自我革命”，肩負起歷史使命。此外，在對歷史遺留問題進行問責(zé)時，既要嚴肅追責(zé)，也要管理好“古事今解”、分清主流本質(zhì)，防止“問責(zé)”走偏。
二是關(guān)注系統(tǒng)收益。在問責(zé)的標(biāo)準上，不局限于已知成本、已有代價，更注重潛在收益、長遠收益，堅持系統(tǒng)收益是交易成本的前提，強調(diào)離開系統(tǒng)收益的交易成本是沒有意義的。如從十九屆中央第三輪巡視情況看，在對國有資產(chǎn)保值增值等問題的問責(zé)上，更突出企業(yè)在落實國家戰(zhàn)略和發(fā)展主責(zé)主業(yè)等方面的問題，而不是企業(yè)的報表問題，有助于引導(dǎo)國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)正確發(fā)揮“主力軍”和“頂梁柱”作用。此外，問責(zé)制度更關(guān)注系統(tǒng)收益的分配問題，強調(diào)“斬斷權(quán)力與資本勾連紐帶”，注重把準資本的特性和行為規(guī)律，重點把握異質(zhì)性資本對同質(zhì)性資本的替代規(guī)律，為資本設(shè)置“紅綠燈”，在導(dǎo)向上體現(xiàn)按勞分配的原則。
三是導(dǎo)向“兩權(quán)統(tǒng)一”。以使用權(quán)為中心的重要原則是堅持剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)統(tǒng)一。一方面，問責(zé)制度只有觸及剩余索取權(quán)，才能更好地規(guī)范和調(diào)整問責(zé)對象的理念和行動，尤其是針對安全生產(chǎn)、風(fēng)險防控等問題，能夠有效防止問責(zé)不力或問責(zé)無效。如安全生產(chǎn)問責(zé)，強調(diào)“對責(zé)任單位和責(zé)任人要打到疼處、痛處，讓他們真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲劇重演”。另一方面，問責(zé)制度的“信任”基礎(chǔ)和“使命”基礎(chǔ)，要以剩余控制權(quán)為基礎(chǔ)，將剩余控制權(quán)打造為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，防止問責(zé)泛化、簡單化。如對新冠疫情防控不力的問責(zé)，不能停留在“應(yīng)急”的層面，而要把“應(yīng)急”的成果轉(zhuǎn)化為既能向醫(yī)務(wù)人員賦能、又能調(diào)動服務(wù)對象積極性的硬性或軟性基礎(chǔ)設(shè)施。這樣，才能真正用最小的代價實現(xiàn)最大防控效果。
聚焦相對衡量，強化問責(zé)的規(guī)范性
隨著復(fù)雜性和不確定性的增長，政府治理的確定性任務(wù)相對減少，模糊性任務(wù)日益增多，其模糊性不僅體現(xiàn)在治理目標(biāo)上，還體現(xiàn)在治理方式上，一定程度上形成了模糊性治理模式。在這里，模糊是相對于“絕對衡量”手段而言的，與模糊性任務(wù)相匹配的應(yīng)該是“相對衡量”手段。換句話說，復(fù)雜性與不確定性下的治理手段，主要是“相對衡量”手段。問責(zé)亦應(yīng)如此。
談到“相對衡量”手段，就要談到價格機制。價格機制是“相對衡量”手段的典型代表，但不是唯一的代表，更不能劃等號。只有認識到這一點，才能更準確把握政府與市場的關(guān)系，正確認識我國問責(zé)機制的功能作用。如前所述，我國問責(zé)制度在形式上的先進性，體現(xiàn)在“相對衡量”手段上。問責(zé)精準性的高低，也取決于“相對衡量”手段是否高明。
一是突出問責(zé)的能動性。在我國，問責(zé)是一個治理過程。這個過程首先是基于“有為政府”的，而不是“有限政府”，通過劃定紅線、標(biāo)明底線設(shè)定整個社會的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)，通過影響問責(zé)對象的剩余索取權(quán)引導(dǎo)各類主體的行為選擇，通過重塑信任優(yōu)化各類資源要素流動，進而有效發(fā)揮“行政機制”的作用。問責(zé)過程有相對明確的參照，但不樹立“絕對標(biāo)準”。近年來巡視巡查制度的完善和發(fā)展就是突出體現(xiàn)。如通過巡視巡察上下聯(lián)動，形成了“監(jiān)督信息得到生產(chǎn)、加工、傳輸、轉(zhuǎn)換的工作過程”，這個過程是交互的，推動“參照”的動態(tài)調(diào)整，將責(zé)任壓得更實。當(dāng)然，這個過程是有縱深的，是“牢牢把握好政治巡視定位”的，防止責(zé)任層層向下轉(zhuǎn)移，避免干部的“晉升錦標(biāo)賽”擠壓基層的自主性，造成“內(nèi)卷”和“內(nèi)耗”。
二是突出問責(zé)的協(xié)同性。動員千遍不如問責(zé)一次，問責(zé)是用好“行政機制”的重要激活器。如果沒有問責(zé)制度，擔(dān)當(dāng)就會成為一句空話，負責(zé)就會成為一句口號。尤其是在復(fù)雜性和不確定性下，即使沒有人犯錯，錯誤也會時常出現(xiàn)，更需要強化問責(zé)的作用。問責(zé)實施得好，能夠有效激發(fā)協(xié)同，達到“問責(zé)是為了不問責(zé)”的效果，推動構(gòu)建起政策協(xié)同的生成機制，形成“人人有責(zé)、各負其責(zé)”的良好生態(tài)。我國問責(zé)制度內(nèi)嵌在選拔、預(yù)算、績效等機制之中，既能夠調(diào)動“行政機制”的內(nèi)部協(xié)同，也能夠提升“行政機制”與“市場機制”“社群機制”的協(xié)同性。
三是突出問責(zé)的人民性。問責(zé)沒有“絕對標(biāo)準”，但問責(zé)的標(biāo)準必須是人民標(biāo)準。也只有人民標(biāo)準，才能賦予“相對衡量”以價值，使其朝著正確的方向發(fā)展。我國問責(zé)制度的治理過程，體現(xiàn)在民主集中制的框架下，是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的過程。近年來，問責(zé)內(nèi)容的設(shè)置，既越來越反映人民群眾的需要，也越來越體現(xiàn)黨中央的精神，是黨的主張與人民意志的統(tǒng)一。如環(huán)境保護問責(zé)、懲治群眾身邊的“微腐敗”等。問責(zé)內(nèi)容的來源和渠道，既越來越方便人民群眾，也越來越法治化規(guī)范化科學(xué)化，確保問責(zé)的手段始終掌握在人民手中。如信訪工作機制的完善、輿論問責(zé)的規(guī)范等。
管理好問責(zé)制度的短板
實踐中，問責(zé)制度在保障和服務(wù)“負責(zé)”過程中，還存在“責(zé)任損失”“干部避責(zé)”“問責(zé)失當(dāng)”等問題。這些短板既包括發(fā)展質(zhì)量不高的問題，又包括不能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的問題；有些還是短期解決不了的問題。事實上，這些短板體現(xiàn)的是“形式”不足以反映“內(nèi)容”、“現(xiàn)象”不足以反映“本質(zhì)”的問題，是“絕對衡量”向“相對衡量”過渡的階段性問題。只有管理好這些短板，才能進一步凸顯和發(fā)揮我國問責(zé)制度的優(yōu)勢，更好實現(xiàn)“負責(zé)”的目的。
這里強調(diào)“管理”短板，而不是“補齊”短板，既是因為“短板”是相對的，更是因為復(fù)雜性與不確定性下發(fā)展與問題相生相伴，問題無法消除、“短板”始終存在，重要的是正視問題、管理“短板”。管理“短板”的目的不是對標(biāo)別人的所謂“長處”、走上別人的道路，而是在自己的道路上走得更“穩(wěn)”、穩(wěn)中有進。
管理“責(zé)任損失”
對責(zé)任進行衡量，本身就受到諸多限制。在客觀環(huán)境越發(fā)復(fù)雜和不確定的條件下，責(zé)任更難以清晰描述。這就使得責(zé)任在界定、細分或組合的過程中，出現(xiàn)了“責(zé)任損失”，至少包含三種：第一種是“敘事”損失，主要是在試圖準確描述責(zé)任的過程中，無法或者沒有被描述的責(zé)任流于公共領(lǐng)域造成的損失；第二種是過度履責(zé)損失，主要是為了防止被問責(zé)而產(chǎn)生的責(zé)任過度細分或過度競爭帶來的投入損失；第三種是責(zé)任轉(zhuǎn)移損失，主要是問責(zé)產(chǎn)生責(zé)任轉(zhuǎn)移而帶來的損失。管理好這三種“責(zé)任損失”，對于發(fā)揮問責(zé)制度優(yōu)勢，具有重要的導(dǎo)向作用。
一是強化自我革命。問責(zé)是對責(zé)任的“二次敘事”，“敘事”損失可能更大。因此更應(yīng)與時俱進，跟上有效市場和有為政府在“相對衡量”上的步伐。現(xiàn)階段應(yīng)突出對模糊性任務(wù)的黨內(nèi)問責(zé)，尤其是對“一把手”的問責(zé)，重點是圍繞黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)開展問責(zé)，強化黨的自身建設(shè)，如加強對所負責(zé)的黨組織黨內(nèi)政治生活不正常、黨性教育走馬觀花、下屬不參加黨的組織生活、在工作中弄虛作假等問題的問責(zé)。這一問責(zé)應(yīng)當(dāng)突出引領(lǐng)性，不是基于對“第一種損失”的兜底，而是基于“先進性”的使命；不是對“第一種損失”的補位管理，而是基于“能力”的責(zé)任，體現(xiàn)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。
二是劍指形式主義。“第二種損失”帶來的是內(nèi)部損耗或者“內(nèi)卷”，往往表現(xiàn)為形式主義。形式主義的本質(zhì)是抓不住或者不抓住人民群眾的本質(zhì)需求。“抓不住”，反映的是為人民服務(wù)的能力不足；“不抓住”，反映的是為人民服務(wù)的認識不足。前者往往導(dǎo)致非本質(zhì)需求過度細分，既給基層增添負擔(dān)，又損害人民群眾利益；后者往往導(dǎo)致人民群眾在非本質(zhì)需求上過度競爭，間接導(dǎo)致諸如“學(xué)區(qū)房”“雞娃”等行為，偏離教育的初衷。這就要求問責(zé)必須深入調(diào)查研究，把準、盯緊人民群眾的本質(zhì)需求，摸清形式主義的不同表現(xiàn)，分析產(chǎn)生形式主義的深層次原因。如以營商環(huán)境、基層減負、安全生產(chǎn)等日常監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)和群眾反映強烈的問題為突破口，著力揭發(fā)形式主義隱形化、變異性問題，重點糾治貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實、維護群眾利益不擔(dān)當(dāng)不作為等形式主義突出問題，引導(dǎo)問責(zé)對象聚焦本質(zhì)需求。
三是避免“問責(zé)悖論”。經(jīng)濟學(xué)上有個古德哈特定律，描述的是當(dāng)一個度量標(biāo)準成為調(diào)控目標(biāo)時，它就不再是一個好的度量標(biāo)準。標(biāo)準之所以會失效，一個重要的原因，就是這個標(biāo)準成了“絕對衡量”的工具，而失去了“相對衡量”的作用。“指標(biāo)失效”是表現(xiàn)，“責(zé)任轉(zhuǎn)移”才是實質(zhì)。問責(zé)領(lǐng)域同樣存在這樣的問題，如對國有資產(chǎn)流失的不合理界定和問責(zé)，導(dǎo)致很多國有企業(yè)家的“墨守成規(guī)”，間接制約了國有經(jīng)濟的發(fā)展、造成國有資本的低效運作；對醫(yī)院或醫(yī)生的某些行為限制和問責(zé)，導(dǎo)致醫(yī)院和醫(yī)生將責(zé)任轉(zhuǎn)移給患者，最終受損的還是患者。因此，在對“第三種損失”的管理上，重點是以信任為基礎(chǔ)，以“相對衡量”為手段，防止出現(xiàn)“問責(zé)的內(nèi)容與負責(zé)的目的不一致”“問責(zé)對象責(zé)任化轉(zhuǎn)移為服務(wù)對象責(zé)任化”等“問責(zé)悖論”。
管理避責(zé)形態(tài)
問責(zé)與避責(zé)在責(zé)任政治中以“一幣兩面”的形態(tài)相伴而生。避責(zé)主要呈現(xiàn)出三種形態(tài)：第一種形態(tài)是機構(gòu)性避責(zé)，即通過將責(zé)任加以分解的方式使其層層轉(zhuǎn)移，并最終使自身及所在組織逃脫問責(zé)；第二種形態(tài)是表象性避責(zé)，即通過宣傳、輿論等手段開展對自身有利的解釋；第三種形態(tài)是政策性避責(zé)，即通過對政策選擇與操作的正當(dāng)性加以論證，以突出政策選擇的必要性和合理性，從而使被問責(zé)者個人以及機構(gòu)的責(zé)任最小化。三種形態(tài)均是不擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，管理第一種形態(tài)重點是避免向下推責(zé)，管理第二種形態(tài)重點是避免“金蟬脫殼”，管理第三種形態(tài)重點是避免“為官不為”。
一是堅持責(zé)任界定與責(zé)任打包并舉。面對模糊性任務(wù)，一方面要對責(zé)任進行界定，另一方面要打包責(zé)任防止“責(zé)任損失”。重點把握三點：一是“該是誰的責(zé)任就問誰的責(zé)任”，嚴格依據(jù)職責(zé)范圍和責(zé)任鏈條開展問責(zé)；二是“該追究到哪一級的責(zé)任就追究到哪一級的責(zé)任”，面對復(fù)雜性和不確定性尤其要突出領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如規(guī)定“問責(zé)對象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀委、紀委派駐（派出）機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員”，強調(diào)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不得向下級黨組織和干部推卸責(zé)任；三是“該問到什么程度就問到什么程度”，科學(xué)把握和運用一票否決制和終身負責(zé)制等，做到不枉不縱。
二是堅持負面清單與最低消耗并舉。避免“金蟬脫殼”，需要劃清兩條線：一條是行為的紅線，另一條是效果的底線。紅線即負面清單，只要違反就嚴肅問責(zé)；底線即最低消耗或最低投入，是對問責(zé)對象行為的最低要求。一般來說，底線對于問責(zé)對象都是留有余地的，底線標(biāo)準的提高也應(yīng)適當(dāng)。在復(fù)雜性和不確定性不斷增長的條件下，這個“余地”要進一步跳出“以物為本”的范疇，不僅要留足物資儲備，還要留足人的“注意力”和“精力”儲備。尤其是在專業(yè)技術(shù)要求高的領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)避免醫(yī)生和教師等專家類人才滿負荷地處理復(fù)雜工作，從而在需求擠兌時出現(xiàn)供給不足的情況。此外，不僅要在本領(lǐng)域留有余地，還要堅持系統(tǒng)思維、留足系統(tǒng)余地。這也是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
三是堅持容錯機制與糾錯機制并舉。避免向下推責(zé)和“金蟬脫殼”是防止避責(zé)動機的基礎(chǔ)，兩者共同解決的是“不敢為”和“不能為”的問題，基調(diào)在“嚴管”；但更重要的是進一步激勵干部擔(dān)當(dāng)作為，防止“為官不為”，解決“不想為”的問題，基調(diào)在“厚愛”。“厚愛”應(yīng)從兩方面著手：一方面要解除后顧之憂，另一方面要激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神。如《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確“嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重”，規(guī)定對符合“三個區(qū)分開來”原則等情形的，可以不予或者免予問責(zé)；規(guī)定有及時采取補救措施有效挽回損失或者消除不良影響等情形的，可以從輕或者減輕問責(zé)。通過這些規(guī)定的落實，將干部的注意力從“無關(guān)事項”轉(zhuǎn)移到“主責(zé)主業(yè)”，特別是避免干部在基本權(quán)利上作出“艱難”選擇，進而將節(jié)省下來的注意力用于擴大公共服務(wù)的供給、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，從而用“問責(zé)”的手段激發(fā)“擔(dān)當(dāng)”的精神、實現(xiàn)“負責(zé)”的目的，創(chuàng)造更大的系統(tǒng)收益。
管理問責(zé)注意力
當(dāng)前，我國問責(zé)實踐中還存在問責(zé)形式化、問責(zé)簡單化、問責(zé)隨意化等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的背后，既有問責(zé)基礎(chǔ)不牢、問責(zé)專業(yè)化程度不高等問題，也有基層治理體系不完善和治理能力不夠強等系統(tǒng)性問題。在同時面臨發(fā)展質(zhì)量不高的問題和高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)下，只有管理好問責(zé)注意力，“把好鋼用到刀刃上”，才能更有效地發(fā)揮問責(zé)制度的優(yōu)勢。
一是加強問責(zé)專業(yè)化建設(shè)。管理問責(zé)注意力，“當(dāng)務(wù)之急”是夯實問責(zé)基礎(chǔ)、抓住關(guān)鍵問題、防控風(fēng)險演變。夯實基礎(chǔ)要著眼全局，既了解“樹木”又把握“森林”，重在通過預(yù)算機制和績效機制提高對相關(guān)信息的掌控力，提升對信息的闡釋力度，在此基礎(chǔ)上準確把握規(guī)律，明確工作目標(biāo)和任務(wù)，推動問責(zé)對象參與專業(yè)化分工，為其他治理主體發(fā)揮作用創(chuàng)造條件；抓住關(guān)鍵要有的放矢，重在集中力量保障人民群眾的首要需求和本質(zhì)需求，如將當(dāng)前問責(zé)注意力主要集中在中央巡視和中央環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等專項督查上；防控風(fēng)險要講求實效，著眼政治效果、法紀效果、社會效果的統(tǒng)一，重在加大政治問責(zé)力度、細化專業(yè)問責(zé)標(biāo)準，將問題和風(fēng)險控制在專業(yè)層面，防止其轉(zhuǎn)移到政治層面、社會層面。
二是打造新型合作制組織。這既是作為組織的問責(zé)主體的發(fā)展方向，也是問責(zé)機制新形態(tài)的重要體現(xiàn)。如前所述，“問責(zé)”為“負責(zé)”服務(wù)，但并不代表“問責(zé)”沒有獨立性。相反，適當(dāng)?shù)莫毩⑿阅軌蚋玫胤?wù)“負責(zé)”。這一獨立性，首先體現(xiàn)在“人”的獨立性上，在機制上體現(xiàn)為服務(wù)“更高目的”，實現(xiàn)問責(zé)主體更高層次的專業(yè)化。當(dāng)前重點是堅決貫徹黨中央決策部署。其次體現(xiàn)在降低對“專家”的依附性上，在問責(zé)過程中尊重“專家”意見，但不依附于“專家”，更不會把“專家意見”轉(zhuǎn)化為“擋箭牌”，實現(xiàn)問責(zé)主體自身的知識積累。當(dāng)前重點是賦予專家本身以獨立性。再次體現(xiàn)在向“人”賦能上，在效果上一方面引導(dǎo)問責(zé)主體將注意力自發(fā)集中到本質(zhì)需求上，另一方面引導(dǎo)問責(zé)對象自發(fā)構(gòu)建起行動協(xié)同的生成機制，實現(xiàn)問責(zé)主體的價值提升。當(dāng)前重點是糾治政策和制度“打架”的現(xiàn)象。最后體現(xiàn)在對“人”的塑造上，在系統(tǒng)性上注重將“信任”等級提升為“穩(wěn)定的心理狀態(tài)”，實現(xiàn)問責(zé)主體的系統(tǒng)功能。
三是推進問責(zé)主體多元化。問責(zé)的最終主體是人民，問責(zé)的“尺子”最終要體現(xiàn)為握在人民手中。在人民群眾需求個體化、多元化的條件下，問責(zé)主體多元化的重要性進一步提升了。一方面，應(yīng)強化多主體參與，引入更多注意力。如進一步探索公民參與預(yù)算的方式方法，更好發(fā)揮人民代表大會的問責(zé)作用，健全司法機關(guān)監(jiān)督問責(zé)，加強新聞媒體的輿論問責(zé)等。另一方面，應(yīng)規(guī)范內(nèi)部問責(zé)，管理注意力流向。如建立健全各級紀委監(jiān)委的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制，主動接受黨委和人民代表大會的監(jiān)督、輿論和社會的監(jiān)督，通過公開透明來推動客觀公正執(zhí)紀執(zhí)法。
【本文作者為中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授】
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責(zé)編：周素麗 蔡圣楠 ／美編：王嘉騏
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
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