【摘要】數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)流通制度是數(shù)據(jù)要素制度的核心內(nèi)容。數(shù)據(jù)流通制度由正式規(guī)則和非正式規(guī)則組成，正式規(guī)則包括數(shù)據(jù)流通準入規(guī)則、數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值定價規(guī)則、數(shù)據(jù)交易規(guī)則、數(shù)據(jù)流通中介規(guī)則、數(shù)據(jù)流通治理規(guī)則等，價值信念、慣例、文化傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)等非正式規(guī)則也是影響數(shù)據(jù)流通的重要制度。數(shù)據(jù)要素流通的非正式規(guī)則與正式規(guī)則存在替代、互補和相容的關(guān)系，兩種規(guī)則兼容而非沖突，會提高數(shù)據(jù)流通的有效性和適應(yīng)性。建立健全數(shù)據(jù)流通規(guī)則，需要建立正式規(guī)則與非正式規(guī)則相融合的規(guī)則體系，發(fā)揮非正式規(guī)則的規(guī)范功能和激勵功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素安全高效流通。

【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)要素 數(shù)據(jù)要素流通 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 正式規(guī)則 非正式規(guī)則

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.002

問題的提出

近年來，受互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、隱私計算等數(shù)字技術(shù)驅(qū)動，全球數(shù)據(jù)規(guī)模和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)高速增長。有機構(gòu)估算，2018～2025年，全球數(shù)據(jù)圈將從33ZB增至175ZB，中國數(shù)據(jù)圈增速最快，預計到2025年將增至48.6ZB，占全球數(shù)據(jù)圈的27.8％[1]；2021年全球數(shù)據(jù)中心市場規(guī)模超過679億美元，2022年達到746億美元[2]；到2027年，全球數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模將達到1030億美元，是2018年市場規(guī)模的兩倍多[3]。各國都在積極推進以公共數(shù)據(jù)為主要對象的數(shù)據(jù)開放和共享，探索推進數(shù)據(jù)要素市場化，促進數(shù)據(jù)要素的高效流通和合理使用。

2017年12月8日，習近平總書記在主持中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習時指出了數(shù)據(jù)在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟中的重要性，強調(diào)“要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟”[4]。將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，這是一個重大的理論突破，為做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟指明了方向。之后，黨和政府圍繞培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場進行了密集部署。黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配[5]，2020年3月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”。2022年6月，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，習近平總書記在主持會議時強調(diào)：“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)據(jù)安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。”會議還指出，“要建立合規(guī)高效的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系，建設(shè)規(guī)范的數(shù)據(jù)交易市場”。2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），明確提出要“建立合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度”。如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全高效流通，成為各國試圖破解的難題。近兩年，國內(nèi)學術(shù)界針對數(shù)據(jù)要素流通開展了積極研究，各省市出臺的數(shù)據(jù)條例也高度重視數(shù)據(jù)流通利用，積極探索促進數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素開放流動和開發(fā)利用的路徑。

然而，我國數(shù)據(jù)要素流通面臨諸多困難。2014年以來，我國成立的大數(shù)據(jù)交易機構(gòu)紛紛探索數(shù)據(jù)要素市場化配置，但由于數(shù)據(jù)流通立法體系、數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則、權(quán)益保障機制、安全保護手段尚不完善等原因，數(shù)據(jù)供給方缺乏提供數(shù)據(jù)的積極性，需求方擔心供給方提供的數(shù)據(jù)不真實、不合規(guī)，我國數(shù)據(jù)要素流通還處于起步階段。“數(shù)據(jù)二十條”旨在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，對數(shù)據(jù)要素流通制度提出了總體要求。我國圍繞“數(shù)據(jù)二十條”不斷豐富完善數(shù)據(jù)要素各方面制度體系和配套政策，將打造“1＋N”數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，推動公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用。如何推動“數(shù)據(jù)二十條”落地成為關(guān)鍵。那么，數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則具體包括哪些內(nèi)容？除了正式規(guī)則之外，是否還包括非正式規(guī)則？能否把非正式規(guī)則也納入后續(xù)的制度體系之中？本文圍繞以上問題作出回答。

數(shù)據(jù)資源的技術(shù)化、要素化、市場化和制度化

從數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的角度，數(shù)據(jù)要素進入經(jīng)濟系統(tǒng)，將經(jīng)歷技術(shù)化、要素化、市場化、制度化等階段。在技術(shù)運用階段，網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化等技術(shù)在生產(chǎn)和生活中廣泛運用，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)、存儲、流通和積累，為產(chǎn)生數(shù)字經(jīng)濟的“技術(shù)-經(jīng)濟范式”奠定了基礎(chǔ)。在數(shù)據(jù)要素化階段，通過數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)資源成為數(shù)據(jù)要素進入經(jīng)濟決策系統(tǒng)，進而成為驅(qū)動經(jīng)濟增長的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。在數(shù)據(jù)要素配置市場化階段，規(guī)范的場外交易和有序的場內(nèi)交易相結(jié)合的市場化配置，逐步成為數(shù)據(jù)要素流通的主要方式，數(shù)據(jù)要素與其他生產(chǎn)要素協(xié)同聯(lián)動，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化步伐。在數(shù)據(jù)要素制度化階段，圍繞數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)市場的一系列制度不斷完善、成熟和定型，數(shù)據(jù)要素潛能得到進一步激發(fā)，為深化創(chuàng)新驅(qū)動、推動高質(zhì)量發(fā)展、推進國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。

數(shù)據(jù)資源的技術(shù)化與要素化。數(shù)字經(jīng)濟源于計算機和互聯(lián)網(wǎng)兩項關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。以計算機為代表的信息處理技術(shù)的出現(xiàn)、算力的發(fā)展和云存儲技術(shù)的應(yīng)用，方便了數(shù)據(jù)的收集、存儲、加工和處理。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促進海量數(shù)據(jù)生產(chǎn)、交換和流動，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)快速普及和迭代，推動全球數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。近年來，計算機技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的復合型應(yīng)用，促進大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)逐漸成為通用目的技術(shù)（GPT），為數(shù)據(jù)的要素化轉(zhuǎn)化和應(yīng)用提供了高效可靠的技術(shù)支撐。例如，大數(shù)據(jù)采集、存儲、處理和呈現(xiàn)等技術(shù)，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的實時與近實時處理。由此可見，大數(shù)據(jù)是數(shù)字技術(shù)發(fā)展的必然產(chǎn)物。正如夏皮羅和范里安所言，信息需要依賴于技術(shù)，技術(shù)是使信息的存儲、搜索、獲取、拷貝、過濾、控制、瀏覽、傳輸和接收成為可能的基礎(chǔ)設(shè)施。[6]

數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素進入經(jīng)濟系統(tǒng)也得益于數(shù)字技術(shù)在各行各業(yè)的廣泛應(yīng)用。在實踐中，ICT技術(shù)推動了電子商務(wù)、社交媒體、即時通信等新經(jīng)濟模式的發(fā)展。數(shù)字技術(shù)被實體產(chǎn)業(yè)廣泛應(yīng)用，技術(shù)開始從助力社會經(jīng)濟發(fā)展的輔助工具向引領(lǐng)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)作為一種獨立的生產(chǎn)要素，逐步融入實體經(jīng)濟運行之中，促進產(chǎn)出增加和效率提升，進而催生出一種新的“技術(shù)-經(jīng)濟范式”——數(shù)字經(jīng)濟。2016年，我國在G20杭州峰會上發(fā)起《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，對“數(shù)字經(jīng)濟”進行界定，認為數(shù)字化的知識和信息是數(shù)字經(jīng)濟的關(guān)鍵生產(chǎn)要素[7]，得到國際社會的廣泛認可。例如，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）也認為，數(shù)字經(jīng)濟是多種通用目的技術(shù)（GPT）的融合以及人們通過互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)技術(shù)開展的一系列經(jīng)濟和社會活動的總和。[8]

數(shù)字技術(shù)不斷創(chuàng)新和發(fā)展是數(shù)據(jù)要素化的關(guān)鍵推動力。在數(shù)字經(jīng)濟中，數(shù)據(jù)是任何以電子或者其他方式對信息的記錄，可以被編碼為一系列0和1組成的二進制序列。數(shù)據(jù)是數(shù)字技術(shù)運用的副產(chǎn)品，但不是所有數(shù)據(jù)都可被稱為生產(chǎn)要素?；跀?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，網(wǎng)頁、聲音、圖像等半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)得到采集。數(shù)字技術(shù)推動數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用快速發(fā)展，為數(shù)據(jù)的要素化轉(zhuǎn)化和應(yīng)用提供了高效可靠的技術(shù)支撐。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)推動數(shù)據(jù)要素跨部門安全共享，隱私保護計算技術(shù)在充分保護數(shù)據(jù)和隱私安全的前提下實現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見、使用可控可計量”，大數(shù)據(jù)技術(shù)極大地擴展了數(shù)據(jù)分析處理的應(yīng)用空間。數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動力、資本、技術(shù)之后的重要生產(chǎn)要素，快速滲透到設(shè)計、生產(chǎn)、交易、流通、分配和消費等所有環(huán)節(jié)。

數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素是數(shù)字經(jīng)濟的“技術(shù)-經(jīng)濟范式”出現(xiàn)的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)要素作為一種新型生產(chǎn)要素，一方面，數(shù)據(jù)本身蘊含很多信息、知識、規(guī)律甚至智慧，構(gòu)建了人類對客觀世界的理解，已經(jīng)與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列為五大生產(chǎn)要素；另一方面，數(shù)據(jù)與其他生產(chǎn)要素融合，提高單一要素的生產(chǎn)效率，基于數(shù)據(jù)、算力、算法可以對物理世界進行狀態(tài)描述、原因分析、結(jié)果預測、科學決策。隨著數(shù)據(jù)規(guī)模增大和數(shù)據(jù)處理技術(shù)進步，數(shù)據(jù)的價值和地位不斷提升，數(shù)據(jù)要素具備了“關(guān)鍵生產(chǎn)要素”的典型特征。在微觀層面，數(shù)據(jù)決策成為基本的管理工具，越來越多的企業(yè)開始從管理者主導的經(jīng)驗型決策，轉(zhuǎn)向高度依賴數(shù)據(jù)分析的科學決策模式，即所謂的“數(shù)據(jù)驅(qū)動型決策”（DDD模式）。[9]在宏觀層面，數(shù)字技術(shù)支撐、數(shù)據(jù)要素集成、數(shù)字平臺發(fā)展成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動力系統(tǒng)，數(shù)據(jù)要素是核心引擎，對經(jīng)濟增長有明顯的直接影響和溢出效應(yīng)。[10]在數(shù)字技術(shù)的作用下，經(jīng)過幾十年積累和儲備的數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)要素，奠定了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素成為驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵動力。

數(shù)據(jù)要素流通市場化。當前，數(shù)字經(jīng)濟從數(shù)據(jù)資源化階段，邁向數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的新階段，將實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場化流通與公共數(shù)據(jù)開放利用相融合的數(shù)據(jù)資源配置方式。數(shù)據(jù)要素配置有三種方式：一是政府數(shù)據(jù)開放，屬于行政配置；二是政府部門之間、政企之間、企業(yè)之間，在合法情況下的共享數(shù)據(jù)；三是通過數(shù)據(jù)交易市場的市場化配置。我國政府正在積極解決公共開放數(shù)據(jù)“不敢開放、不能開放、不愿開放”的問題，推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用，深化政府數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨部門有序共享。數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素必須依賴市場機制，市場主體探索更靈活的數(shù)據(jù)交易模式，能夠提升數(shù)據(jù)交易流通效率。因此，市場化是將數(shù)據(jù)變成可以交易的資產(chǎn)的有效途徑，有助于發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的疊加倍增效應(yīng)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值潛力，是推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵機制。

各國都在積極探索數(shù)據(jù)要素市場化配置機制。數(shù)據(jù)要素市場是以數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)為交易對象，為數(shù)據(jù)供給方、需求方、數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供數(shù)據(jù)要素流通的場所。數(shù)據(jù)要素市場主體包括數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)購買方、交易平臺、中介服務(wù)方以及數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)成數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)。當前，數(shù)據(jù)交易商業(yè)模式主要分為三種：第三方中介平臺（C2C），代表平臺有RapidAPI（美國）、Streamr（瑞士）；第三方中介平臺（B2B），代表平臺有BDEX（美國）、DAWEX（法國）；綜合平臺（B2B），代表平臺有Factual（美國）等。[11]美國具有技術(shù)優(yōu)勢和模式優(yōu)勢，個人信息數(shù)據(jù)交易市場更加開放，數(shù)據(jù)交易市場發(fā)展迅猛；歐盟領(lǐng)先探索數(shù)據(jù)治理規(guī)則，不斷完善數(shù)據(jù)交易市場生態(tài)，但受到數(shù)據(jù)供應(yīng)的限制，對個人數(shù)據(jù)的利用較少?；跀?shù)字經(jīng)濟、數(shù)字平臺發(fā)展的實際情況，預計美國未來會重點發(fā)展提供專業(yè)領(lǐng)域解決方案的專業(yè)性數(shù)據(jù)交易平臺，歐洲國家會由政府主導數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)展。

我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段。2014年至2020年初，我國大數(shù)據(jù)交易仍處于起步階段。在這個階段，數(shù)據(jù)交易主要以單純的原始數(shù)據(jù)“粗加工”交易為主，數(shù)據(jù)成交率和成交額不高，難以有效滿足社會需求。主要原因是數(shù)據(jù)交易過程中缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)范體系和必要的法律保障，無法有效破解數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)確權(quán)等難題。2020年4月，中央首次明確數(shù)據(jù)成為五大生產(chǎn)要素之一，部署“數(shù)據(jù)要素市場化配置”，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展進入全面突破階段。一方面，國家和各地方政府陸續(xù)出臺數(shù)據(jù)要素市場培育相關(guān)的政策文件，致力于理順政府和市場的關(guān)系、厘清數(shù)據(jù)要素市場主體之間的關(guān)系、平衡數(shù)據(jù)有序流動與數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系。另一方面，在政府牽頭下，上海市、深圳市、北京市、湖南省等多地布局成立數(shù)據(jù)交易所，聚焦解決確權(quán)難、定價難、互信難、入場難、監(jiān)管難等關(guān)鍵共性難題。

數(shù)據(jù)要素流通制度化。數(shù)據(jù)技術(shù)化、要素化和市場化，需要制度化作支撐和保障。數(shù)據(jù)的本質(zhì)是數(shù)字經(jīng)濟的生產(chǎn)關(guān)系。數(shù)據(jù)正在創(chuàng)造新的生產(chǎn)方式、生活方式和社會形態(tài)、國際格局，重塑人與人、人與物、人與社會、企業(yè)與企業(yè)、國家與國家之間的關(guān)系，引發(fā)市場規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)、信用關(guān)系、產(chǎn)權(quán)制度、激勵機制等方面發(fā)生根本性變化。數(shù)據(jù)既具備關(guān)鍵要素的基本特性，又具有虛擬性、非結(jié)構(gòu)性、非標準化、資源標的多變性、產(chǎn)權(quán)模糊、外部性、邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增等“技術(shù)-經(jīng)濟”特征。數(shù)據(jù)要素的這些特征使其明顯區(qū)別于其他傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，必須建立健全一套制度體系，才能充分挖掘和發(fā)揮數(shù)據(jù)要素以提升企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率、提高全要素生產(chǎn)率和資源配置效率、支撐高質(zhì)量發(fā)展的積極作用，消除隱私泄露、數(shù)據(jù)壟斷、“數(shù)據(jù)孤島”等問題對消費者福利和經(jīng)濟增長造成的負面影響。

在數(shù)據(jù)要素制度化階段，政府主導推進數(shù)據(jù)要素基本制度建設(shè)，形成體系完備、規(guī)則合意、執(zhí)行有效的制度體系，為數(shù)據(jù)要素化和市場化提供重要的制度性基礎(chǔ)條件。數(shù)據(jù)要素制度體系是指統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素收集、流通、交易與應(yīng)用的一系列相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的制度安排，涉及政府、數(shù)字平臺、數(shù)據(jù)交易平臺、行業(yè)協(xié)會、科研院所、企業(yè)、個人、社會組織等利益相關(guān)者，政府運轉(zhuǎn)、企業(yè)轉(zhuǎn)型、媒體發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、社會治理等不同應(yīng)用領(lǐng)域，以及數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、分析、交易、流通、應(yīng)用等不同階段。數(shù)據(jù)要素制度體系主要包括三類：一是基礎(chǔ)類制度，包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、收益分配等推動數(shù)據(jù)要素化的規(guī)則；二是發(fā)展類制度，包括技術(shù)應(yīng)用、政府數(shù)據(jù)開放共享、流通交易、跨境流動、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等促進數(shù)據(jù)市場化的規(guī)則；三是治理類制度，包括數(shù)據(jù)倫理、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)隱私保護、個人信息保護、數(shù)據(jù)安全等保障數(shù)據(jù)安全使用的規(guī)則。

制度創(chuàng)新是激發(fā)市場活力、拓展創(chuàng)新空間的關(guān)鍵保障。數(shù)據(jù)要素市場化之所以發(fā)展緩慢，制度缺失和不完善是重要瓶頸，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、權(quán)責關(guān)系不清晰、共享機制不明確以及法律保障不健全等制約了數(shù)據(jù)流通交易和整合利用水平。全球都在探索數(shù)據(jù)要素制度，力圖通過構(gòu)建適宜的制度體系來維護這一戰(zhàn)略性資源。例如，美國圍繞信息公開、個人隱私保護、信息安全、電子政務(wù)、數(shù)據(jù)開放等數(shù)據(jù)問題頒布了大批法律法規(guī)和行政命令；德國《聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出將在商業(yè)、科學、社會和行政管理領(lǐng)域建立促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新并負責任地使用數(shù)據(jù)的制度；《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》為歐盟將來持續(xù)推進數(shù)據(jù)法律制度設(shè)定了路線圖。2020年以來，我國政府提出，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范。我國“數(shù)據(jù)二十條”把握數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規(guī)律，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四個方面，對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)作出了部署，旨在激活數(shù)據(jù)要素潛能。

數(shù)據(jù)流通悖論的突破。數(shù)據(jù)的價值在于高效流通和使用、賦能實體經(jīng)濟。數(shù)據(jù)要素流通就是數(shù)據(jù)要素的轉(zhuǎn)移過程，主要包括原始數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與收集，數(shù)據(jù)處理、組織成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、掛牌上市，數(shù)據(jù)產(chǎn)品試用與交易，數(shù)據(jù)產(chǎn)品交付與服務(wù)，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[12]數(shù)據(jù)要素流通并不等同于數(shù)據(jù)交易，開放、共享、交易、交換都是數(shù)據(jù)流通的主要形式。建立數(shù)據(jù)來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數(shù)據(jù)可信流通體系，必須完善和規(guī)范數(shù)據(jù)流通規(guī)則。數(shù)據(jù)流通規(guī)則既要滿足全流程安全與隱私保護的要求，也要滿足市場流通全流程業(yè)務(wù)效率的要求。完善的數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則可以打消市場主體的顧慮，提升數(shù)據(jù)要素應(yīng)用與流通的供給質(zhì)量，規(guī)范數(shù)據(jù)流通行為，可以從根本上解決現(xiàn)有數(shù)據(jù)要素產(chǎn)品供給不足的問題。所以，確保安全和高效流通的數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則，是數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度最關(guān)鍵的組成部分，建立健全數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則是激活數(shù)據(jù)要素潛能的核心環(huán)節(jié)。

釋放數(shù)據(jù)價值需要解決“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度落地難”和“數(shù)據(jù)流通交易互信難”兩大難題。由于數(shù)據(jù)復制成本極低、能夠被多主體同時占有或控制，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)涉及公權(quán)、私權(quán)，需在國家、社會和個人等多方權(quán)益中平衡，完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是加速數(shù)據(jù)要素市場化配置的必要前提。信任是流通交易的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要素流通中的安全和信任問題上存在兩個悖論。一方面，數(shù)據(jù)流通存在“阿羅信息悖論”，即需求方在交易之前需要供給方披露信息，以確定數(shù)據(jù)或信息的價值，但數(shù)據(jù)披露即意味著需求方免費獲取了信息或數(shù)據(jù)，于是數(shù)據(jù)供給方只能選擇不披露或只披露部分信息。[13]另一方面，數(shù)據(jù)流通存在保護與激勵的悖論，如果過度強調(diào)數(shù)據(jù)安全和保護，容易產(chǎn)生“數(shù)據(jù)孤島”的局面，極大影響數(shù)據(jù)使用的效率；如果個人和企業(yè)的數(shù)據(jù)隱私得不到保護，則將導致數(shù)據(jù)供給不足、數(shù)據(jù)共享受阻和數(shù)據(jù)流通活力不夠，用戶作為數(shù)據(jù)主體的價值不能得到體現(xiàn)。解決數(shù)據(jù)流通主體之間的安全和信任、保護和激勵問題，是目前全球探索的一個重要方向。

運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”和完善制度建設(shè)是突破數(shù)據(jù)流通悖論的兩個輪子。數(shù)據(jù)具有“場景專用性”的特征，既要在具體應(yīng)用場景中才能發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，又要把數(shù)據(jù)要素與其他要素相結(jié)合才能實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。[14]數(shù)據(jù)的“場景專用性”是分析如何突破數(shù)據(jù)流通悖論的邏輯起點，我們可以從技術(shù)和制度兩個視角考慮建立數(shù)據(jù)可信流通體系。在技術(shù)上，利用隱私計算、區(qū)塊鏈、云計算等數(shù)字技術(shù)，可以實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)“可用不可見”，數(shù)據(jù)產(chǎn)品“可控可計量”，流通行為“可信可追溯”。例如，隱私計算技術(shù)采用對數(shù)據(jù)進行加密、或只交換數(shù)據(jù)中間計算結(jié)果、或通過可信硬件執(zhí)行環(huán)境等技術(shù)，有效解決數(shù)據(jù)流通與隱私保護之間的矛盾，能夠?qū)崿F(xiàn)“數(shù)不出庫、數(shù)盡其用”，打破“數(shù)據(jù)孤島”，平衡數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通的需求。在制度上，可通過構(gòu)建適宜的制度體系來解決數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)價值透明度和定價等問題，激勵數(shù)據(jù)供給和流通。例如，歐盟委員會2014年發(fā)布了《邁向繁榮數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)濟》，2017年又發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟》報告，2020年2月正式發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，致力于平衡數(shù)據(jù)流動和廣泛使用，旨在建立一個面向世界開放的共同數(shù)據(jù)空間——一個真正的數(shù)據(jù)單一市場。

現(xiàn)實世界的契約是不完備的，數(shù)據(jù)要素制度應(yīng)該包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。目前，數(shù)據(jù)權(quán)屬仍然不清，數(shù)據(jù)流通在現(xiàn)實中存在場內(nèi)、場外兩種流通渠道，數(shù)據(jù)交易流通中存在大量契約問題，例如，產(chǎn)權(quán)、估值、定價和使用等存在隱性契約和正式合同，被稱為“未完全契約化的數(shù)據(jù)交易”[15]。制度是廣為人知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，它們的用途是抑制人類可能的機會主義行為，它們總是帶有某些針對違規(guī)行為的懲罰措施。[16]制度通過減少不確定性，構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，新制度經(jīng)濟學將制度分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則是以明確的形式被確定下來、用強制力保證實施的行為規(guī)范，如政治（及司法）規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和合約等；非正式規(guī)則是指得到社會認可的約定俗成、共同遵守的行為準則，包括文化、信念、倫理、道德規(guī)范、禁忌習俗等。[17]例如，我國政府提出建立的數(shù)據(jù)要素制度的“四梁八柱”，數(shù)據(jù)交易所出臺的交易規(guī)則，是一種正式規(guī)則。在實踐中，平臺和個人依靠隱性契約維持數(shù)據(jù)的使用，相當于雙方簽訂了一個以數(shù)據(jù)換取免費服務(wù)的隱性契約，是一種非正式規(guī)則。

數(shù)據(jù)要素流通的正式規(guī)則

數(shù)據(jù)要素所蘊含的戰(zhàn)略價值和經(jīng)濟價值引起廣泛重視，各國紛紛出臺法律法規(guī)促進“大數(shù)據(jù)”的應(yīng)用與發(fā)展。2018年5月，歐盟正式實施《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR），率先建立了數(shù)據(jù)流通的法律基礎(chǔ)制度。2022年2月23日，歐盟委員會正式公布《數(shù)據(jù)法案》（Data Act）草案，為非個人數(shù)據(jù)的利用提供公平的訪問和共享框架，明確B2B、B2G的數(shù)據(jù)流通措施，同時確定了數(shù)據(jù)處理服務(wù)提供商的相關(guān)義務(wù)。結(jié)合國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素流通制度的實踐，數(shù)據(jù)要素流通正式規(guī)則的目標是，通過制度安排更好地激勵數(shù)據(jù)采集、完善流通準入規(guī)則，按照參與者的安全合規(guī)要求、數(shù)據(jù)產(chǎn)品使用安全合規(guī)要求，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易流通“可用不可見”，通過建立健全流通中介規(guī)則，將“數(shù)據(jù)所有權(quán)交易”模式轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)使用權(quán)交易”模式，推動數(shù)據(jù)交易流通形成可持續(xù)的商業(yè)模式，滿足數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通的效率要求和全流程的監(jiān)管要求。

數(shù)據(jù)要素流通的正式規(guī)則體系。當前，我國逐步構(gòu)建了四個層次的數(shù)據(jù)要素流通正式規(guī)則：一是黨和國家明確提出要建立數(shù)據(jù)要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系；二是地方政府出臺的數(shù)據(jù)促進條例，促進數(shù)據(jù)流通和開發(fā)利用；三是以數(shù)據(jù)交易機構(gòu)為主的交易平臺制定的數(shù)據(jù)交易流通規(guī)則；四是數(shù)據(jù)要素流通標準體系。

1.黨和國家的制度安排。國家層面，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（2017年6月1日起施行，以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（2021年9月1日起施行，以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）及《中華人民共和國個人信息保護法》（2021年11月1日起施行，以下簡稱《個人信息保護法》）等共同構(gòu)筑了維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)法律，形成了中國數(shù)據(jù)合規(guī)法律體系的“三架馬車”架構(gòu)。例如，《網(wǎng)絡(luò)安全法》明確了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者在個人信息和重要數(shù)據(jù)的境內(nèi)存儲、出境評估等方面的法律義務(wù)?！稊?shù)據(jù)安全法》對“數(shù)據(jù)分級”作出規(guī)定，從多個方面規(guī)定了相關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)安全義務(wù)，包括制度管理、風險監(jiān)測、風險評估、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)交易、經(jīng)營備案和配合調(diào)查等?！秱€人信息保護法》對“個人信息”作出了界定，明確個人信息不包括匿名化處理后的信息，確立了個人信息處理的合法原則、正當原則、必要原則（即處理個人信息限于實現(xiàn)目的的最小范圍）、誠信原則、質(zhì)量原則（即要避免個人信息不準確或不完整）、安全原則（即保障個人信息的安全）六大基本原則。

中共中央、國務(wù)院關(guān)于數(shù)據(jù)要素流通有三個重要文件。第一，2020年3月30日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，支持構(gòu)建農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領(lǐng)域規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用的場景，制定數(shù)據(jù)隱私保護制度和安全審查制度等。第二，2022年1月6日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確提出探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則，要求完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景、加強數(shù)據(jù)安全保護，具體提出了探索開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營、探索建立數(shù)據(jù)用途和用量控制制度、推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度、支持打造統(tǒng)一的技術(shù)標準等。第三，2022年12月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的“數(shù)據(jù)二十條”，以促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟為主線，完善和規(guī)范數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構(gòu)建促進使用和流通、場內(nèi)場外相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，明確提出建立數(shù)據(jù)流通準入規(guī)則、建立數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)使用規(guī)范、建立實施數(shù)據(jù)安全管理認證制度，出臺數(shù)據(jù)交易場所管理辦法，建立健全數(shù)據(jù)交易規(guī)則，制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易、安全等標準體系，等等。

此外，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”國家信息化規(guī)劃》等政策，都提出加快建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、市場規(guī)則和標準規(guī)范，推動公共數(shù)據(jù)匯聚利用、暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)、有效釋放數(shù)據(jù)要素價值。例如，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出推動數(shù)據(jù)資源標準化工作，深化政務(wù)數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨部門有序共享，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則，探索建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記制度和數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價規(guī)則，健全數(shù)據(jù)交易平臺報價、詢價、競價和定價機制。

2.地方政府頒布的數(shù)據(jù)條例。近年來，為了讓數(shù)據(jù)成為真正的生產(chǎn)要素，大部分省市都頒布了相關(guān)數(shù)據(jù)條例（包括大數(shù)據(jù)條例、數(shù)據(jù)條例、數(shù)字經(jīng)濟條例等，統(tǒng)稱為“數(shù)據(jù)條例”），促進數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素開放流動和開發(fā)利用。各省市在數(shù)據(jù)流通方面有四個共識：一是推動公共數(shù)據(jù)面向社會開放，并持續(xù)擴大公共數(shù)據(jù)開放范圍，推進公共數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，不斷提高公共數(shù)據(jù)共享、開放和利用的質(zhì)量與效率；二是加快培育數(shù)據(jù)要素市場，完善數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則，推動構(gòu)建數(shù)據(jù)收集、加工、共享、開放、交易、應(yīng)用等數(shù)據(jù)要素市場體系，促進數(shù)據(jù)資源有序、高效流動與利用；三是重視制定數(shù)據(jù)處理活動合規(guī)標準、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)標準、數(shù)據(jù)質(zhì)量標準、數(shù)據(jù)安全標準、數(shù)據(jù)價值評估標準、數(shù)據(jù)治理評估標準等地方標準；四是推動大數(shù)據(jù)與農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)深度融合，深入開展大數(shù)據(jù)領(lǐng)域金融、人才、科研、技術(shù)、市場等方面的制度創(chuàng)新。

3.大數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的規(guī)則體系。一方面，針對數(shù)據(jù)交易過程中面臨的數(shù)據(jù)確權(quán)難、定價難，市場交易主體互信難、入場難、監(jiān)管難等一系列痛點難點問題，大數(shù)據(jù)交易所積極探索建立數(shù)據(jù)交易規(guī)則。例如，2022年5月27日，貴陽大數(shù)據(jù)交易所通過創(chuàng)新探索，發(fā)布了全國首套數(shù)據(jù)交易規(guī)則體系，包括《數(shù)據(jù)要素流通交易規(guī)則（試行）》《數(shù)據(jù)交易合規(guī)性審查指南》《數(shù)據(jù)交易安全評估指南》《數(shù)據(jù)產(chǎn)品成本評估指引1.0》《數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易價格評估指引1.0》《數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估指引1.0》《貴州省數(shù)據(jù)流通交易平臺運營管理辦法》《數(shù)據(jù)商準入及運行管理指南》等。另一方面，地方政府也在積極探索制定數(shù)據(jù)要素流通交易規(guī)則。例如，2023年年初，深圳市發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《深圳市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》和《深圳市數(shù)據(jù)商和數(shù)據(jù)流通交易第三方服務(wù)機構(gòu)管理暫行辦法》，對數(shù)據(jù)交易主體類型、數(shù)據(jù)交易場所運營機構(gòu)、可交易的數(shù)據(jù)類型及如何確保數(shù)據(jù)交易安全進行了規(guī)定。

4.數(shù)據(jù)要素流通標準體系。《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出，建立標準規(guī)范體系，推進數(shù)據(jù)采集、政府數(shù)據(jù)開放、指標口徑、分類目標等關(guān)鍵共性標準的制定和實施。“數(shù)據(jù)二十條”明確指出應(yīng)圍繞構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，逐步制定完善數(shù)據(jù)流通、安全與治理等主要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策及標準。數(shù)據(jù)要素流通標準體系是對數(shù)據(jù)資源的市場化流通進行規(guī)范，包括數(shù)據(jù)要素流通交易業(yè)務(wù)相關(guān)的基礎(chǔ)標準、數(shù)據(jù)標準、技術(shù)標準、平臺和工具標準、管理標準、安全和隱私標準以及行業(yè)應(yīng)用標準等方面。2014年，工信部和國標委指導成立了“全國信標委大數(shù)據(jù)標準工作組”，主要負責制定和完善我國大數(shù)據(jù)領(lǐng)域標準體系。目前，我國在數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域已經(jīng)形成了國家標準、地方標準、行業(yè)標準、團體標準體系。隨著數(shù)據(jù)要素市場的完善，數(shù)據(jù)要素流通標準將不斷健全，作用與日俱增。

數(shù)據(jù)要素流通的四大規(guī)則體系。數(shù)據(jù)要素流通包括數(shù)據(jù)登記、數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)交換共享、數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)運營等。目前，數(shù)據(jù)要素流通的市場實踐主要存在兩種類型：一是場外市場流通方式，主要是平臺企業(yè)通過開放數(shù)據(jù)平臺（Open API）等模式進行企業(yè)間數(shù)據(jù)的交易和共享，這種場外市場主體之間的市場化交換和交易是當前數(shù)據(jù)流通的主要方式；二是場內(nèi)市場流通方式，買賣雙方注冊成為數(shù)據(jù)交易所的成員，數(shù)據(jù)供需雙方按照各自需求在平臺進行匹配、交易。當前，在政府開辦的數(shù)據(jù)交易所中，采用交易機構(gòu)居間撮合交易模式的數(shù)據(jù)交易很冷淡。政府數(shù)據(jù)向社會開放，需要先在內(nèi)部進行跨部門和跨層級打通，設(shè)置一個統(tǒng)一的接口平臺，再通過開放平臺開放公共數(shù)據(jù)，這是一種帶有公共服務(wù)屬性的數(shù)據(jù)流通方式。

“數(shù)據(jù)二十條”規(guī)定的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度如何構(gòu)建、由哪些利益相關(guān)方牽頭哪類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建、如何協(xié)調(diào)這些利益相關(guān)方等，是政府、學界、數(shù)據(jù)擁有者、數(shù)據(jù)使用者以及數(shù)據(jù)管理者密切關(guān)心的問題。2023年3月，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案，組建國家數(shù)據(jù)局，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)等工作。探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則，確保數(shù)據(jù)要素正常、有序流通，從市場化和公共服務(wù)性質(zhì)的數(shù)據(jù)要素流通考慮正式規(guī)則，主要包括四個方面。

1.市場準入規(guī)則。數(shù)據(jù)流通交易市場是一個由數(shù)據(jù)供給方、需求方、交易平臺和中介服務(wù)機構(gòu)等多元主體組成的生態(tài)體系。數(shù)據(jù)流通準入規(guī)則是為了維護市場建設(shè)的規(guī)范性和安全性，對市場主體和客體進行規(guī)范的制度安排。市場準入規(guī)則包括數(shù)據(jù)供應(yīng)方、數(shù)據(jù)需求方、數(shù)據(jù)交易平臺運營方、各類第三方服務(wù)商等市場主體的門檻標準和進入程序規(guī)范，以及流通中的數(shù)據(jù)服務(wù)和產(chǎn)品、算力資源、算法工具等客體的標準規(guī)范。市場準入規(guī)則通過管理標準、技術(shù)標準或工作標準呈現(xiàn)，以各類標準形式（國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準）進行發(fā)布。交易中心提供數(shù)據(jù)商、數(shù)據(jù)中介登記憑證服務(wù)，確保主體可信。

市場準入規(guī)則建設(shè)需要做好三個重點工作。一是建立個人、企業(yè)和政府的數(shù)據(jù)賬戶制度，明確市場主體的數(shù)字身份。對準入的企業(yè)要建立嚴格的數(shù)據(jù)全流程合規(guī)體系，確保流通數(shù)據(jù)來源合法、安全隱私保護到位、流通和交易行為規(guī)范。結(jié)合市場需求，實現(xiàn)更加定制化、市場化的公共數(shù)據(jù)開放，通過加大公共數(shù)據(jù)開放帶動數(shù)據(jù)市場主體入場。二是對進入市場的數(shù)據(jù)要素建立數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)使用規(guī)范，建設(shè)數(shù)據(jù)質(zhì)量標準化體系。國家數(shù)據(jù)局與數(shù)據(jù)流通交易機構(gòu)聯(lián)合，率先在金融、工業(yè)制造、消費、農(nóng)業(yè)等重點應(yīng)用領(lǐng)域開展數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通和使用的分類分級國家標準、行業(yè)標準和團體標準，地方政府積極與交易機構(gòu)開展數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的地方標準、企業(yè)標準建設(shè)，逐步形成面向數(shù)據(jù)流通的質(zhì)量評價指標體系。三是建立B2B、C2C、B2C、C2B等類型數(shù)據(jù)交易平臺的開設(shè)規(guī)則和管理規(guī)則，建立中央和地方雙層的數(shù)據(jù)交易所資質(zhì)審批機構(gòu)，強化其公共屬性和公益定位。加快數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的監(jiān)管立法，推動數(shù)據(jù)交易機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。

2.數(shù)據(jù)要素交易規(guī)則。國家支持數(shù)據(jù)處理者依法依規(guī)采取開放、共享、交換、交易等場外和場內(nèi)方式流通數(shù)據(jù)。在市場化配置中建立一套交易規(guī)則，是建設(shè)規(guī)范的數(shù)據(jù)交易市場的核心環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)要素交易規(guī)則的設(shè)計和構(gòu)建，既要考慮數(shù)據(jù)要素資源國內(nèi)大循環(huán)體系，也要充分考慮對接全球數(shù)據(jù)市場和吸引境外市場供需主體。數(shù)據(jù)要素交易規(guī)則主要包括數(shù)據(jù)價值評估規(guī)則、數(shù)據(jù)商運行規(guī)則、數(shù)據(jù)交易機構(gòu)運營規(guī)則、數(shù)據(jù)交易合規(guī)性審查規(guī)則、數(shù)據(jù)交易安全評估規(guī)則等。交易規(guī)則從交易主體登記、交易標的上架、交易場所運營、交易流程實施、監(jiān)督管理保障等方面進行規(guī)定，在技術(shù)標準制定、交易報價機制、市場監(jiān)管規(guī)則等方面形成國際通行的標準，打造高效的數(shù)據(jù)交易流通生態(tài)體系。

在數(shù)據(jù)交易規(guī)則中，數(shù)據(jù)產(chǎn)品估值定價規(guī)則是數(shù)據(jù)交易規(guī)則的核心。數(shù)據(jù)要素價值高度依賴于應(yīng)用場景，數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價與交易場景、交易模式密切相關(guān)，均衡價格需要在具體的交易場景中實現(xiàn)；此外，隱私計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用也影響數(shù)據(jù)要素的估值定價。[18]建立數(shù)據(jù)定價規(guī)則有兩個重點。一是創(chuàng)新定價方法對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的估值指標體系。例如，《電子商務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)評價指標體系》（GB/T37550-2019）是我國數(shù)據(jù)資產(chǎn)領(lǐng)域的首個國家標準，其中提出了數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評價指標體系。《深圳市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》創(chuàng)新性地提出依據(jù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)樣本一致性、數(shù)據(jù)計算貢獻、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)應(yīng)用等多維度構(gòu)建其價值評估指標體系，以此來激活數(shù)據(jù)資源的價值。二是建立健全數(shù)據(jù)交易平臺報價、詢價、競價和定價機制。有研究提出，可以探索“報價-估價-議價”相結(jié)合的數(shù)據(jù)交易價格生成路徑。[19]

3.數(shù)據(jù)流通中介服務(wù)機構(gòu)規(guī)則。數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)承擔促進數(shù)據(jù)可信流通的重任，是活躍數(shù)據(jù)要素市場的重要主體，也被稱為數(shù)據(jù)經(jīng)紀人。數(shù)據(jù)經(jīng)紀人一般不直接與用戶打交道，而是匯聚各種二手數(shù)據(jù)，對其進行整理、加工、分析，并形成標準化數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行銷售的實體企業(yè)。[20]在實踐中，上海數(shù)據(jù)交易所率先提出“數(shù)商”概念，數(shù)商包括數(shù)據(jù)交易主體、數(shù)據(jù)合規(guī)咨詢、質(zhì)量評估、資產(chǎn)評估、交付等?！侗本﹪H大數(shù)據(jù)交易所設(shè)立工作實施方案》要求制定數(shù)據(jù)中介服務(wù)機構(gòu)運營管理制度，嚴格數(shù)據(jù)中介服務(wù)機構(gòu)準入，培育專業(yè)的數(shù)據(jù)中介服務(wù)商和代理人。北京國際大數(shù)據(jù)交易所率先建立數(shù)字經(jīng)濟中介產(chǎn)業(yè)體系?！稄V東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》提出探索建立“數(shù)據(jù)經(jīng)紀人”制度，數(shù)據(jù)經(jīng)紀人是在政府的監(jiān)管下，具備開展數(shù)據(jù)經(jīng)紀活動資質(zhì)的機構(gòu)。經(jīng)廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局批準同意，廣州市海珠區(qū)推出全國首批“數(shù)據(jù)經(jīng)紀人”名單。雖然各地使用的概念不同，但都是為了探索建立中介機構(gòu)，讓中介機構(gòu)擔任數(shù)據(jù)價值發(fā)現(xiàn)者、數(shù)據(jù)交易組織者、交易公平保障者、交易主體權(quán)益維護者等多重角色，大力發(fā)展促進數(shù)據(jù)流動的數(shù)據(jù)中介服務(wù)，積極培育數(shù)據(jù)要素交易市場。

發(fā)展、壯大數(shù)據(jù)中介服務(wù)產(chǎn)業(yè)，建立規(guī)范有序的數(shù)據(jù)中介服務(wù)制度是數(shù)據(jù)流通交易制度的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)中介服務(wù)（Data Intermediation Service）是指通過技術(shù)、法律或其他手段，在數(shù)量不確定的數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)持有者與數(shù)據(jù)使用者之間為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享而建立商業(yè)關(guān)系的服務(wù)。一般而言，數(shù)據(jù)商定位為專業(yè)性市場化機構(gòu)，是技術(shù)方案提供者、交易合規(guī)保薦者、數(shù)據(jù)價值發(fā)現(xiàn)者，重點解決數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、發(fā)布、承銷、合規(guī)安全、交易撮合等問題。第三方中介服務(wù)機構(gòu)不但提供產(chǎn)權(quán)界定、價值評估、合規(guī)認證、安全審計、公證、托管、擔保、保險、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等服務(wù)，還可以提供數(shù)據(jù)的標注、清洗、脫敏、脫密、分析、挖掘等數(shù)據(jù)加工服務(wù)。數(shù)據(jù)中介服務(wù)制度應(yīng)該包括建立數(shù)據(jù)中介服務(wù)機構(gòu)注冊制、數(shù)據(jù)中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法，鼓勵各類數(shù)據(jù)服務(wù)商進場交易，支持發(fā)展多元化的數(shù)據(jù)中介服務(wù)模式，培育一批數(shù)據(jù)服務(wù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。

4.數(shù)據(jù)流通治理規(guī)則。“數(shù)據(jù)二十條”要求建立數(shù)據(jù)要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、算法審查、監(jiān)測預警等機制。數(shù)據(jù)流通治理是指圍繞數(shù)據(jù)要素流通的全生命周期，對數(shù)據(jù)要素的確權(quán)、定價、交易、交付和使用等環(huán)節(jié)行使管理權(quán)力和控制風險的活動集合。具體來講，數(shù)據(jù)流通治理是指政府、交易平臺、社會組織等建立決策機制、激勵約束機制和監(jiān)督機制，打造更豐富的數(shù)據(jù)交易場景，相關(guān)利益者同時實現(xiàn)“數(shù)據(jù)價值”和“管控風險”的期望。其中，“實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值”是指市場主體在數(shù)據(jù)流通交易中獲取應(yīng)有的收益；“管控風險”是指通過制度建設(shè)和技術(shù)運用降低安全合規(guī)風險，確保流通中的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的數(shù)據(jù)來源合法及可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范。

數(shù)據(jù)要素流通治理規(guī)則是在數(shù)據(jù)流通中保障數(shù)據(jù)安全和控制風險的規(guī)則。數(shù)據(jù)要素流通治理規(guī)則堅持技術(shù)治理優(yōu)先、技術(shù)治理與制度治理相互配合的原則，從技術(shù)標準和治理規(guī)則入手完善治理制度。一方面，監(jiān)管層、行業(yè)協(xié)會和交易機構(gòu)等出臺數(shù)據(jù)交易的技術(shù)架構(gòu)標準、數(shù)據(jù)流通安全保障技術(shù)標準、算法和模型審查技術(shù)標準等；另一方面，建立健全數(shù)據(jù)分級分類標準、數(shù)據(jù)格式標準、數(shù)據(jù)交易類別目錄標準、交易數(shù)據(jù)描述標準、數(shù)據(jù)質(zhì)量評價標準、風險威脅監(jiān)測預警機制和應(yīng)急處置規(guī)則、數(shù)據(jù)隱私保護和安全審查、數(shù)據(jù)交易安全標準規(guī)范、數(shù)據(jù)安全管理認證標準等，制定平臺企業(yè)在數(shù)據(jù)遷移、交易和處置、互聯(lián)互通等方面的規(guī)則，設(shè)計數(shù)據(jù)交易場所互聯(lián)互通規(guī)則，等等。數(shù)據(jù)流通市場是一個多主體參與的市場，數(shù)據(jù)要素流通治理規(guī)則與準入規(guī)則、交易規(guī)則和中介服務(wù)機構(gòu)規(guī)則密切相關(guān)，建立健全包容創(chuàng)新的容錯糾錯機制和監(jiān)管創(chuàng)新體系至關(guān)重要。此外，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在市場準入規(guī)則和治理規(guī)則建設(shè)中的作用，支持行業(yè)協(xié)會等社會組織在數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品及其評估等方面加強行業(yè)標準研究。

數(shù)據(jù)要素流通正式規(guī)則的局限性。數(shù)據(jù)要素流通的正式規(guī)則是“硬性”的正式組織框架和制度框架，是一種與國家權(quán)力或組織緊密相連的強制性規(guī)則。正式規(guī)則一經(jīng)確立就具有相對較高的穩(wěn)定性，但在數(shù)據(jù)要素流通中也存在一定的局限性，具體表現(xiàn)為三個方面。一是正式規(guī)則的供給是相對有限的。數(shù)據(jù)流通涉及面很廣，正式規(guī)則或無法考慮到方方面面，有可能出現(xiàn)規(guī)則真空，造成暫時性的制度供給不足。數(shù)據(jù)流通是新生事物，當條件不成熟的時候，不宜超前出臺規(guī)則而抑制創(chuàng)新。二是正式規(guī)則的供給具有相對滯后性。制度供給有強制性供給和誘致性供給兩種方式，強制性供給往往因為考慮不周全而執(zhí)行效果不佳，誘致性供給的規(guī)則需要多方協(xié)調(diào)，會出現(xiàn)供給“時滯”。理性人具有機會主義傾向，都會在執(zhí)行規(guī)則時打“擦邊球”。數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則非常復雜，國際上沒有可供借鑒的經(jīng)驗，大部分規(guī)則都需要自主創(chuàng)新，是一個緩慢累積、不斷嘗試和邊際創(chuàng)新的漸變過程。三是正式規(guī)則的供給成本較高。制定規(guī)則是有成本的，當已有規(guī)則失靈或者出現(xiàn)低效率的時候，無論是修訂規(guī)則還是重新制定規(guī)則，都不可避免地面臨著不經(jīng)濟的問題。對于數(shù)據(jù)流通來說，要建立市場主體普遍認同、共同遵守的規(guī)則規(guī)范，規(guī)則實施中要可計算、可監(jiān)督、能執(zhí)行、能懲罰，從而建立供需雙方相互信任的關(guān)系，制定和修改規(guī)則的成本都非常巨大。

數(shù)據(jù)要素流通的非正式規(guī)則

正式規(guī)則的功能只能用于促進某些交換形式，非正式規(guī)則也是現(xiàn)代經(jīng)濟的普遍特征。非正式規(guī)則可以拓展、闡明和修正正式規(guī)則，成為社會公認的行為準則和內(nèi)部實施的行為標準，人們的行為大部分是由非正式制度來約束的。[21]由于正式規(guī)則相較于快速發(fā)展的數(shù)據(jù)流通和技術(shù)創(chuàng)新相對滯后，特別是大數(shù)據(jù)、人工智能、機器學習和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域引致的問題，使人們越來越意識到應(yīng)該在運用數(shù)據(jù)時兼顧倫理道德等非正式規(guī)則建設(shè)。例如，中國人民銀行組織編制的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》提出，強化數(shù)字思維、培育數(shù)字文化，提升全員數(shù)字素養(yǎng)，將以數(shù)連接、由數(shù)驅(qū)動、用數(shù)重塑的數(shù)字理念深度融入企業(yè)價值觀。在實踐中，培育和發(fā)展數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)倫理、數(shù)據(jù)文明、數(shù)據(jù)文化等數(shù)據(jù)非正式規(guī)則，對支撐、優(yōu)化和強化正式規(guī)則也有助益。

基于倫理的數(shù)據(jù)要素流通非正式規(guī)則。在數(shù)據(jù)流通過程中，數(shù)據(jù)倫理是一個熱門話題。數(shù)據(jù)倫理是隨著數(shù)字技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的關(guān)于數(shù)據(jù)的善、惡議題與價值規(guī)范，主要包括隱私問題、數(shù)據(jù)安全問題、虛假數(shù)據(jù)問題等。數(shù)據(jù)流通中的數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)孤島、侵犯隱私權(quán)和自主權(quán)、數(shù)據(jù)利用失衡等問題，與開放共享倫理的缺位密切相關(guān)。開放共享的數(shù)據(jù)倫理，應(yīng)該在數(shù)據(jù)濫用和數(shù)據(jù)孤島之間作出平衡。平衡原則是處理創(chuàng)新帶來的利益與風險的基本原則，平衡原則是建立隱私權(quán)和信息安全倫理保護機制的基本準則。建立數(shù)據(jù)倫理規(guī)制體系，也是數(shù)據(jù)流通制度的重要內(nèi)容。

數(shù)據(jù)倫理處理指如何以符合倫理準則的方式獲取、存儲、管理、使用和銷毀數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)倫理可以實現(xiàn)兩個目的：一是為數(shù)據(jù)流通正式規(guī)則的正當性、合法性提供倫理支援或道德辯護；二是為企業(yè)和公民保障數(shù)據(jù)權(quán)益強化激勵機制。應(yīng)該建立一套數(shù)據(jù)倫理規(guī)范來助推數(shù)據(jù)流通，增強互信，降低交易成本，促進數(shù)據(jù)流通生態(tài)良性發(fā)展。一方面，數(shù)據(jù)供給方和中介服務(wù)機構(gòu)要加強道德自律，數(shù)據(jù)使用方應(yīng)該設(shè)置專業(yè)的數(shù)據(jù)安全官或其他安全崗位來監(jiān)督數(shù)據(jù)倫理，行業(yè)協(xié)會應(yīng)建立數(shù)據(jù)流通的道德自律機制和倫理規(guī)范；另一方面，行業(yè)協(xié)會等社會組織建立數(shù)據(jù)流通的監(jiān)督平臺，應(yīng)當對數(shù)據(jù)的獲取和應(yīng)用過程進行嚴格的倫理評估。

基于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的非正式規(guī)則。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是促進數(shù)據(jù)要素化的底層技術(shù)，數(shù)據(jù)流通需要數(shù)字技術(shù)的支撐。數(shù)據(jù)流通中主要使用的技術(shù)有大數(shù)據(jù)、人工智能、隱私計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等，這些數(shù)字技術(shù)使用中也產(chǎn)生了大量的倫理問題。例如，隨著大數(shù)據(jù)“殺熟”、大數(shù)據(jù)算法歧視等事件的出現(xiàn)，社會對大數(shù)據(jù)算法的“黑盒子”問題質(zhì)疑越來越多。隨著量子計算技術(shù)的進步和應(yīng)用，涉及敏感加密數(shù)據(jù)的新的倫理和安全風險也將開始顯現(xiàn)。在數(shù)據(jù)流通實踐中，分析師可以運用數(shù)字技術(shù)通過主觀的數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)范圍的操控、關(guān)鍵數(shù)據(jù)點遺漏等方法來創(chuàng)造一個事實虛假的表象。例如，大數(shù)據(jù)的處理、分析、應(yīng)用都是由大數(shù)據(jù)算法來支撐和實現(xiàn)的，分析師可以運用片面的數(shù)據(jù)來進行分析，設(shè)置一定的算法規(guī)則和模型，產(chǎn)生有誤導性的結(jié)論。

習近平總書記強調(diào)：“要整合多學科力量，加強人工智能相關(guān)法律、倫理、社會問題研究，建立健全保障人工智能健康發(fā)展的法律法規(guī)、制度體系、倫理道德。”[22]面對數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，在數(shù)據(jù)要素流通制度建設(shè)中，有效應(yīng)對以人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)帶來的倫理挑戰(zhàn)，需要深入研究思考如何建立數(shù)據(jù)要素流通中數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的正確的道德觀、價值觀和倫理觀。加強數(shù)據(jù)流通中數(shù)字技術(shù)倫理建設(shè)。一要堅持促進創(chuàng)新與防范風險相統(tǒng)一、正式規(guī)則規(guī)范與道德約束相結(jié)合原則，加快出臺符合國情、與國際接軌的數(shù)字技術(shù)倫理制度規(guī)則，健全多方參與、協(xié)同共治的數(shù)字技術(shù)倫理治理體系；二要遵守以人為本、安全可靠、公開透明和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的原則，不應(yīng)當在開發(fā)、設(shè)計數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過程中給智能機器提供過時、不準確、不完整或帶有偏見的數(shù)據(jù)；三是強化市場主體履行數(shù)字技術(shù)倫理管理主體責任，數(shù)據(jù)要素流通交易從業(yè)人員應(yīng)自覺遵守數(shù)字技術(shù)倫理要求，主動學習數(shù)字技術(shù)倫理知識，增強數(shù)字技術(shù)倫理意識，自覺踐行數(shù)字技術(shù)倫理原則。

基于數(shù)據(jù)文化和數(shù)字素養(yǎng)的非正式規(guī)則。數(shù)據(jù)文化和數(shù)字素養(yǎng)正在成為我們價值觀體系的組成部分。數(shù)據(jù)積累、分析，以及應(yīng)用的根本目的，是為了制定更優(yōu)的決策。數(shù)據(jù)文化把數(shù)據(jù)融入組織的運營模式、思維方式和管理決策之中，是重視、踐行和鼓勵以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的高質(zhì)量決策的人員共同的行為和信念。IDC的調(diào)查研究表明，具有強大數(shù)據(jù)文化的數(shù)據(jù)領(lǐng)先型組織能夠?qū)崿F(xiàn)可衡量的業(yè)務(wù)成果，包括增強了差異化競爭優(yōu)勢、縮短了推向市場所需的時間、增加了利潤、提高了員工滿意度等數(shù)據(jù)文化，讓每個級別和每種角色的每個人每天都能夠使用數(shù)據(jù)作出更好的決策。[23]為了應(yīng)對數(shù)字化時代的挑戰(zhàn)，人們應(yīng)該具備良好的數(shù)字素養(yǎng)與技能，成為數(shù)字化時代的主人，而不是被數(shù)字和算法驅(qū)使。數(shù)字素養(yǎng)與技能是指數(shù)字社會公民學習工作生活應(yīng)具備的數(shù)字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障、倫理道德等一系列素質(zhì)與能力的集合。具體來看，數(shù)字素養(yǎng)包括：數(shù)字意識、計算思維、數(shù)字化學習與創(chuàng)新、數(shù)字社會責任等，強調(diào)人們創(chuàng)造性地理解、分析、評估、管理和處理數(shù)據(jù)信息的綜合水平和素質(zhì)底蘊。[24]數(shù)據(jù)素養(yǎng)是數(shù)字素養(yǎng)的重要組成部分。

當前，個人和企業(yè)基于安全的考慮，提供數(shù)據(jù)的積極性不高。企業(yè)建設(shè)數(shù)據(jù)文化、個人提升數(shù)字素養(yǎng)，對數(shù)據(jù)要素流通具有重大的推動作用。因此，一方面，我們應(yīng)普及數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)據(jù)素養(yǎng)的宣傳和教育，專家學者應(yīng)面向企業(yè)、政府和公眾開展數(shù)字素養(yǎng)講座，幫助群眾提升大數(shù)據(jù)素養(yǎng)，以縮小甚至消除個人數(shù)據(jù)權(quán)利和機構(gòu)數(shù)據(jù)權(quán)力的失衡。另一方面，企業(yè)要重視培育數(shù)據(jù)文化，重視數(shù)據(jù)在戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)中的使用，讓組織中的每個人都能通過數(shù)據(jù)獲得自己所需的洞見，真正做到以數(shù)據(jù)驅(qū)動。要成為數(shù)據(jù)驅(qū)動型組織，就必須同時對數(shù)據(jù)文化和技術(shù)進行投資，并基于數(shù)據(jù)（而不是單純依靠直覺）來作出決策，以此改變決策方式。

從歷史上看，在正式規(guī)則產(chǎn)生之前，人們之間的關(guān)系主要靠非正式規(guī)則約束，當今社會的正式規(guī)則也只占決定人們選擇的總約束中的一小部分。數(shù)字技術(shù)深刻影響著人們的思維方式、價值觀念和道德行為。在可以預見的將來，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)將重塑生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)方式，重構(gòu)生活方式、工作效率和社會關(guān)系。綜上分析，有效的數(shù)據(jù)要素制度安排必然是正式規(guī)則與非正式規(guī)則的有機統(tǒng)一，這樣才能實現(xiàn)成本收益最優(yōu)、效率最高。我們有必要將數(shù)據(jù)要素流通的非正式規(guī)則納入數(shù)據(jù)流通交易制度之中。

構(gòu)建數(shù)據(jù)要素高效流通制度體系的建議

數(shù)據(jù)要素要實現(xiàn)安全高效流通，需要通過一系列正式規(guī)則設(shè)計、非正式規(guī)則安排和數(shù)字技術(shù)的運用，建立起數(shù)據(jù)要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系。在制度變遷過程中，一方面，非正式規(guī)則可以制約正式規(guī)則，非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間的沖突會削弱正式規(guī)則的實施效果；另一方面，正式規(guī)則與非正式規(guī)則存在內(nèi)在互補、相互替代的關(guān)系。所以，只有達到制度均衡狀態(tài)才能發(fā)揮最佳效用，而制度均衡意味著正式制度與非正式制度具有相容性。從處理好技術(shù)與制度、應(yīng)用與保護、流通與安全、創(chuàng)新與治理的關(guān)系視角，筆者提出以下建議。

穩(wěn)步建設(shè)數(shù)據(jù)流通的正式規(guī)則。“數(shù)據(jù)二十條”頒布以后，我國正在掀起數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的熱潮，2023年新組建的國家數(shù)據(jù)局具體負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)。在下一步數(shù)據(jù)流通制度建設(shè)中，一是國家數(shù)據(jù)局要建立全國一盤棋，統(tǒng)籌推進制定數(shù)據(jù)資源的流通、交易和治理的規(guī)則，以公共數(shù)據(jù)共享為抓手建立規(guī)則體系，梳理公共部門的數(shù)據(jù)資源，推動跨行業(yè)跨部門信息資源互聯(lián)互通。二是要建立國家層面的整體性、基礎(chǔ)性、長期性的數(shù)據(jù)分層管理規(guī)則，從數(shù)據(jù)流通入手，推動相關(guān)標準規(guī)范、部門規(guī)章的制定，做好數(shù)據(jù)流通立法的前期研究工作。三是加快云數(shù)一體的數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定國家云的技術(shù)標準和公共數(shù)據(jù)的匯聚與流通規(guī)則。四是在正式規(guī)則制定中，充分發(fā)揮市場和行業(yè)協(xié)會的作用，充分尊重專家的意見，加大力度支持數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ)研究，充分把握數(shù)據(jù)流通的規(guī)律趨勢。

發(fā)揮非正式規(guī)則與正式規(guī)則的互補作用。數(shù)據(jù)要素流通需要借助非正式規(guī)則與正式規(guī)則的雙重力量。在未來正式規(guī)則設(shè)計中，要關(guān)注非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間交互影響的不確定性，發(fā)揮非正式規(guī)則的特殊信任和合作關(guān)系作用，有效降低制度運作實施中的交易成本和道德風險。一是要支持市場主體加強數(shù)據(jù)流通、使用和治理等方面的專業(yè)知識學習，鼓勵企業(yè)培育數(shù)據(jù)文化，主動從非正式規(guī)則的視角開展數(shù)據(jù)治理。二是要加強數(shù)據(jù)素養(yǎng)建設(shè)，培養(yǎng)市場主體的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，提升公民的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，讓公眾知曉數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)據(jù)要素的有效利用就是未來國家和企業(yè)的競爭優(yōu)勢所在。三是堅持以人為本的價值觀，把握“促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟”這一主線，以及“充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值、促進全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利”的目標，推動解決政企數(shù)據(jù)融合利用難的問題，激發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合利用的積極性。

促進場外交易向場內(nèi)交易轉(zhuǎn)移。當前，場外數(shù)據(jù)流通占據(jù)很大比例，既折射出我國數(shù)據(jù)合規(guī)交易方式不清晰和未完善、合規(guī)交易通道尚未普及的問題，也反映出我國數(shù)據(jù)流通中存在一些潛規(guī)則。如何打破潛規(guī)則，讓場外交易逐步搬到場內(nèi)，這是數(shù)據(jù)流通面臨最大的挑戰(zhàn)。一是創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易模式，數(shù)據(jù)交易場所通過提供新型交易技術(shù)、固定數(shù)據(jù)交易證據(jù)等方式，增進買賣雙方的信任、減少爭議，從而最大限度地發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公允價值。二是加快發(fā)展數(shù)據(jù)中介服務(wù)機構(gòu)，為交易雙方提供數(shù)據(jù)安全合規(guī)審查、價值評估、風險評估與安全認證等增值服務(wù)，推動交易雙方進入場內(nèi)交易。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)商“燃料”和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)“助燃劑”作用，培育一批活躍的數(shù)據(jù)要素市場主體，是促進場外交易轉(zhuǎn)為場內(nèi)交易的關(guān)鍵。三是形成多層次、多元化的場內(nèi)市場交易體系，豐富數(shù)據(jù)交易內(nèi)容，拓寬數(shù)據(jù)流通渠道。這里的場內(nèi)交易市場是指交易所、交易中心等由政府主導、可監(jiān)管、可追溯的集中交易平臺。

高度重視數(shù)字技術(shù)使用規(guī)則建設(shè)。數(shù)據(jù)流通不同于實物商品流通，高度依賴數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字技術(shù)。在數(shù)據(jù)流通中，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品加工、定價、交付、使用等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全、質(zhì)量保障、追溯審計等，需要建立一系列規(guī)則。一方面，政府應(yīng)當建立健全數(shù)據(jù)流通中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)標準；另一方面，政府、行業(yè)協(xié)會、交易機構(gòu)也要制定數(shù)字技術(shù)使用的倫理規(guī)范，推動形成科技向善的非正式規(guī)則。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“數(shù)字經(jīng)濟推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革研究”和國家社會科學基金重大項目“互聯(lián)網(wǎng)平臺的社會影響與治理路徑”的階段性成果，項目編號分別為：22ZDA043、21&ZD196）

注釋

[1]國際數(shù)據(jù)公司：《IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈》，2019年1月，http://www.cioall.com/uploads/f2019021414494185182.pdf。

[2]中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2022年）》，2022年4月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202204/P020220422707354529853.pdf。

[3]Statista, "Big Data Market Size Revenue Forecast Worldwide from 2011 to 2027," 27 July 2022, https://www.statista.com/statistics/254266/global-big-data-market-forecast/.

[4]《習近平主持中共中央政治局第二次集體學習并講話》，2017年12月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm。

[5]《（受權(quán)發(fā)布）中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。

[6]卡爾·夏皮羅、哈爾·R.范里安：《信息規(guī)則：網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的策略指導》，孟昭莉、牛露晴譯，北京：中國人民大學出版社，2017年。

[7]《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，2016年9月20日，http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html。

[8]C. Dahlman; S. Mealy and M. Wermelinger, "Harnessing the Digital Economy for Developing Countries," OECD Development Centre Working Papers, 2016(12), pp. 11–15.

[9]F. Provost and T. Fawcett, "Data Science and Its Relationship to Big Data and Data–Driven Decision Making," Big Data, 2013, 1(1), pp. 51–59.

[10]徐翔、趙墨非：《數(shù)據(jù)資本與經(jīng)濟增長路徑》，《經(jīng)濟研究》，2020年第10期。

[11]第三方中介平臺（C2C）模式，即第三方數(shù)據(jù)擁有者將原始數(shù)據(jù)掛到數(shù)據(jù)交易市場上公開出售，數(shù)據(jù)需求方按照約定價格購買后，可以在數(shù)據(jù)交易平臺上獲得離線的數(shù)據(jù)包或者實時API，若最終成功交易，平臺收取一定傭金后返還銷售收入給第三方數(shù)據(jù)擁有者；第三方中介平臺（B2B）模式，即數(shù)據(jù)擁有者先將數(shù)據(jù)提供給平臺，平臺經(jīng)過整合后再將數(shù)據(jù)通過離線數(shù)據(jù)包或者實時API的方式出售給數(shù)據(jù)需求方，數(shù)據(jù)擁有者并不直接接觸數(shù)據(jù)需求方與之進行交易；綜合平臺（B2B）模式，即數(shù)據(jù)擁有者和數(shù)據(jù)需求方不會直接接觸，而是通過數(shù)據(jù)交易平臺進行最終撮合，交易的產(chǎn)品除了離線的數(shù)據(jù)包或者實時的API之外，還包括數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)綜合解決方案的交易，可以直接應(yīng)用到數(shù)據(jù)需求方的商業(yè)模型上。

[12]黃麗華：《建立數(shù)據(jù)要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系，是實現(xiàn)安全高效流通的基本要求》，2022年12月20日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343668.html。

[13]丁曉東：《數(shù)據(jù)交易如何破局——數(shù)據(jù)要素市場中的阿羅信息悖論與法律應(yīng)對》，《東方法學》，2022年第2期。

[14]龔強、班銘媛、劉沖：《數(shù)據(jù)交易之悖論與突破：不完全契約視角》，《經(jīng)濟研究》，2022年第7期。

[15]L. Huang; Y. Dou; Y. Liu; J. Wang; G. Chen; X. Zhang, and R. Wang, "Toward a Research Framework to Conceptualize Data as a Factor of Production: The Data Marketplace Perspective," Fundamental Research, 2021, 5(1), pp. 586–594.

[16]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學——社會秩序和公共政策》，北京：商務(wù)印書館，2000年，第35頁。

[17]參見道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第五章、第六章。

[18]歐陽日輝、龔偉：《基于價值和市場評價貢獻的數(shù)據(jù)要素定價機制》，《改革》，2022年第3期。

[19]黃倩倩等：《超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場體系下數(shù)據(jù)價格生成機制研究》，《電子政務(wù)》，2022年第2期。

[20]李勇堅、劉奕：《數(shù)據(jù)經(jīng)紀人制度的理論與實踐》，《數(shù)字圖書館論壇》，2022年第10期。

[21]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，第54～55頁。

[22]《習近平在中共中央政治局第九次集體學習時強調(diào) 加強領(lǐng)導做好規(guī)劃明確任務(wù)夯實基礎(chǔ) 推動我國新一代人工智能健康發(fā)展》，《人民日報》，2018年11月1日，第1版。

[23]國際數(shù)據(jù)公司：《數(shù)據(jù)文化如何在數(shù)據(jù)驅(qū)動型組織內(nèi)提升業(yè)務(wù)價值》，2021年5月，https://www.tableau.com/zh-cn/learn/whitepapers/idc-data-culture。

[24]《中央網(wǎng)信辦負責同志就〈提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要〉答記者問》，2021年11月5日，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867376698.htm。

責 編∕陳璐穎

The Institutional Logic of Data Element Circulation

OuYang Rihui

Abstract: Data is the key production factor of the digital economy, and the data flow system is the core of the data factor system. The data circulation system consists of formal rules and informal rules. Formal rules include data classification rules, data trading rules, data use rules, and data asset valuation and pricing rules. Informal rules such as value beliefs, practices, cultural traditions, morals and ethics, and ideologies are also important institutions that influence data circulation. Informal rules of data elements circulation and formal rules have alternative, complementary and compatible relationships, and the two rules are compatible rather than conflicting, so that data circulation will show effectiveness and adaptability. The establishment of sound data circulation rules requires the establishment of a rule system that integrates formal rules and informal rules, and gives play to the normative function and incentive function of informal rules to finally realize the safe and efficient circulation of data elements.

Keywords: data elements, data element circulation, data foundation system, formal rules, informal rules

歐陽日輝，中央財經(jīng)大學中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟研究院副院長、研究員。研究方向為數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)據(jù)要素、數(shù)字金融、電子商務(wù)。主要著作有《宏觀調(diào)控中的中央與地方關(guān)系》、《數(shù)字經(jīng)濟的理論演進、內(nèi)涵特征和發(fā)展規(guī)律》（論文）、《從“+互聯(lián)網(wǎng)”到“互聯(lián)網(wǎng)+”——技術(shù)革命如何孕育新型經(jīng)濟社會形態(tài)》（論文）、《我國多層次數(shù)據(jù)要素交易市場體系建設(shè)機制與路徑》（論文）等。