摘 要:當(dāng)前存在著反腐敗成效與反腐敗努力不相匹配的現(xiàn)象，其重要原因在于我們沒(méi)有深刻理解和把握廉政制度與廉潔文化的互動(dòng)關(guān)系，沒(méi)有聚焦廉政制度和廉潔文化建設(shè)的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性內(nèi)容。廉政制度建設(shè)存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重制定輕執(zhí)行的現(xiàn)象，廉潔文化建設(shè)忽視了廉潔心理的培養(yǎng)，對(duì)未成年人的廉潔教育關(guān)注不夠。在反腐敗斗爭(zhēng)中，必須準(zhǔn)確把握并充分利用廉政制度與廉潔文化之間的互動(dòng)關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)廉政制度與廉潔文化建設(shè)，在廉政制度建設(shè)中著力提升制度的執(zhí)行力，在廉潔文化建設(shè)中著力增強(qiáng)全體公眾全生命周期的規(guī)則意識(shí)。

關(guān)鍵詞:反腐敗 廉政制度 廉潔文化 廉潔教育 規(guī)則意識(shí)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

對(duì)當(dāng)前我國(guó)反腐敗形勢(shì)的客觀分析

黨的十八大以來(lái)，黨中央以“零容忍”的態(tài)度反對(duì)腐敗，在懲治腐敗、制度預(yù)防和廉潔教育方面投入了大量的政策資源和組織資源。首先，黨中央重拳出擊，一大批腐敗分子應(yīng)聲落馬，在清存量、遏增量上發(fā)揮了重要作用。其次，大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，出臺(tái)或修訂了一系列預(yù)防腐敗制度?！妒藢弥泄仓醒胝尉株P(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一大批黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，為規(guī)范黨內(nèi)政治生活、推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)常態(tài)化和規(guī)范化，提供了基本遵循。第三，加強(qiáng)黨性教育和廉潔文化建設(shè)。黨的十八大報(bào)告明確提出要“抓好黨性教育這個(gè)核心”，為全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)指明了方向。2013年黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、2015年“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、2016年“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育、2021年黨史學(xué)習(xí)教育、2023年學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育等，提升了黨員、干部的黨性修養(yǎng)。不僅如此，黨中央還重視發(fā)揮文化的反腐功能，挖掘傳統(tǒng)廉潔文化資源，強(qiáng)化家風(fēng)家教建設(shè)，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代廉潔文化建設(shè)的意見(jiàn)》，試圖以制度來(lái)規(guī)范和強(qiáng)化廉潔文化建設(shè)。

從理論視角來(lái)看，世界各國(guó)的反腐敗手段無(wú)外乎兩大類(lèi)：制度和文化。中國(guó)當(dāng)前的反腐敗斗爭(zhēng)總體上具有系統(tǒng)性和全面性，懲治和預(yù)防腐敗的制度變革、廉潔文化建設(shè)雙管齊下，“不敢腐、不能腐、不想腐”一體推進(jìn)的體制機(jī)制正在構(gòu)建。然而我們必須看到，腐敗形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻復(fù)雜，腐敗手段隱形變異、翻新升級(jí)，公眾的腐敗容忍度仍然較高，崇廉拒腐的文化尚未形成。鑒于此，我們有必要對(duì)當(dāng)前的廉政制度建設(shè)和廉潔文化建設(shè)進(jìn)行反思，讓制度反腐與文化反腐在遵循各自運(yùn)行規(guī)律的條件下協(xié)同推進(jìn)。

廉政制度及其對(duì)廉潔文化的影響

制度包括法律、規(guī)章、條例、辦法等成文的正式制度，也包括價(jià)值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等不成文的非正式制度。正式制度與非正式制度之間的關(guān)系十分密切，二者相互作用、相互影響。本文中的廉政制度指正式制度，廉潔文化則屬于非正式制度，廉政制度與廉潔文化也有著密切的互動(dòng)關(guān)系。

新制度主義關(guān)于制度變遷的理論認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，制度會(huì)發(fā)生磨損而出現(xiàn)短缺，因此舊的制度安排會(huì)被打破而形成新的制度供給，制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式就是制度變遷。從本質(zhì)上說(shuō)，就是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，也是制度從非均衡到新的均衡的變化過(guò)程。依據(jù)變遷速度的不同，制度變遷可以分為漸進(jìn)式變遷和突進(jìn)式變遷。漸進(jìn)式制度變遷，指變遷過(guò)程相對(duì)平穩(wěn)、沒(méi)有引起較大的社會(huì)震蕩，新、舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的變遷方式；突進(jìn)式制度變遷則是指在短時(shí)間內(nèi)不顧及各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，采取果斷措施進(jìn)行制度創(chuàng)新或變革的方式。中國(guó)大陸的廉政制度變遷，主要是漸進(jìn)式制度變遷，以廉政制度的小幅修補(bǔ)更新、改革試點(diǎn)先行等為主要特點(diǎn)。漸進(jìn)式廉政制度變遷，符合中國(guó)幅員遼闊的地理屬性和追求國(guó)家穩(wěn)定的政治傳統(tǒng)。20世紀(jì)70年代，中國(guó)香港時(shí)任總警司葛柏貪污案曝光，而且葛柏在調(diào)查期間逃脫出境，此時(shí)因各行各業(yè)腐敗橫行而長(zhǎng)期積累的民怨瞬間引爆。在此重壓之下，香港成立了廉政公署，從此走上了通往廉潔之路。這就是典型的突進(jìn)式廉政制度變遷，突進(jìn)式廉政制度變遷具有較強(qiáng)的徹底性，避免了新舊制度之間的長(zhǎng)期持續(xù)摩擦和社會(huì)預(yù)期不穩(wěn)定，但對(duì)社會(huì)造成的震蕩較大，適合地域范圍較小、人口總量不大的國(guó)家或地區(qū)。

廉政制度變遷會(huì)促進(jìn)與之相應(yīng)的廉潔文化的形成。廉政制度通過(guò)正向或負(fù)向激勵(lì)，推動(dòng)公職人員和普通公眾約束自己的行為，持續(xù)強(qiáng)化廉潔行為，使全體公眾逐漸形成誠(chéng)信守法、公正廉潔的行為習(xí)慣和價(jià)值觀，從而推動(dòng)全社會(huì)形成清正廉潔的文化氛圍。某一領(lǐng)域的具體廉政制度的執(zhí)行，會(huì)提升該領(lǐng)域廉潔文化的水平。例如中央《八項(xiàng)規(guī)定》從調(diào)查研究、會(huì)議活動(dòng)、文件簡(jiǎn)報(bào)、出訪活動(dòng)、警衛(wèi)工作、新聞報(bào)道、文稿發(fā)表、勤儉節(jié)約等8個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)立下明確規(guī)定。各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委持之以恒地及時(shí)公開(kāi)曝光違反《八項(xiàng)規(guī)定》精神的典型案例，推動(dòng)了黨員干部工作作風(fēng)好轉(zhuǎn)。此后幾年，“車(chē)輪上的鋪張”“舌尖上的浪費(fèi)”“會(huì)所中的歪風(fēng)”“節(jié)日中的腐敗”等問(wèn)題得到了有效遏制，黨風(fēng)、政風(fēng)煥然一新，工作作風(fēng)方面的良好氛圍開(kāi)始形成?！栋隧?xiàng)規(guī)定》給黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣帶來(lái)可喜變化的最重要原因之一，在于它得到了堅(jiān)決、剛性的執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，廉政制度得以強(qiáng)有力的執(zhí)行是廉政制度對(duì)廉潔文化產(chǎn)生影響的前提和基礎(chǔ)。因此，廉政制度的執(zhí)行力必須受到更多的關(guān)注。

廉潔文化及其對(duì)廉政制度的影響

廉潔文化有宏觀、中觀和微觀之分。宏觀的廉潔文化包括四個(gè)層面：第一，物質(zhì)層面，指可感知的事物，如廉潔方面的藝術(shù)形式如書(shū)法、繪畫(huà)、雕塑、紀(jì)念館等。第二，思想層面，指社會(huì)精英的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，主要是權(quán)力監(jiān)督和廉潔奉公方面的思想。第三，行為層面，指權(quán)力行使者和普通公眾處理與廉潔相關(guān)問(wèn)題的行為方式。第四，心理層面，指社會(huì)大眾的廉潔價(jià)值觀念和思維方式。中觀的廉潔文化，排除了物質(zhì)層面和思想層面，只包括行為層面和心理層面。微觀層面的廉潔文化范圍則更小，聚焦社會(huì)大眾的心理層面，這是廉潔文化的核心層。

那么，中國(guó)傳統(tǒng)文化中有沒(méi)有廉潔文化因子？答案是肯定的。中國(guó)傳統(tǒng)廉潔文化主要集中在兩個(gè)方面：一是物質(zhì)層面，主要是以史實(shí)或故事為內(nèi)容的文學(xué)作品或其他藝術(shù)形式。例如，《包孝肅公奏議》就是宣揚(yáng)包拯清正廉潔、大公無(wú)私精神的歷史典籍。二是思想層面，中國(guó)古代思想家闡述了大量關(guān)于廉潔奉公的主張。例如，管子把禮、義、廉、恥稱為“國(guó)之四維”；晏嬰提出“廉者，政之本也”；孔子提出“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”；等等。

廉潔文化影響廉政制度的形成和變遷。廉潔文化一旦形成，誠(chéng)實(shí)守信、公正廉潔的理念深入人心以后，包括權(quán)力行使者在內(nèi)的社會(huì)大眾將自覺(jué)遵守權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、抵制和揭發(fā)腐敗行為，從而有力推動(dòng)廉政制度的高效執(zhí)行和進(jìn)一步完善。而當(dāng)文化與制度之間的張力超過(guò)一定限度時(shí)，廉潔文化的水平與廉政制度的狀況就會(huì)錯(cuò)位失衡，腐敗文化就會(huì)占據(jù)上風(fēng)，廉政制度的構(gòu)建、執(zhí)行、評(píng)估和發(fā)展等諸多環(huán)節(jié)就會(huì)遭受巨大的阻力，因此也無(wú)從談及廉政制度的變遷和完善。正因?yàn)槿绱?，一?guó)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)移植到一個(gè)文化傳統(tǒng)迥異的國(guó)家后會(huì)水土不服。不顧文化差異，全盤(pán)照搬別國(guó)成功的廉政制度，最后的結(jié)局往往是“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”。

中國(guó)古代的廉潔思想在一定程度上推動(dòng)了當(dāng)時(shí)廉政制度的建立和發(fā)展。然而，傳統(tǒng)文化中重人情倫理的思想抑制了廉潔文化在社會(huì)大眾中的形成，廉潔思想的積極影響被倫理型文化所消減。正因?yàn)槿绱?，僅限于物質(zhì)層面和思想層面的廉潔文化并沒(méi)有推動(dòng)中國(guó)古代廉政制度的牢固建立和廉潔行為的普遍形成，自然也就很難讓廉潔心理在社會(huì)大眾中生根發(fā)芽。當(dāng)前，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)面臨嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，與廉潔文化的核心——廉潔心理的缺失密不可分。應(yīng)該說(shuō)，中央和地方在打擊腐敗行為、構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗制度方面已經(jīng)取得了積極成效，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得壓倒性勝利并全面鞏固。然而，腐敗現(xiàn)象并未得到徹底治理。廉潔文化內(nèi)核的缺失，是主要影響因素。不論從傳統(tǒng)角度還是站在新時(shí)代來(lái)看，我國(guó)物質(zhì)層面和思想層面的廉潔文化是較為豐富的，但是行為層面和心理層面，尤其是心理層面的廉潔文化相對(duì)匱乏。

目前社會(huì)依然存在官本位思想，一些公民法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)較為薄弱，求人辦事的慣性心理依然根深蒂固。心理層面廉潔文化的缺失，在很大程度上消減了廉政制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，導(dǎo)致廉政制度的變通式執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行和附加性執(zhí)行等不良現(xiàn)象。在公私界限模糊、重視人情關(guān)系的文化環(huán)境中，部分官員不以錢(qián)權(quán)交易為恥，一些人沒(méi)有從內(nèi)心深處抵制腐敗，甚至以“能找到關(guān)系辦事”為榮，這就對(duì)懲治腐敗行為和構(gòu)建預(yù)防腐敗制度形成了巨大的阻力。

找準(zhǔn)廉政制度與廉潔文化建設(shè)的著力點(diǎn)

如前所述，廉政制度與廉潔文化之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系，沒(méi)有離開(kāi)廉政制度的廉潔文化，也沒(méi)有離開(kāi)廉潔文化的廉政制度。因此，在反腐敗斗爭(zhēng)中，必須一手抓廉政制度創(chuàng)新，一手抓廉潔文化建設(shè)，并且注重二者之間的密切關(guān)系，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)。

在廉政制度建設(shè)方面，著力提升制度的執(zhí)行力。這里的制度既包括懲治腐敗的制度，又包括預(yù)防腐敗的制度。執(zhí)行力是制度的生命。制度得不到貫徹執(zhí)行，不僅會(huì)使制度成為擺設(shè)，還會(huì)降低反腐敗的威信，助長(zhǎng)腐敗分子的囂張氣焰，挫傷公眾對(duì)反腐敗的信心，抑制公正透明的廉潔意識(shí)和奉公守法的廉潔文化，最終阻礙反腐敗工作的高質(zhì)量發(fā)展。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了大量的廉政法規(guī)制度，許多制度的確發(fā)揮了制約和監(jiān)督公權(quán)力的作用，客觀上促進(jìn)了黨員干部廉潔從政，但是也有一定數(shù)量的制度并未得到嚴(yán)格的落實(shí)，例如防止利益沖突制度、舉報(bào)人保護(hù)制度就是比較典型的例子。

因此，在廉政制度建設(shè)過(guò)程中，一定要避免重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重制定輕執(zhí)行的傾向，具體來(lái)說(shuō)，要做到以下三點(diǎn)：第一，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)清理或修訂已經(jīng)過(guò)時(shí)的條例、規(guī)定、文件等黨內(nèi)法規(guī)制度。與新形勢(shì)新情況不相符的“僵尸制度”必須盡快廢止，以避免公眾形成有令不行的不良印象。第二，重新分配反腐敗斗爭(zhēng)注意力。反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)更多關(guān)注現(xiàn)有制度的執(zhí)行力，審慎建立新的廉政制度。建立嚴(yán)密的制度，扎緊制度的籠子，是預(yù)防腐敗的重要途徑，但是一味追求制度的廣度和數(shù)量，會(huì)大大增加對(duì)執(zhí)行資源和監(jiān)督資源的需求，提升制度執(zhí)行和監(jiān)督的成本。監(jiān)督資源緊缺，又極易導(dǎo)致制度執(zhí)行不力，反而對(duì)制度的公信力造成傷害。第三，充分運(yùn)用科技手段賦能廉政制度。在現(xiàn)代科技普遍應(yīng)用于各行各業(yè)的背景下，“科技+制度”是當(dāng)前世界各國(guó)反腐敗的通用做法。例如，信息技術(shù)可以將官員的自由裁量權(quán)限定在必要、合理的范圍內(nèi)，大大降低人為因素對(duì)權(quán)力運(yùn)行的干擾，提升制度執(zhí)行的剛性，從而減少腐敗機(jī)會(huì)。此外，要構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，收集公職人員用權(quán)行為大數(shù)據(jù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析提高權(quán)力制約與監(jiān)督的精準(zhǔn)性。

在廉潔文化建設(shè)方面，著力增強(qiáng)全體公眾全生命周期的規(guī)則意識(shí)。一方面，調(diào)整廉潔文化建設(shè)結(jié)構(gòu)，聚焦廉政制度教育，促進(jìn)公眾形成崇廉拒腐的心理。當(dāng)前，一些地方和單位舉辦廉潔書(shū)畫(huà)展覽、圍繞歷史人物的廉潔事跡建設(shè)廉潔主題公園、以格言警句和名人軼事為依托建設(shè)廉潔文化景觀道路等。這些做法對(duì)于營(yíng)造廉潔誠(chéng)信的社會(huì)氛圍起到了一定的推動(dòng)作用，但其成效還有較大提升空間。各級(jí)各單位應(yīng)調(diào)整廉潔文化建設(shè)的重點(diǎn)，將主要資源投放到廉政制度的宣傳和教育上，收集、整理和宣傳中央和地方在強(qiáng)化權(quán)力制約與監(jiān)督的有效制度及其運(yùn)行機(jī)制，以及遵守規(guī)則帶來(lái)的好處和違反規(guī)則導(dǎo)致的后果。

制度教育可以客觀呈現(xiàn)公職人員和普通公眾工作、生活中與廉潔相關(guān)的真實(shí)狀態(tài)，可以有效提升全體公眾的規(guī)則意識(shí)、公平意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。清華大學(xué)廉政與治理研究中心和中國(guó)管理現(xiàn)代化研究會(huì)廉政建設(shè)與治理研究專業(yè)委員會(huì)在2018年組織發(fā)起的“中國(guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)，每?jī)赡昱e行一次，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了積極的反響和示范效應(yīng)。獲獎(jiǎng)單位的廉政制度創(chuàng)新項(xiàng)目，涉及監(jiān)督監(jiān)管、透明公開(kāi)等諸多方面，是很好的制度教育資源。

另一方面，構(gòu)建終身廉潔教育體系。廉潔教育應(yīng)該面向全社會(huì)、貫穿公民生命全過(guò)程。廉潔教育的對(duì)象不僅僅是公職人員，還包括普通公眾；不僅僅是成年人，還包括未成年人?，F(xiàn)實(shí)中腐敗行為的產(chǎn)生，除了制度漏洞等客觀原因外，還有深刻的主觀原因，即官員在幼年和青少年時(shí)期沒(méi)有樹(shù)立起牢固的廉潔意識(shí)。培養(yǎng)孩子的廉潔思想，不僅能增強(qiáng)他們成年后面對(duì)腐敗誘惑的免疫力，而且會(huì)帶動(dòng)其家人和與之打交道的其他人，進(jìn)而促進(jìn)全社會(huì)廉潔意識(shí)的逐步形成。

總之，只有準(zhǔn)確把握廉政制度與廉潔文化的互動(dòng)關(guān)系，著力推進(jìn)廉政制度與廉潔文化建設(shè)的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性內(nèi)容，才能切實(shí)推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)不斷取得新的更大的勝利。

【本文作者為燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授、燕山大學(xué)廉政與治理研究中心主任；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代地方推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐探索、成效評(píng)價(jià)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA035）階段性研究成果】

參考文獻(xiàn)

[1]過(guò)勇、任建明、何增科：《廉潔創(chuàng)新的中國(guó)實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年版。

責(zé)編：周素麗 蔡圣楠／美編：石 玉