摘 要:健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設的關鍵環(huán)節(jié)。我國的法律有80%以上要通過行政機關予以實施。可以說，行政機關是國家體制中機構最龐大、行使職權最多、與人民生產生活關系最為緊密的部分，因此，行政執(zhí)法體制改革對于理順政府與市場的關系，規(guī)范行政權力的行使，扎實推進法治政府建設具有重大意義。推進依法治國、依法行政，提高行政執(zhí)法水平，關鍵是要深化行政執(zhí)法體制改革，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，完善行政執(zhí)法程序，嚴格行政執(zhí)法責任。

關鍵詞:法治政府 全面依法治國 行政執(zhí)法

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出：“著眼提高人民群眾滿意度，著力實現(xiàn)行政執(zhí)法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。”法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設的關鍵環(huán)節(jié)。

行政執(zhí)法體制是行政執(zhí)法機關的組織結構、職能配置、工作制度、機制、效能、程序的總稱，是行政管理體制的重要組成部分。行政執(zhí)法體制改革對于理順政府與市場的關系，規(guī)范行政權力的行使，扎實推進法治政府建設具有重大意義。我國的法律有80%以上要通過行政機關予以實施。可以說，行政機關是國家體制中機構最龐大、行使職權最多、與人民生產生活關系最為緊密的部分，因此，推進依法治國、依法行政，提高行政執(zhí)法水平，關鍵是要對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制進行改革。

優(yōu)化行政執(zhí)法權配置

實現(xiàn)行政執(zhí)法權的合理配置

行政執(zhí)法體制改革的重點是執(zhí)法權的重新配置，這也是執(zhí)法職權的調整。這種調整必須依照法定的權限和程序進行。[1]行政執(zhí)法權的配置狀況，對行政執(zhí)法的質量和效果具有決定性的意義。從理論上講，行政執(zhí)法權的配置屬于立法范疇，各項具體權力的劃分由立法機關按照不同的規(guī)則進行分配。但是，行政執(zhí)法權的配置不僅僅是立法問題，它還涉及政策、命令和因地因時的臨機處斷等問題。在行政執(zhí)法權的配置背后，實際上是政府與市場、中央與地方、政府部門之間的博弈與制衡，也是行政民主與否的重要標志之一。所以，按照精簡、效能的要求，根據(jù)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》精神，實現(xiàn)行政執(zhí)法權的合理配置，建立完善權責清晰、運轉順暢、保障有力、廉潔高效的行政執(zhí)法體制機制，應主要從三個方面著手：厘清政府與市場的關系、優(yōu)化中央與地方的執(zhí)法權配置以及健全各部門之間的協(xié)調合作。[2]

深化綜合行政執(zhí)法體制改革

綜合行政執(zhí)法體制改革屬于行政執(zhí)法體制改革的下位概念，是行政執(zhí)法體制的一種創(chuàng)新形式。實施相對集中行政執(zhí)法權、推進綜合行政執(zhí)法體制改革，是深化行政體制改革和行政執(zhí)法體制改革的重要任務，也是規(guī)范市場秩序、推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。[3]

綜合行政執(zhí)法體制第一次改革發(fā)生在城市管理領域，第二次改革發(fā)生在文化市場管理領域。綜合行政執(zhí)法的穩(wěn)步推進，為破解多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法等問題作出了積極貢獻。但是隨著綜合執(zhí)法工作的展開和運行，各地改革試點中也出現(xiàn)了一些問題和矛盾，特別是綜合執(zhí)法機構與職能部門的關系等體制性問題尚未理順，影響著綜合執(zhí)法的成效。[4]所以，必須通過完善行政組織法來賦予綜合執(zhí)法機構的正當?shù)匚唬瑫r通過人大立法來規(guī)范綜合行政執(zhí)法以及固定改革成果。

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，加強和改善城市管理的需求日益迫切，對綜合行政執(zhí)法提出了更高的要求。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”《綱要》提出要“繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，堅持?。ㄗ灾螀^(qū)）原則上不設行政執(zhí)法隊伍，設區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設一個行政執(zhí)法層級，縣（市、區(qū)、旗）一般實行‘局隊合一’體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)‘一支隊伍管執(zhí)法’的改革原則和要求。加強綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法的組織指揮和統(tǒng)籌協(xié)調”。

完善行政執(zhí)法權限協(xié)調機制

行政執(zhí)法權限是指行政執(zhí)法主體的職權范圍，受管轄事務、時間、地點和級別等因素的制約。行政執(zhí)法權限是法律規(guī)定的行政執(zhí)法主體行使職權的范圍和界限。行政執(zhí)法主體在各自職權范圍內行使職權，既不越權也不缺位，這是依法行政的理想狀態(tài)。但是，在實踐中，由于存在權力配置不清、管轄領域不明或者公共事務的復雜性、行政執(zhí)法機關的趨利性等主客觀原因，導致行政執(zhí)法權限沖突。這種沖突多表現(xiàn)為多頭執(zhí)法、執(zhí)法缺位、執(zhí)法越位等現(xiàn)象。

目前，各地出臺的行政執(zhí)法爭議協(xié)調辦法或規(guī)定，均規(guī)定縣級以上人民政府統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內的行政執(zhí)法爭議協(xié)調工作，具體工作由同級政府法制工作部門承擔。未來一個時期，各地各部門在貫徹《綱要》過程中，應當在明確執(zhí)法權限邊界的同時，進一步完善行政執(zhí)法權限協(xié)調機制，明確行政執(zhí)法權限協(xié)調主體。

特別是，要建立健全異地行政執(zhí)法權限協(xié)調機制。黨的十九大報告提出，“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。這意味著傳統(tǒng)的以地域為主的管轄制度已經難以適應新的需要[5]。 2018年11月18日《中共中央、國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》強調“建立健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律法規(guī)體系”，“明確有關部門在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的職責，明確地方政府在推進協(xié)調發(fā)展中的責任和義務”。區(qū)域協(xié)調發(fā)展是系統(tǒng)性的宏觀概念，異地行政執(zhí)法只是其中的一部分內容。異地行政執(zhí)法權限協(xié)調機制，應當借助國家實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的“東風”，得到建立健全，以實現(xiàn)不同行政區(qū)域之間行政執(zhí)法機關的相互協(xié)調和配合，避免執(zhí)法缺位或者多頭執(zhí)法。

創(chuàng)新行政執(zhí)法方式

《綱要》對創(chuàng)新行政執(zhí)法方式作出了部署：“廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單。建立行政執(zhí)法案例指導制度，國務院有關部門和省級政府要定期發(fā)布指導案例。全面落實‘誰執(zhí)法誰普法’普法責任制，加強以案釋法。”

廣泛運用非強制性執(zhí)法手段

探索和發(fā)展多元化的執(zhí)法方式，特別是非強制色彩的執(zhí)法方式，在行政民主化的背景下，通過執(zhí)法方式實現(xiàn)行政民主，通過行政民主化推動行政執(zhí)法方式的人性化和多元化。

在行政執(zhí)法過程中，強化以人為本的觀念，發(fā)揮執(zhí)法過程的人本主義精神，表達法治的人文關懷，加快推進執(zhí)法方式創(chuàng)新，積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性行政執(zhí)法方式，多運用說服教育、調解疏導、勸導示范等非強制手段和軟權力執(zhí)法，給行政相對人提供法律幫助、政策指導和技術支持，寓執(zhí)法于服務之中，融處罰于教育之中，避免行政執(zhí)法的簡單化、粗暴化，有利于消解執(zhí)法沖突。這正說明，行政權力的行使、行政決定的執(zhí)行并非必須要動用國家強制力量，公權力行使可以用強制，但更可以用非強制的方式實現(xiàn)。[6]

加快推進政務誠信建設和健全信用記錄

黨的十八大首次將“誠信”納入社會主義核心價值體系，強調要加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。黨的十八屆四中全會提出要“加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制”。

《綱要》提出：“加快推進政務誠信建設。健全政府守信踐諾機制，建立政務誠信監(jiān)測治理機制，建立健全政務失信記錄制度，將違約毀約、拖欠賬款、拒不履行司法裁判等失信主體信息納入全國信用信息共享平臺并向社會公開。建立健全政府失信責任追究制度，加大失信懲戒力度，重點治理債務融資、政府采購、招標投標、招商引資等領域的政府失信行為。”關于健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，各地方各部門主要可在以下三個方面推進：一是完善國家信用管理體系建設的法律制度體系，使社會誠信制度有法可依。二是在各領域廣泛推行公民和組織守法信用記錄，讓失信者無處躲藏。三是完善褒獎和懲戒機制，明確守法誠信的褒獎方式和內容，強化對違法失信行為的責任追究。

加強行政執(zhí)法信息化建設和信息共享

行政執(zhí)法信息化建設和信息共享，是“互聯(lián)網+”與大數(shù)據(jù)時代背景下行政執(zhí)法方式的新形態(tài)，以“數(shù)據(jù)統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務互通、協(xié)調工作”為核心工作理念，有利于實現(xiàn)行政執(zhí)法管理的科學化、信息化、規(guī)范化，減少行政相對人不必要的負累，同時能夠節(jié)約行政執(zhí)法開支。

只有加強信息化建設，才能把現(xiàn)代科技運用到行政執(zhí)法過程中，實現(xiàn)智能應用、信息共享，不斷更新執(zhí)法手段，提高行政執(zhí)法效率。比如不動產統(tǒng)一登記信息平臺的建設。不動產登記信息平臺是落實不動產登記制度和信息共享查詢的基礎工程。不動產登記信息平臺有利于實現(xiàn)不動產審批、交易和登記信息在有關部門依法依規(guī)互通共享，提供不動產登記信息依法公開查詢服務，有利于方便群眾辦證，提高辦證效率，有利于實現(xiàn)信息共享，促進不動產登記信息更加完備、準確、可靠，同時也有利于建立健全社會征信體系，保證不動產交易安全，保護群眾合法權益[7]。因此，各地都積極開展不動產統(tǒng)一登記平臺的建設。

強化科技、裝備在行政執(zhí)法中的應用

《綱要》提出：“堅持運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數(shù)字化水平”。

在行政執(zhí)法實踐中，科技手段逐漸成為行政執(zhí)法的重要依托力量?？萍际侄魏图夹g裝備在行政執(zhí)法中的運用，能夠有效地減少人為干預，極大提高行政執(zhí)法的效率，強化行政執(zhí)法的效果，節(jié)約行政資源，符合現(xiàn)代行政的發(fā)展需要。

完善行政執(zhí)法程序

行政程序作為規(guī)范行政權力、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達與否，是衡量一個國家行政法治程度的重要標志。行政執(zhí)法程序是約束行政執(zhí)法權力、保護行政相對人合法權利的重要方式。因為依法行政不僅必須實體合法，而且必須程序合法。依照《綱要》要求，完善行政執(zhí)法程序應著重從以下五個方面入手：

推行行政執(zhí)法公示制度

行政執(zhí)法公示制度就是把行政主體的職責和程序、工作標準、辦理時限、辦理結果以及違法責任、社會監(jiān)督形式等全面向社會公開，以規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度。行政執(zhí)法公示是政務公開的重要組成部分。為了進一步落實該制度，國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕118 號），提出“行政執(zhí)法公示是保障行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的重要措施”，明確要求“強化事前公開”“規(guī)范事中公示”“加強事后公開”。對此，各行政領域各行政部門均加強了行政執(zhí)法公示和信息公開力度，在媒體網站和行政部門官方信息平臺及時公布相關的行政許可、行政檢查、行政處罰等行政執(zhí)法信息。

推行行政執(zhí)法公示制度，既是滿足公眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的需要，也是提高執(zhí)法監(jiān)管效果、進行行業(yè)治理和監(jiān)管的重要且有效的手段。

建立健全行政裁量權基準制度

行政裁量權基準制度已成為行政機關對裁量權的行使進行自我約束、自我規(guī)制的一種重要的制度創(chuàng)新，并引起了中國行政法學理論界與實務界的共同關注。構建行政裁量權基準制度，是在依法治國戰(zhàn)略要求下，增強行政機關法治意識，提高行政機關法治治理水平的重要舉措，是在中國特色社會主義法治體系下，彌補行政機關行政裁量權規(guī)范不足，解決行政隨意執(zhí)法、濫用裁量權突出問題的重要制度。[8]《綱要》明確要求“全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”，嚴格規(guī)范行政裁量權的行使，避免行政執(zhí)法的隨意性。

建立執(zhí)法全過程記錄制度

行政執(zhí)法全過程記錄是指行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，通過完成執(zhí)法案卷制作，充分利用執(zhí)法記錄設備、視頻監(jiān)控設施等手段，對執(zhí)法程序啟動、調查取證、案卷制作、審查決定、送達執(zhí)行、歸檔管理、行政強制執(zhí)行等行政執(zhí)法整個過程進行跟蹤記錄的活動。行政執(zhí)法全過程記錄既包括文字記錄，如現(xiàn)場檢查筆錄、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法文書，也包括音像記錄，如通過執(zhí)法記錄儀、錄音筆、照相機、攝像機以及手持執(zhí)法終端等執(zhí)法記錄設備采集的圖像、音頻、視頻等資料。通過充分利用現(xiàn)代化技術手段對立案、調查取證、決定、執(zhí)行等行政執(zhí)法全過程的記錄，可以有效固定和保存證據(jù)，實現(xiàn)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的全過程留痕和可回溯管理。

建立健全行政執(zhí)法全過程記錄制度，可以形成完備的執(zhí)法過程記錄，有利于提高行政執(zhí)法質量、保證行政執(zhí)法的公平公正、提高行政執(zhí)法部門的執(zhí)法權威，也有利于增強行政執(zhí)法部門的社會公信力。

健全行政執(zhí)法調查取證、告知等制度

《綱要》要求：“全面嚴格落實告知制度，依法保障行政相對人陳述、申辯、提出聽證申請等權利。”健全行政執(zhí)法的調查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理，是完善行政執(zhí)法程序的重要內容，是實現(xiàn)行政管理目的、維護行政相對人合法權益的重要保障。

調查取證工作質量的高低，直接影響行政執(zhí)法的辦案質量，關系行政執(zhí)法機關能否正確、合法地進行行政管理，關系行政執(zhí)法能否順利進行以及行政執(zhí)法機關在人民群眾中的威信和形象。如果調查取證工作做得不好，就無法認定案件事實，無法進行有效的行政執(zhí)法，無法實現(xiàn)行政管理目的，所以必須對調查取證工作給予高度重視，全面細致地做好調查取證工作，健全行政執(zhí)法調查取證的相關程序。

行政執(zhí)法告知是實現(xiàn)行政相對人知情權的重要保證。所以行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，應當告知執(zhí)法身份、相關案件事實、法律依據(jù)等重要信息，以確保行政相對人及時地進行申述和申辯，積極維護自身合法權益，也有利于行政執(zhí)法機關作出公平公正的行政決定。

明確聽證和集體討論決定的適用條件。結合相關法律的規(guī)定，以及本地本部門的具體情況，進一步明確需要聽證和集體討論決定的行政處理事項。依法應當經集體討論決定的，必須由行政機關負責人集體討論決定，并建立討論記錄制度，做到有據(jù)可查。當事人依法提出聽證申請的，行政機關必須組織聽證，并按照聽證筆錄作出行政決定。

嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法決定法制審核制度

《綱要》明確要求：“嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。”作為法治政府建設提出的具體性創(chuàng)新制度，重大行政執(zhí)法決定法制審核制度可以通過內部審核程序，加強行政執(zhí)法決定的合法性、合理性的前置性審核，對完善行政執(zhí)法監(jiān)督程序，提高依法行政水平，降低行政案件敗訴率具有重要意義[9]。當前，應當重視重大行政執(zhí)法決定法制審核制度在實施中存在的問題，比如法制審核功能定位不清晰，法制審核主體責任有待明確、法制審核事項范圍不統(tǒng)一等。針對存在的問題提出切實可行的解決方案，以保證重大執(zhí)法決定法制審核制度的全面推行和有效實施。

嚴格行政執(zhí)法責任

《綱要》明確強調：“全面落實行政執(zhí)法責任，嚴格按照權責事項清單分解執(zhí)法職權、確定執(zhí)法責任。”行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一。為了能夠更好地落實行政執(zhí)法責任，應當重點從以下幾個方面著手：

其一，規(guī)范行政執(zhí)法主體資格，明確行政執(zhí)法責任。行政執(zhí)法主體合法是行政執(zhí)法行為的合法要件之一。為進一步確認和規(guī)范行政執(zhí)法主體，應當加強行政執(zhí)法人員管理，確保行政執(zhí)法機關依法履職。開展行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員的規(guī)范化管理，是保障行政執(zhí)法機關依法履職的一項基礎性工作，也是加強行政執(zhí)法監(jiān)督的一項重要措施。

其二，行政執(zhí)法人員的行政活動應依循法治軌道。行政活動的顯著特征在于其對社會和公眾施加的影響具有明顯的強制性色彩。如果行政執(zhí)法人員用權任性，勢必會對社會和公眾造成無謂的傷害。因此必須要求行政機關依法行政，否則應當承擔相應的法律責任。

其三，建立健全行政執(zhí)法責任的評議考核制。行政執(zhí)法責任評議考核制是評價行政執(zhí)法工作效果、檢驗行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法權限和履行行政管理職責的重要機制。建立健全行政執(zhí)法責任的評議考核機制，是科學合理地進行行政執(zhí)法責任追究的前提。所以，我們應當通過行政立法明確行政執(zhí)法責任的評議考核主體，制定科學合理的評議考核內容體系，建立多元的評議考核方法。

其四，完善行政執(zhí)法的監(jiān)督體系。如果監(jiān)督不到位不全面，則可能使行政執(zhí)法追責制度流于形式。為此，應建立完備的監(jiān)督體系，包括設立專門的監(jiān)督機構、加強司法機關的監(jiān)督力度以及鼓勵公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。不同的監(jiān)督方式之間應當互補，形成對行政執(zhí)法全面系統(tǒng)的監(jiān)督。

其五，建立健全行政執(zhí)法責任的追究機制。行政執(zhí)法責任制的核心就是落實行政執(zhí)法責任。建立健全行政執(zhí)法責任的追究機制，才能使行政執(zhí)法責任制真正發(fā)揮功效，即要明確行政執(zhí)法的責任主體、行政責任的歸責原則、設置科學合理的責任追究方式。

【本文作者為天津大學法學院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“深化文化市場綜合行政執(zhí)法體制機制改革研究”（項目編號：23ZDA077）階段性研究成果】

注釋

[1]青鋒：《行政執(zhí)法體制改革的圖景與理論分析》，《法治論叢》，2007年第1期，第85頁。

[2]參見肖金明、馮威主編：《行政執(zhí)法過程研究》，濟南：山東大學出版社，2008年，第76—97頁。

[3]張立學、任芳芳：《綜合行政執(zhí)法體制改革路徑探究》，《中國機構改革與管理》，2017年第12期，第38頁。

[4]高小平、沈榮華：《推進綜合執(zhí)法體制改革：成效、問題與對策》，《中國行政管理》，2012年第5期。

[5]金國坤：《行政執(zhí)法機關間協(xié)調配合機制研究》，《行政法學研究》，2016年第5期，第23頁。

[6][英]P.S.阿蒂亞著、范悅等譯：《法律與現(xiàn)代社會》，沈陽：遼寧教育出版社，1998年版，第88—92頁。

[7]丘強：《不動產統(tǒng)一登記存量數(shù)據(jù)的整合利用》，《電子技術與軟件工程》，2019年第12期，第167頁。

[8]周佑勇：《建立健全行政裁量權基準制度論綱——以制定〈行政裁量權基準制定程序暫行條例〉為中心》，《法學論壇》，2015年第6期，第8頁。

[9]楊東升、韋寶平：《重大行政執(zhí)法決定法制審核制度論綱》，《湖北社會科學》，2017年第7期，第153頁。

責編：周素麗 蔡圣楠／美編：石 玉