摘 要:數(shù)字形式主義是形式主義在數(shù)字時代的新變種，是政府數(shù)字治理的“絆腳石”與“攔路虎”。數(shù)字形式主義的主要表征是數(shù)字平臺重建設(shè)輕運維，數(shù)字轉(zhuǎn)型重過程輕實效，數(shù)據(jù)治理重數(shù)量輕質(zhì)量，痕跡管理重留痕輕結(jié)果。數(shù)字形式主義的緣起既有思想觀念扭曲錯位的原因，也與個體機會主義、監(jiān)督考評機制不完善和數(shù)字技術(shù)自身特征有關(guān)。規(guī)制數(shù)字形式主義，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在政府治理中的賦能效應，需要提高政治站位，抑制機會主義，健全考評制度，增強善用技術(shù)的能力。

關(guān)鍵詞:數(shù)字治理 數(shù)字形式主義 政府治理 規(guī)制路徑

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

技術(shù)與治理融合是世界各國政府治理變革的重要特征，每一次新技術(shù)革命都伴隨著政府治理革新。隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、機器學習等新一代信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字技術(shù)助推政府公共事務(wù)精準化治理成為趨勢，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化對推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但是，在政府數(shù)字治理進程中，傳統(tǒng)形式主義頑疾與數(shù)字技術(shù)“聯(lián)姻”，在不完善的體制機制下，滋生出了數(shù)字形式主義。與傳統(tǒng)形式主義相比，數(shù)字形式主義更具系統(tǒng)性、復雜性、隱蔽性。數(shù)字形式主義增加了政府的財政負擔，造成資源浪費，侵蝕了政府權(quán)威，損害了政府形象，影響政府公信力，降低人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的賦能效應，必須厘清數(shù)字形式主義的表征與緣起，尋求數(shù)字形式主義的規(guī)制路徑。

數(shù)字形式主義的表征

黨的十九屆五中全會強調(diào)加強數(shù)字政府建設(shè)以來，地方政府紛紛出臺數(shù)字政府建設(shè)方案，加快借助數(shù)字技術(shù)提升公共服務(wù)、社會治理等智能化水平。但在政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，一些地方政府存在重“面子”輕“里子”的“面子工程”“形象工程”“注意力工程”，數(shù)字治理異變成數(shù)字形式主義，典型表現(xiàn)有以下幾個方面：

一是數(shù)字平臺重建設(shè)輕運維。政府數(shù)字治理平臺建設(shè)的初衷在于借助數(shù)字技術(shù)改進政府治理方式、優(yōu)化政府政務(wù)流程和提升公共服務(wù)水平，以滿足公眾日益多樣化、多層次、高質(zhì)量的公共服務(wù)需求。然而，實踐中卻出現(xiàn)了一定程度的異化現(xiàn)象，一些地方政府熱衷于搞數(shù)字化面子工程、形象工程、政績工程，不顧實際開發(fā)各種數(shù)字平臺和政務(wù)APP。由于缺乏整體設(shè)計以及未能對政府職能進行有效整合，數(shù)字平臺重復建設(shè)、分散建設(shè)問題突出，建成后的數(shù)字平臺的運營和維護，也缺乏持續(xù)的關(guān)注和必要的技術(shù)、人力、財政投入，致使大量數(shù)字平臺“僵尸化”“空殼化”，征求意見“水軍化”，不能及時回應社會需求，其效果名實不副，難以真正發(fā)揮作用。

二是數(shù)字轉(zhuǎn)型重過程輕實效。“十四五”規(guī)劃強調(diào)要推進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。但在一些地方，數(shù)字治理就是簡單地將原有的政府職能、公共事務(wù)原封不動搬到線上，怠于利用數(shù)字技術(shù)整合政府職能，優(yōu)化服務(wù)流程，提高行政效能。其結(jié)果就是本應通過數(shù)字技術(shù)推進一站式服務(wù)、促進政府職能無縫隙化鏈接的數(shù)字治理虛有其表，政府職能部門各自為政、碎片化現(xiàn)象依然存在，便民利民淪為光鮮亮麗的空洞口號。更有一些地方不顧數(shù)字鴻溝客觀存在的事實，把本不應取消的線下政務(wù)服務(wù)窗口也輕率地搬到網(wǎng)上，人為構(gòu)造政企、政社交流梗阻，使“屏幕”變成了阻礙溝通交流的“屏障”。一些地方甚至走向了數(shù)字治理的另一個極端，借數(shù)字化將線下的“文山會海”向線上轉(zhuǎn)移，隨時隨地召開工作會議，轉(zhuǎn)發(fā)文件，以會議落實會議，以文件落實文件，成為一些領(lǐng)導干部表面勤于政務(wù)的保護色。

三是數(shù)據(jù)治理重數(shù)量輕質(zhì)量。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，數(shù)據(jù)已是重要的戰(zhàn)略資源。借助大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術(shù)收集、處理和分析各類政務(wù)數(shù)據(jù)，并依托其結(jié)果來識別問題、分析問題和尋求問題的解決成為政府治理的重要路徑。但是，數(shù)字形式主義違背了應用數(shù)字技術(shù)賦能治理的初衷，數(shù)據(jù)收集部門化，各層級政府和政府各部門自成一套、獨立運作政務(wù)平臺和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，收集到的大量應用場景數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)呈碎片化狀態(tài)，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享機制未形成，大量數(shù)據(jù)無法歸集整合而沉寂于公共數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)的真正價值未得到充分挖掘。一些政府部門甚至以數(shù)據(jù)占有量的多少衡量部門治理成效，以各式各樣的“數(shù)字化臺賬”取代實際調(diào)研、親身考察，或用于對付上級檢查和應付數(shù)據(jù)歸集任務(wù)，有時甚至不惜編造數(shù)據(jù)、捏造材料、報送無效數(shù)據(jù)。這些數(shù)字形式主義極大消解了數(shù)據(jù)治理的價值。

四是痕跡管理重留痕輕結(jié)果。痕跡管理指的是上級要求下級的各項工作都必須保留臺賬、照片、視頻、記錄，以確保工作執(zhí)行和細化落實。痕跡管理的本質(zhì)在于強調(diào)過程管理的重要性，矯正完全基于結(jié)果導向的考核機制的局限。但痕跡管理往往被過度強化，事事留痕、處處留痕，痕跡超越了工作內(nèi)容本身，異化成為“痕跡主義”或“留痕形式主義”，數(shù)字技術(shù)應用更是便利了這種留痕行為。一些干部為了應付上級部門監(jiān)督檢查，工作要先拍照，為了給自己宣傳造勢，將地方政務(wù)平臺、公眾號點擊率、訂閱量作為考核指標；為了顯示親民為民，甚至不惜請“水軍”在政務(wù)平臺上刷評論、搞互動等等。過度留痕、虛假造痕顛倒了痕跡管理手段與目的之間的辯證關(guān)系，擺拍作秀、材料政績等形式呈現(xiàn)傾軋了具有實際價值的工作任務(wù)，工作重心偏移使基層深陷形式主義泥淖，身心俱疲影響辦事效率，背離了為人民服務(wù)的初衷。

數(shù)字形式主義的根源

數(shù)字形式主義本質(zhì)上是一些領(lǐng)導干部思想觀念扭曲錯位，脫離群眾、忽視實際所致，同時也因個體機會主義行為、監(jiān)督考評機制不完善和數(shù)字技術(shù)自身特征等因素而強化。

第一，思想觀念扭曲錯位是數(shù)字形式主義生成的認知根源。習近平總書記指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失”。數(shù)字形式主義根源上與傳統(tǒng)形式主義無異：一是政績觀錯位。一些領(lǐng)導干部在推進數(shù)字政府數(shù)字治理時持有功利主義的政績觀，缺少“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的歷史擔當，喜歡搞“短平快”政績，做表面文章，使花拳繡腿，大搞快建數(shù)字“形象工程”“視覺工程”，為的是給自己造勢，而非給人民造福。二是權(quán)力觀扭曲。權(quán)力觀扭曲本質(zhì)還是官本位思想、特權(quán)思想和等級觀念作祟，官僚主義作風嚴重，對上唯唯諾諾、惟上是從，對下脫離實際、脫離群眾、高高在上、獨斷專行。一些地方和領(lǐng)導干部借數(shù)字化轉(zhuǎn)型、信息化管理的名義，使傳統(tǒng)官僚主義披上“新馬甲”，轉(zhuǎn)身成為數(shù)字官僚主義、電子官僚主義。數(shù)字官僚主義又進一步滋生和助長好裝門面、擺花架子等花樣繁多的數(shù)字形式主義。三是人民立場偏離。有些地方推進數(shù)字政府建設(shè)看起來“門好進”“臉好看”了，但事情卻更難辦了，根源就在于人民立場出現(xiàn)偏離，數(shù)字化治理只圖自己“省事”，不為人民“省心”，忽視“數(shù)字鴻溝”“網(wǎng)絡(luò)鴻溝”的客觀存在，致使部分群眾只能“望網(wǎng)興嘆”“望數(shù)興嘆”。

第二，個體機會主義行為是數(shù)字形式主義生成的內(nèi)生動力。以自身利益最大化為行為準則催生的個體機會主義行為是數(shù)字形式主義生成的內(nèi)生動力。一方面，權(quán)責失衡體系下的壓力傳導會導致一些干部舍實求虛、脫實向虛。層級節(jié)制的科層體制運作過程中，自上而下的政策傳遞、目標設(shè)置與考核激勵常常伴隨層層加碼現(xiàn)象，這在客觀上導致基層部門及其工作人員承擔了超負荷的工作任務(wù)和壓力，在權(quán)責不匹配的情況下，基層部門有時候只能運用機會主義手段化解任務(wù)壓力，通過編造數(shù)據(jù)、制造各種名目的臺賬來應付上級檢查。政務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化更強化了這一過程，部分領(lǐng)導干部借助政務(wù)平臺、微信公眾號，頻繁召開一些沒有實質(zhì)意義的會議、傳遞一些沒有實質(zhì)內(nèi)容的文件，基層部門只得以形式主義應對形式主義。另一方面，數(shù)字形式主義也源于一些干部自身的本領(lǐng)恐慌和能力不足。數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，外部環(huán)境復雜多變，一些干部知識儲備不夠，學習能力跟不上，難以適應和有效運用數(shù)字技術(shù)賦能公共事務(wù)治理，經(jīng)常既怕困難又怕?lián)?，機會主義的理性選擇是鋌而走險，選擇完成那些具有顯示度的工作，以簽到、照相、做臺賬、造材料等無效忙碌來規(guī)避責任，以擺花架子取代干實事。

第三，監(jiān)督考評機制不完善是數(shù)字形式主義生成的重要因素。在快速推進的數(shù)字治理進程中，與數(shù)字政府建設(shè)相匹配的干部監(jiān)督考評機制還不健全，過度形式化、過度量化的考核方式占主導，成為滋生數(shù)字形式主義的重要誘因。一是監(jiān)督考評指標過度精細化。數(shù)字技術(shù)賦能使監(jiān)督考評工作作變得高效便捷、理性客觀的同時，也使“數(shù)字管理”更加極端化、精致化。為了簡約化，一些地方領(lǐng)導干部監(jiān)督考核下屬常常只盯著易于量化的數(shù)量、速度、點擊率、回復率等指標，忽視服務(wù)質(zhì)量與效率、公眾滿意度等維度，這種偏頗且簡單的監(jiān)督考核容易誘導策略性行為，助長數(shù)字形式主義。二是監(jiān)督考評主體單一化。近年來，一些地方雖然也強調(diào)體制外的監(jiān)督考評，但在具體實踐中，體制外的監(jiān)督考評主體參與依然不足，主要由體制內(nèi)的組織人事部門和上級主管部門組成的監(jiān)督考評主體，因?qū)I(yè)性、約束性等各方面存在的不足，容易只關(guān)注某個側(cè)面亮點而忽視整體績效，造成“一俊遮百丑”現(xiàn)象。三是激勵機制不完善。監(jiān)督與激勵并行才能促進公共部門持續(xù)改進服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)效率，但監(jiān)督有余激勵不足，尤其是缺乏多元化的激勵機制，致使一些干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)的動力，不求有功、但求無過，做表面文章。

第四，數(shù)字技術(shù)自身特征是數(shù)字形式主義生成的催化力量。一般認為，以大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的現(xiàn)代科技是客觀中立、價值無偏的技術(shù)工具，特別是隨著無監(jiān)督學習算法的日益精進，人們越來越相信借助數(shù)字技術(shù)可以有效避免傳統(tǒng)政府治理的偏向性問題。但實際上，數(shù)字治理并非完美，數(shù)字技術(shù)自身的一些特征與治理體系耦合，在一定程度上會成為滋生數(shù)字形式主義的催化力量。數(shù)字技術(shù)具有系統(tǒng)性，這種系統(tǒng)性主要體現(xiàn)在其運轉(zhuǎn)過程中。數(shù)字平臺一旦建成，它自有一套運作方式，容易產(chǎn)生反向適配效應，即為了保持系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)和決策的精確科學，需要不斷對其“喂養(yǎng)”數(shù)據(jù)，有時還要對數(shù)據(jù)進行反復調(diào)整與修改來滿足系統(tǒng)需求，這為數(shù)字形式主義提供了操作空間。另一方面，數(shù)字平臺具有約束性。數(shù)字平臺是依據(jù)一定規(guī)則建立起來的架構(gòu)系統(tǒng)，會對人們行為產(chǎn)生引導和控制作用，一旦接入數(shù)字平臺，人們就不得不遵從其運作規(guī)則。一些部門為了使日常工作有“跡”可循、有“證”可查，建立多個場景化的APP、工作系統(tǒng)，其本意是為了提高工作效率，但在實際運作中卻被扭曲異化為控制工具，要求下級部門定時定量上傳工作日志、照片、視頻、定位等信息，下級部門的自由裁量空間被壓縮后，只能以精美的“數(shù)字化材料”來應對系統(tǒng)的記錄要求。

數(shù)字形式主義的規(guī)制

規(guī)制數(shù)字形式主義，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在政府治理中的賦能效應，需要對“數(shù)字熱”進行“冷思考”，充分認識數(shù)字形式主義的頑固性、隱蔽性和破壞性。多管齊下綜合治理，消解數(shù)字形式主義，充分釋放數(shù)字治理紅利。

其一，提高政治站位，筑牢正確的政績觀。數(shù)字形式主義與部分領(lǐng)導干部政治站位不高、政治意識不強、思想觀念扭曲錯位緊密相關(guān)，規(guī)制數(shù)字形式主義必須解決干部的政績觀、權(quán)力觀、歷史觀問題。一是堅持目光向下的政績觀。觀念決定作為，追求何種政績對履職盡責、干事創(chuàng)業(yè)具有重要導向作用。習近平總書記指出：“反對形式主義要著重解決工作不實問題，督促領(lǐng)導干部樹立正確政績觀，克服浮躁情緒，拋棄私心雜念。”政府及公職人員要在推進數(shù)字治理過程中，始終把群眾滿不滿意、支不支持作為衡量工作的標尺，處理好顯績與潛績的關(guān)系，把解決問題與群眾的滿意度、獲得感作為最實際的政績，不斷強化自身修養(yǎng)，提升責任意識，強化崗位認同和角色認同。二是樹立為民服務(wù)的權(quán)力觀。權(quán)力意味著責任和擔當，堅持權(quán)為民所用、摒棄官僚主義作風是化解數(shù)字形式主義的關(guān)鍵。領(lǐng)導干部及公職人員要始終持有愛民之心和擔當本領(lǐng)，充分認識到權(quán)力來自人民，必須用之于民，建設(shè)數(shù)字政府不能“只表態(tài)不落實、只喊口號不行動”，要時刻警惕傳統(tǒng)官僚主義、形式主義借數(shù)字化之名實現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”。三是堅定人民立場。數(shù)字治理要堅持人民至上，把滿足人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，打破“數(shù)字鴻溝”，消弭“數(shù)字壁壘”，讓政府數(shù)字化服務(wù)體系更加智慧便捷、泛在可及、公平普惠。

其二，深化體制機制改革，抑制機會主義的空間。上下級之間、部門之間權(quán)責失衡、職責模糊的權(quán)責關(guān)系現(xiàn)狀，以及一些干部能力不足、本領(lǐng)恐慌為機會主義的避責行為提供了空間，強化了滋生數(shù)字形式主義的動力。必須深化權(quán)責配置體系改革，加強干部能力培養(yǎng)，健全容錯糾錯機制，鏟除數(shù)字形式主義滋生的土壤。一是深化權(quán)責匹配體制改革，理順上下級之間、部門之間、崗位之間的權(quán)責關(guān)系，優(yōu)化權(quán)力清單和責任清單制度，明確不同層級、不同部門的權(quán)力范圍和責任歸屬，改善上級部門權(quán)大責小、下級部門權(quán)小責大的狀況，減少層層加碼、弄虛作假等形式主義行為，根據(jù)數(shù)字治理需要適當增補下級管理權(quán)限和管理資源，增強下級部門事務(wù)的處置能力。二是深化干部教育培訓機制改革。習近平總書記指出：“增強本領(lǐng)就要加強學習，既把學到的知識運用于實踐，又在實踐中增長解決問題的新本領(lǐng)。”規(guī)制數(shù)字形式主義，必須要有更強的自覺性、主動性，更完善的教育和培訓機制，有意識培養(yǎng)干部隊伍數(shù)字能力，增強干部數(shù)字素養(yǎng)，不斷提升干部隊伍數(shù)字化發(fā)展的駕馭能力。三是健全究責完備的容錯糾錯機制，鼓勵領(lǐng)導干部及工作人員在數(shù)字治理中敢于創(chuàng)新和勇于擔當，加強干部錯誤識別，促進容錯糾錯過程規(guī)范化、程序透明化，把握好問責的彈性空間，降低干部隊伍犯錯的代價，提升他們?yōu)槊褶k實事的工作熱情。

其三，激勵約束并重，以制度安排制約形式主義。監(jiān)督考評是推動工作的有力杠桿，良好的監(jiān)督考評制度可以激發(fā)干部動力和活力，必須健全監(jiān)督考評制度，以制度化手段消解數(shù)字形式主義的負效應。一是建立科學的考評指標體系。數(shù)字政府建設(shè)過程中，考核干部工作績效不能僅看表面和顯績，而應該切中肯綮抓實效，堅持顯績與隱績考核結(jié)合，短期績效與長期績效考核結(jié)合，從“點擊率”“活躍度”“投票”“排名”等形式內(nèi)容中抽離出來，更加關(guān)注群眾對政府數(shù)字治理服務(wù)是否滿意、群眾問題是否真正得到解決。二是鼓勵多主體參與干部考核。干部工作績效除了內(nèi)部自評外，還應加強社會組織專業(yè)評估、群眾滿意度調(diào)查等多主體參與的工作績效評估，尤其是群眾的滿意度調(diào)查結(jié)果應該作為干部考評的直接參考。三是重視考評結(jié)果的應用。獎懲結(jié)合的考評結(jié)果的應用可以充分發(fā)揮激勵與約束功能，激發(fā)干部積極性、主動性，規(guī)避一些地方政府和部分領(lǐng)導干部的數(shù)字形式主義行為。

其四，平衡手段與目的的關(guān)系，增強善用技術(shù)的能力。數(shù)字形式主義的滋生蔓延還與數(shù)字技術(shù)本身的一些特征有關(guān)，必須認清數(shù)字技術(shù)的本質(zhì)，正確處理政府數(shù)字治理和現(xiàn)實需求之間的關(guān)系，平衡數(shù)字技術(shù)的潛在價值與風險，把握政府數(shù)字治理的初衷和尺度，認識到數(shù)字技術(shù)是手段，為民服務(wù)才是真正的目的。領(lǐng)導干部及公職人員在工作中要摒棄盲目的技術(shù)崇拜，應當在發(fā)揮數(shù)字技術(shù)賦能效應的同時，堅持“人的主體性”地位，避免陷入技術(shù)至上的效率觀和政績觀。與此同時，針對數(shù)據(jù)收集部門化，不同層級和不同部門之間存在多個數(shù)字平臺，要求下級部門反復提交數(shù)據(jù)、重復填報材料催生的數(shù)字形式主義，必須健全政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，增強善用技術(shù)的能力，打通不同部門之間數(shù)據(jù)流通的阻礙，盡量統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集、處理和使用標準，消弭部門“數(shù)字壁壘”。

【本文作者為廈門大學公共事務(wù)學院教授；廈門大學公共事務(wù)學院博士研究生溫永林對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：董惠敏／美編：王嘉騏