【摘要】新冠疫情深刻影響了國際關系、國家外交政策和全球政治經濟、社會文化秩序，醫(yī)療健康服務成為現(xiàn)代社會福利制度建設的主題與戰(zhàn)略重點，全球健康福利政治學、全球健康福利外交和全球健康福利治理議題應運而生。全球化現(xiàn)代社會健康福利制度體系分為全球、區(qū)域、國家、地方政府、社區(qū)與個人健康六個層次。全球化現(xiàn)代社會健康福利治理議題包括全球健康福利政治哲學、全球健康福利政治學、全球健康福利制度基礎理論、全球健康福利體系頂層設計與國際規(guī)則公約戰(zhàn)略規(guī)劃、全球健康福利財政學、全球健康福利制度體系普遍規(guī)律、全球健康福利治理體系和個人健康福利等八類。健康福利全球化與全面推進健康中國制度建設要求健全以國家為主體的全球健康戰(zhàn)略與制度，而構建健康福利共同體是具有中國特色和中國智慧的中國式現(xiàn)代社會主義福利制度方案。
【關鍵詞】健康中國 健康福利理論 健康福利外交 人類健康福利一體化 全球化現(xiàn)代社會健康福利制度
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.13.007
劉繼同，北京大學公共衛(wèi)生學院衛(wèi)生政策與管理系教授。研究方向為憲法財政學與憲法福利學、現(xiàn)代社會福利理論政策與制度、社會福利服務、健康與精神健康社會工作、中國宏觀衛(wèi)生政策與衛(wèi)生保健制度、中國社會政策與社會福利立法、健康財政學與社會福利財政學。主要著作有《國家責任與兒童福利：中國兒童健康與兒童福利政策研究》、《中國社區(qū)福利體系研究》、《國家、市場與社會的關系：歐美國家福利理論建構與核心爭論議題》（論文）、《中國老年福利政策法規(guī)框架的社會建構、體系性缺陷與制度質量》（論文）等。
健康中國制度建設、健康福利外交與全球健康政治學議題
新冠疫情深刻影響了國際政治經濟、社會文化秩序與國家外交政策，健康福利外交在健康中國建設與全球衛(wèi)生治理兩者的內外呼應、交織互動中更為凸顯，全球健康政治學議題應運而生。全球健康政治學是健康政治學從傳統(tǒng)研究領域（主權國家范圍內）向國際關系層面的擴展和延伸。健康政治學的概念內涵和分析框架十分豐富，是健康與政治學兩個核心概念的有機結合。健康政治學為理解、認識和研究國家政治權利、國家健康權力與國民疾病、健康關系提供了重要的理論性基礎。[1]全球健康政治學的概念、理論是國家衛(wèi)生、國際衛(wèi)生范式向全球衛(wèi)生治理范式轉變的產物，與政治經濟、社會文化深度全球化趨勢密切相關。尤其是在全球政治經濟高度社會化和相互依賴背景下，一國范圍突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件極易演變?yōu)槿蛐酝话l(fā)的重大公共衛(wèi)生事件，其同時涉及國家層面的國家健康政治學與國際關系層面的全球健康政治學議題。重大公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，各國政府和有關人員需第一時間對病毒性質、危險程度、突發(fā)公共衛(wèi)生事件作定性分析和政治判斷；對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控作出快速反應和戰(zhàn)略部署，組織、生產、調配和使用各類防疫資源；行使國家強制權力，發(fā)揮健康應急組織動員和政府應急行政指揮統(tǒng)籌協(xié)調能力；[2]統(tǒng)籌、組織、協(xié)調、分配和管理醫(yī)療救治人力、物力、財力及相關信息，加強應急醫(yī)政管理；查明傳染源并阻斷傳播渠道，統(tǒng)籌規(guī)劃、分區(qū)分類和科學防控，降低感染率與病死率；一手抓疫情防控，一手抓恢復生產，確保正常工作和生活秩序，保證社會安定和諧大局。這意味著國家在涉及國內和全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中扮演著核心政治領導角色。
在國際關系層面上，國家與國家間如何共同應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，阻斷傳染病的國際傳播渠道，確保本國人民生命安全健康福利和正常社會秩序，成為關系各國安全與發(fā)展的重要政治任務，全球健康政治學面臨遠比國家健康政治學更為錯綜復雜的政治環(huán)境和更為嚴峻的政治挑戰(zhàn)。世界各國政治制度，政治哲學與執(zhí)政理念，國家權力結構與政黨政治，政府政治行為與決策模式，國家立法、司法與行政關系，財稅體制與政府間財政關系，外交政策與國際關系模式，均直接影響國家對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政治反應、政治決策以及國際政治關系。全球性、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的全球健康政治學實踐充分說明，以傳染病防控為主題的全球衛(wèi)生外交已由“低層級政治”領域議題，歷史性地轉變?yōu)?ldquo;最高層級政治學議題”，這將給全球健康政治學發(fā)展帶來深遠影響。[3]
醫(yī)藥健康體制改革與健康中國制度建設目標
新冠疫情既是國家和全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也是對國家重大疫情防控體制機制和公共衛(wèi)生應急管理體系以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重大考驗；同時，也使我們回顧、反思、總結和評估醫(yī)藥健康體制改革成效，尤其是健康中國建設目標、發(fā)展方向與制度建設路徑。
2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議的重要講話中強調，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善國家重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系”，[4]并就此提到15個體系、9種機制和4項制度，顯示出改革的超強力度。
新冠疫情既有傳染病流行和重大公共衛(wèi)生事件的未知性、突發(fā)性和不可預見性，又有一定的必然性和客觀性?？v觀人類文明歷史和中外醫(yī)學史發(fā)展過程，除營養(yǎng)性疾病和自身免疫性疾病外，人類對生命、身體、疾病、病因、病毒、醫(yī)學和健康的認識在不斷深化。然而，盡管現(xiàn)代生物醫(yī)學飛速發(fā)展，但在眾多疾病面前依然無能為力，難以確定患病原因和途徑。身體奧秘、細菌、病毒、病因和疾病傳播渠道等方面的未知是傳染病突發(fā)和不可預見的客觀成因，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件將檢驗各國公共衛(wèi)生體系和國家健康照顧服務制度及相關治理能力。世界各國國境衛(wèi)生檢疫和公共衛(wèi)生預防制度表明，良好、現(xiàn)代的公共衛(wèi)生和健康服務制度可以有效避免重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件；預防性公共衛(wèi)生體系可以有效避免傳染病傳播擴散。[5]
就中國而言，改革開放以來，醫(yī)療衛(wèi)生與健康領域由衛(wèi)生改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、三醫(yī)聯(lián)動模式全面融入健康中國建設，健康中國建設既是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的目標和方向，又是國家醫(yī)改的政治承諾和行動策略，還是改變以疾病治療為中心，創(chuàng)建現(xiàn)代健康社會、健康照顧服務制度和健康生活方式的主題。1997年，《中共中央 國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》確定了衛(wèi)生改革與發(fā)展主題。2000年，《國務院辦公廳轉發(fā)國務院體改辦等部門關于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導意見的通知》提出，從藥品生產流通改革、醫(yī)療保險制度改革和醫(yī)療機構三醫(yī)領域進行改革的思路，“三醫(yī)改革”模式應運而生。2000年后，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革成為主題，醫(yī)療、醫(yī)保和藥品并列，碎片化和分隔化趨勢明顯。2009年，《中共中央 國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見》肯定了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。總體來說，改革開放以來，各階段衛(wèi)生體制改革的共同、最大問題是改革目標不明[6]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把維護人民健康擺在更加突出的位置，召開全國衛(wèi)生與健康大會，確立新時代衛(wèi)生與健康工作方針，印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，發(fā)出建設健康中國的號召，明確了建設健康中國的大政方針和行動綱領，人民健康狀況和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的公平性可及性持續(xù)改善。健康中國建設，要把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，堅持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性，聚焦影響人民健康的重大疾病和主要問題，加快實施健康中國行動，織牢國家公共衛(wèi)生防護網，推動公立醫(yī)院高質量發(fā)展，為人民提供全方位全周期健康服務。
社會福利理論與人類共同性健康福利理論
醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、健康中國建設和國家全球健康福利外交政策的政治哲學與理論基礎，是現(xiàn)代醫(yī)療健康照顧服務制度和國家全球健康福利外交政策模式的核心議題，其所涉及概念內涵豐富、外延廣泛，構成要素復雜多樣，類型繁多、層次鮮明，是制度建設的基礎。
總體來說，理論主要由哲學理論、總體性和一般性理論、專業(yè)學科性理論和實踐性理論四種類型組成。哲學主要回答為什么和目標問題；總體性和一般性理論主要回答是什么和范圍內容問題；專業(yè)學科性理論主要回答基本原理、基本知識和基本技能等問題；實踐性理論主要回答如何實施和推進的問題。對社會福利理論和人類共同性健康福利理論而言，政治哲學、福利哲學、社會哲學和生命哲學主要探討價值觀和價值目標，決定制度價值取向。總體性和一般性理論主要是指對某種社會制度或社會政策予以全面性、系統(tǒng)性解釋的學說，例如醫(yī)療健康制度理論、社會保險與社會醫(yī)療保險理論、社會福利與健康照顧服務理論等?？傮w性和一般性理論通常是社會制度建設的理論指導和理論基礎。專業(yè)學科性理論泛指從某個專業(yè)學科角度解釋社會現(xiàn)象的學說，如外交學理論。處于最基礎理論層次的是實踐理論，泛指那些有關如何具體從事社會服務和行政管理活動的操作學說[7]。
現(xiàn)代社會制度建設需要這四類理論，且理論質量越高，制度建設質量越高。當前，中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、健康中國建設和全球健康福利外交面臨一系列問題，亟需基礎理論支撐。首先，醫(yī)療保險、醫(yī)療保障、醫(yī)療照顧、健康、健康照顧、福利和福祉等核心概念界定不清，各個核心概念的內涵外延、相互關系、內在邏輯與邊界混淆模糊，反映出基礎理論研究的短板[8]。
其次，醫(yī)療衛(wèi)生服務本質屬性或性質是什么，這是最基礎、最核心和最關鍵的理論問題。計劃經濟時期醫(yī)療衛(wèi)生服務性質是單一“福利”性質。1997年，《中共中央 國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》首次提出：“我國衛(wèi)生事業(yè)是政府實行一定福利政策的社會公益事業(yè)。”由此形成福利與公益二元屬性理論定性，為弱化政府衛(wèi)生籌資主體責任以及公立醫(yī)院市場化籌資提供理論支持。2000年以來，醫(yī)療衛(wèi)生服務領域“福利性”鮮見，獨留“公益性”。然而，公益性與福利性存在本質區(qū)別，筆者認為衛(wèi)生服務的正確性質應是“福利性”，而非“公益性”。[9]
再次，醫(yī)療衛(wèi)生服務性質決定了衛(wèi)生服務籌資責任主體是誰。劃分國家和公民在健康照顧中的權力、權利、責任、義務和利益，其核心是醫(yī)療衛(wèi)生服務體系籌資補償模式和理論視角。改革開放以來，反映美國文化的衛(wèi)生經濟學對醫(yī)藥衛(wèi)生改革影響頗深，很長一段時間公立醫(yī)院成為掙錢的“企業(yè)”，導致公立醫(yī)院市場化籌資盛行，醫(yī)院規(guī)模數(shù)量過快擴張，醫(yī)療費用急劇增長，并出現(xiàn)醫(yī)患關系緊張的現(xiàn)象。事實上，醫(yī)療衛(wèi)生制度應是福利性質，國家應是健康服務籌資主體，其理論基礎應是衛(wèi)生財政學[10]。
最后，醫(yī)療衛(wèi)生與社會福利制度分隔，造成健康與福利職能分散在民政和衛(wèi)生部門。這樣人為將健康與福利分開，反映了對健康與福利間內在邏輯關系的認識不足，以及將福利作為小概念的理論困境[11]。中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、健康中國建設和全球健康福利外交的共同理論基礎應是社會福利理論、人類共同健康福利理論和人類命運共同體理論。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調健康中國建設，增進人民健康福祉強調要著眼于滿足人民日益增長的美好生活需要。習近平總書記關于健康中國建設的重要講話建構了中國美好社會與系統(tǒng)完整健康福祉理論體系[12]。福利概念的基本涵義是幸福、美好的生活。筆者認為，福祉高于福利，是現(xiàn)代社會福利制度的最高層次。[13]
在人類的多種需要中，身心健康與福利需要具有客觀性與普遍性，健康福利是全人類的共同需要[14]。這意味著全人類生命安全、身心健康、健康福利處于人類命運共同體的基礎要素層級，亦是其主體構成，地位極為重要。簡言之，健康中國建設與構建人類命運共同體相關理論為全球健康福利外交和全球健康治理提供了重要理論基礎。
全球疾病防控、醫(yī)療健康照顧服務制度結構與健康福利外交
全球醫(yī)療健康照顧服務制度已成為全球社會福利制度最基礎和最重要的組成部分，在促進經濟社會協(xié)調發(fā)展、提高全人類健康福利水平、維護世界和平與發(fā)展等方面，發(fā)揮著越來越大的作用。早在19世紀上半葉，就有人提出了國際合作和“社會控制傳染病”設想，1851年第一屆國際衛(wèi)生大會（International Sanitary Conference, ISC）在巴黎召開，旨在為貿易和航運提供重要服務，雖工具性色彩濃厚，但揭開了現(xiàn)代意義上多邊防疫行動的序幕。1892年第七屆國際衛(wèi)生大會在威尼斯召開，為防治霍亂制定了國際公約，隨后歐洲興起地方性預防傳染病運動[15]。第一次和第二次世界大戰(zhàn)既極大地推動了臨床醫(yī)護發(fā)展，又使人們深感全球醫(yī)療健康的重要性。1948年4月7日，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）成立，標志著全球醫(yī)療健康照顧服務制度建設進入新時代[16]。1951年，世界衛(wèi)生組織會員國頒布的首部《國際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitation Regulations）規(guī)定了霍亂、鼠疫、流行性斑疹傷寒、回歸熱、天花和黃熱病共6種會員國必須報告的疾病。1969年，第22屆世界衛(wèi)生大會對《國際公共衛(wèi)生條例》作修改補充并將其更名為《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations, IHR）。1969年通過的《國際衛(wèi)生條例》旨在預防疾病傳播，是唯一具有法律效力的國際協(xié)定。然而《國際衛(wèi)生條例》僅適用于霍亂、鼠疫和黃熱病三種烈性傳染病，反映了冷戰(zhàn)時期的有限性國際衛(wèi)生服務格局。2003年SARS疫情暴發(fā)后，有限性國際衛(wèi)生服務體系的局限性暴露無遺，極大地滯后于全球防疫需要。為此，《國際衛(wèi)生條例（2005）》顯著擴大了疾病覆蓋范圍，涵蓋各種不分來源、對人類造成重大傷害的疾病，包括新發(fā)和原因不明疾病，由此真正形成全球性疾病防控和醫(yī)療健康服務制度[17]。由歷史經驗看，此次新冠疫情也必將再次促使各國加快全球疾病防控和醫(yī)療健康服務制度建設進程。
現(xiàn)代性、全球性公共衛(wèi)生型疾病防控體系和醫(yī)療健康照顧服務制度范圍廣泛、內容繁多，層次結構分明。該制度體系主要分為家庭與個人、地域社區(qū)與社會組織、地方政府與地方社會、主權國家與中央政府、區(qū)域性國際社會和全球化社會六個層次（如圖1所示）。全球疾病防控和醫(yī)療健康福利制度體系的基礎和主體是國家性制度。自1851年首次國際衛(wèi)生大會召開以來，人類對國際衛(wèi)生領域的傳染病防控、國際公共衛(wèi)生和全球健康的認識和應對發(fā)生了歷史性轉變：由免受外部健康風險與疫病威脅的“自我保護”轉向“全球健康安全合作”；由主權國家的國境邊界擴大到整個國家領土范圍之內；由主權國家作為唯一行為體轉變?yōu)槎嘣袨轶w；健康議題由“低層級政治”戰(zhàn)略升級為“最高層級政治議題”，等等。
全球性疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務體系的第一個也是最高層次是以“全球化社會”為基礎的“全球健康”制度。1948年尤其是1970年代經濟全球化以來，全球醫(yī)療健康照顧服務制度體系處在全面、快速發(fā)展過程之中。該制度的國際社會基礎是政治、經濟、社會和文化全球化，其是地球村式全球化社會的形成，以及超越主權國家的全球化政治權力、政治危機、政治治理體系和民主政治秩序議題的歷史產物。該制度涉及的國家行為體、聯(lián)合國機構和非國家行為體十分多樣，其主要職責是制定國際規(guī)則[18]。
第二個層次是位居全球化社會之下的“區(qū)域性國際社會”，例如東亞地區(qū)、太平洋地區(qū)等。在經濟全球化尤其是區(qū)域經濟貿易一體化背景下，地區(qū)性傳染病防控和健康合作更為重要。例如，中日韓三方衛(wèi)生合作始于衛(wèi)生安全領域，在對非典疫情和禽流感疫情協(xié)調處理中逐漸改善，主要表現(xiàn)為在亞太經合組織、10﹢3合作工作計劃、中日韓衛(wèi)生部長會議機制下開展的多邊及雙邊衛(wèi)生合作，合作領域從傳染病防控延伸至非傳染性疾病防控、食品安全、全民健康等廣泛領域[19]。
第三個層次是現(xiàn)代民族國家與中央政府的疾病防控和國家醫(yī)療健康照顧服務體系。這是全球性疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務體系中最基礎、最重要和最核心的制度層次。在全球化社會中，每個國家尤其是經貿大國的疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務制度質量決定和影響著全球整體制度質量。這是因為國際經貿規(guī)模越大，潛在的國際健康風險和威脅也會越大。醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境與人類健康息息相關，是最普惠的社會民生事業(yè)和公共產品。
第四個層次是地方政府和地方社會的醫(yī)療健康服務制度。無論是對于單一制國家而言，還是對聯(lián)邦制國家而言，地方政府和地方社會都是重要的層次，這是全球性健康規(guī)則、國家性健康政策法規(guī)制度與地方社會文化交匯融合、相互影響、貫徹實施和制度建設的最主要的社會地理空間。因為所有傳染病源頭、傷殘疾病風險、防疫措施和醫(yī)療健康照顧服務活動都發(fā)生在地方社會。新中國成立初期，各類疫病肆虐。我國政府在整合和利用醫(yī)療衛(wèi)生、組織、資金、人才等方面資源過程中，將全國疫病防控、國家改造和社會移風易俗結合起來，采用多樣化資源整合的方式，發(fā)揮多方面合力作用，建立了及時便捷反饋與糾錯機制，將“防病”、“醫(yī)愚”與“治心”相結合，化“危”為“機”，成功遏制了疫病流行，減少了人口死亡，夯實了執(zhí)政的社會基礎[20]。
第五個層次是地域社區(qū)和社會組織的醫(yī)療健康服務制度。地方社會的基礎與主體是地域社區(qū)和各式各樣的社會組織，這是基層社會的主體。這次新冠疫情防控的經驗說明：社區(qū)既是疫情防控主戰(zhàn)場，又是疫情防控最薄弱環(huán)節(jié)[21]。因此應該對地域社會和社會組織層面的疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務制度建設予以更多關注、更快推進。
第六個層次也是最基礎層次是個人與家庭。個體既是全球健康、國家健康體系中最基本、最重要的行為主體，又是全球、國家健康體系中最基礎與最核心的組成部分，身兼健康風險制造者與受益者雙重角色。人的價值尊嚴、生命、身體、疾病和生活說到底是每個個體的事，因此從這個意義上說個人健康責任最為重要[22]。中外歷史經驗說明，唯有身心健康的現(xiàn)代國民，才能構建全球健康社會。
全球健康福利外交是全球醫(yī)療健康照顧服務制度和“福利國家”制度建設的歷史產物，深刻反映世界各國外交政策模式、國家利益和全人類共同性健康福利需要的結構轉型方向。通過對歐洲醫(yī)學史的文獻回顧可以發(fā)現(xiàn)，國家之間最早的衛(wèi)生外交活動起源于威尼斯港口的隔離檢疫制度，19世紀中葉轉化為以傳染病防控為主的“國際衛(wèi)生外交”，19世紀晚期的主題演變?yōu)?ldquo;公共衛(wèi)生外交”和“臨床醫(yī)療外交”。1948年世界衛(wèi)生組織成立后，主題變?yōu)?ldquo;健康外交”，后健康外交日益重要[23]。
2009年，聯(lián)合國第六十三屆會議63/33.《全球衛(wèi)生與外交政策》決議中提出“全球健康外交”概念（Global Health Diplomacy, GHD），標志著人類社會健康外交和全球性健康外交時代來臨，意義深遠[24]。更為重要的是，由于發(fā)達國家普遍建立“福利國家”制度，將健康與福利密切結合在一起，多國政府組建“健康與福利部”，健康外交變?yōu)榻】蹈＠饨?，反映了政府職責定位的?guī)律[25]。簡言之，全球健康外交范式反映了預防全球健康風險和全球健康治理已經進入全球最重要政治議題序列。
全球健康福利外交范圍、內容與優(yōu)先議題
中國公共衛(wèi)生外交、全球健康外交和健康福利外交的相關實踐極為豐富，但相關研究剛剛起步。這種狀況與健康中國建設、全球健康治理、外交政策與國家利益戰(zhàn)略轉型以及塑造負責任大國國家形象和構建人類命運共同體的要求有一定差距。文獻回顧發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療外交、公共衛(wèi)生外交、衛(wèi)生外交、健康外交、全球健康外交和健康福利外交的研究相較實踐滯后，呈現(xiàn)出研究領域狹窄、研究隊伍匱乏、研究成果不足等問題，亟需改變。
其一，從醫(yī)療外交到公共衛(wèi)生外交、衛(wèi)生外交、健康外交，再到全球健康外交和健康福利外交，其概念的內涵外延由小到大，反映了人們對醫(yī)療、健康、福利、外交和全球健康概念理解的不斷深化。醫(yī)療外交概念范圍最小，主要局限于臨床醫(yī)療照顧服務活動。公共衛(wèi)生外交概念特指公共衛(wèi)生領域的外交活動，主要取決于各國政府官方界定的公共衛(wèi)生服務范圍。衛(wèi)生外交是個較大概念，反映衛(wèi)生系統(tǒng)對健康概念的習慣用法。健康外交是一個較新概念，主要受國務院機構改革與健康中國建設相關政策影響。全球健康外交既是最新概念，又是范圍內容最豐富和層次最高的概念。相較而言，健康福利外交概念的范圍最廣泛，內容最豐富，處在現(xiàn)代社會福利制度建設的最高層次。
其二，有關“健康外交”的研究總體發(fā)展趨勢是由小概念“醫(yī)療外交”向大概念“健康外交”轉型，由國家層次的國家性健康外交向全球層次的全球性健康外交轉變。國內與國外在全球健康外交研究范圍、內容與優(yōu)先領域上存在明顯差異。在CNKI中分別以“關鍵詞”和“篇名”進行文獻檢索，截至2023年5月，“衛(wèi)生外交”相關中文文獻數(shù)量最多，“健康福利外交”相關中文論文為零。這反映出我國公共衛(wèi)生外交、健康外交和健康福利外交相關研究的滯后狀況。相較而言，國外研究視野更加寬廣、宏觀、更具戰(zhàn)略性，研究目的和研究問題更加清晰、準確，社會政策與健康福利理論視角更加突出、鮮明，研究成果總體質量和政策轉化率更高。有學者認為，全球健康外交是政府和非國家行為體試圖協(xié)調和整合的一致性全球政策解決方案，以改善全球健康實踐活動。[26]
在全球化社會背景下，亟需以人類共同健康福利理論為基礎設置全球健康外交政策議程。全球健康福利外交范圍廣泛，內容繁多，主要涵蓋縱向層次結構，橫向水平范圍，縱橫交織的互動關系，以及不同歷史發(fā)展階段優(yōu)先領域與戰(zhàn)略重點四大類研究議題，覆蓋人類社會生活所有領域，涉及所有類型的國家與非國家行為體，全面性、總體性和綜合性特征明顯。其縱向層次結構主要涉及全球、區(qū)域、國家、地方、社區(qū)和個人六個層次，國家和個人是主體。橫向水平范圍涉及全球層次國際政治、經濟、社會、文化秩序，國家層次與地方層次的政治、經濟、社會、文化生活，個人層次的生活環(huán)境、基本需要、生活狀況與全人行為健康模式?？v橫交織的社會互動關系、矛盾沖突和兩難選擇主要反映為各種結構化關系和互動模式。不同時期、不同歷史發(fā)展階段的優(yōu)先領域與戰(zhàn)略重點主要體現(xiàn)社會發(fā)展的時代性和階段性。
全球健康福利治理議題包括如下八類。第一，全球健康福利政治哲學。在全球健康福利外交的全球政治哲學、外交政治學、國際關系政治學、健康政治學、福利政治學和人類社會共同價值觀研究議題中，執(zhí)政黨的政治哲學、國家執(zhí)政理念、價值觀、價值目標、社會主流價值理念等是研究的主要內容。政治哲學的政治行為主體涉及聯(lián)合國機構、跨國公司、主權國家、地方政府和其他非國家行為體，以及所有擁有一定政治權力的組織。中外歷史經驗證明，國家政治哲學和主流價值觀尤其是政治文化傳統(tǒng)是國家制度安排的靈魂。全球、主權國家和地方政府的政治哲學和主流價值觀決定全球健康福利外交實踐。
第二，全球健康福利政治學。全球政治學、國際政治學、國際援助政治學、地緣政治學、戰(zhàn)爭與和平政治學、國家與黨派政治學、醫(yī)療健康政治學、福利政治學和個人生活政治學，政治與行政的關系，國家政治、政黨政治、意識形態(tài)與外交關系、國防外交與軍事、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、政府行政、立法與司法三權互動關系模式、政府政治決策與選擇、法律與法治、政治制度、政黨政治與利益集團、公民權利和病人權利等是主要研究議題[27]。政治權力、經濟權力、科技權力、社會權力、專業(yè)權力和全球權力等是主要研究領域。簡言之，全球健康政治學不是國家健康政治學的簡單擴大，而是全球化社會的健康政治學。
第三，全球健康福利制度基礎理論。全球化政治哲學、健康福利哲學與全球化政治學、健康福利政治學的有機結合，促使全球化社會健康、福利制度框架與相關規(guī)則、法令、公約頂層設計及戰(zhàn)略規(guī)劃成為當前全球健康福利政治學、全球健康福利外交、全球健康治理和重構新型國際政治、經濟、社會、文化秩序中極為基礎且具有政治學意義的任務。縱觀全球衛(wèi)生歷史發(fā)展軌跡和當代全球健康治理實踐，全球化社會環(huán)境、病毒與病菌、傳染病和疾病類型、現(xiàn)代實驗醫(yī)學和臨床醫(yī)學、醫(yī)療、公共衛(wèi)生與健康、疾病譜與死因譜、國家與非國家行為體、單邊雙邊和多邊外交關系、國際衛(wèi)生條例與全球健康治理規(guī)則、國際衛(wèi)生與全球健康制度的范圍、內容與優(yōu)先領域等諸多方面，均已發(fā)生全球性和實質性變革，原來由歐美少數(shù)國家主導和建構的全球健康治理體制、機制、規(guī)則已無法適應全球化社會需要，亟需根據(jù)全球化社會的需要和共同構建人類命運共同體的目標重構全球健康體系[28]。
第四，全球健康福利體系頂層設計與國際規(guī)則、公約、戰(zhàn)略、規(guī)劃。全球健康福利外交的全球化社會本質屬性與理論基礎，以及外交政策、國際關系、醫(yī)療健康服務、社會福利制度的本質與理論基礎，既是全球健康福利外交的基礎理論議題，又是健康福利制度建設最重要和最關鍵的理論前提。中外歷史經驗證明，理論基礎、理論質量和理論研究質量決定了制度結構與質量。不同的理論基礎、視角既決定了人們思考什么問題、看到什么，又決定了人們的選擇和行為。例如，新現(xiàn)實主義、新自由主義作為理性主義方法的代表，主張國家利益是天然固有的，外生于國際體系，并且包含物質主義的內涵；建構主義則認為，國家利益是由國際體系建構的，國際體系結構不僅可以改變國家行為，更重要的是可以建構新的國家身份和利益[29]。簡言之，理論深度和理論高度，尤其是反映客觀規(guī)律的正確理論是制度建設的思想基礎與指南。
第五，全球健康福利財政學。在該類研究中，全球傳染病防治和公共衛(wèi)生財政籌資模式、全球醫(yī)療照顧服務體系財政籌資機制、全球健康照顧服務財政籌資模式，主權國家和國家內地方政府醫(yī)療健康服務財政籌資模式是主要研究議題。理論上來說，由于世界主要國家政府均將醫(yī)療健康服務的本質屬性界定為“福利”性質，醫(yī)療健康服務籌資主體是政府，福利性質醫(yī)療健康服務既是最基本的人權，又是現(xiàn)代服務政府的基本職責，因此醫(yī)療健康財政制度模式在“福利國家”體制中是理所當然和普遍規(guī)律性的制度安排[30]。
醫(yī)療費用政策不僅決定醫(yī)療機構和醫(yī)護人員行為決策，而且直接影響病人就醫(yī)行為和決策。此次新冠疫情中，國家根據(jù)國家防控形勢重大變化進行傳染病公共衛(wèi)生財政制度建設，邁出建立現(xiàn)代性公共衛(wèi)生財政制度框架的重要一步。在新冠疫情防控中，從醫(yī)療費用由患者負擔到國家醫(yī)保局對全國醫(yī)保系統(tǒng)提出“兩個確保”要求，確診患者醫(yī)療費用由國家承擔，再到所有確診、疑似病例醫(yī)療費用均由國家財政承擔，體現(xiàn)了公共衛(wèi)生服務典型的公共產品和公共福利性，為打贏新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)奠定了公共衛(wèi)生財政制度基礎[31]。
第六，全球福利制度體系普遍規(guī)律。全球醫(yī)療健康福利體系的結構轉型方向和發(fā)展趨勢體現(xiàn)人類疾病發(fā)展的客觀性、普遍性規(guī)律。人類疾病客觀性和普遍性發(fā)展規(guī)律是世界各國醫(yī)療衛(wèi)生服務尤其是健康照顧服務制度設計的基礎。縱觀人類社會發(fā)展史，人類社會面臨的疾病風險焦點由烈性傳染病轉為一般性和常見性疾病，又轉為慢性非傳染性疾?。ㄐ哪X血管疾病、糖尿病、高血壓等）；由生理性軀體疾病轉為精神、心理健康和行為健康疾病，人類疾病譜和死因譜變化是健康服務發(fā)展客觀規(guī)律的重要影響因素[32]。
第七，全球健康福利治理體系。全球健康福利治理體系、國家利益與人類共同利益、國際關系與外交模式等全球健康福利治理體系議題，主要包括以主權國家為主體的健康行政管理體系和非國家行為體的全球社會健康治理體系，聯(lián)合國與主權國家、主權國家之間健康福利外交與國際經貿關系，中央政府與地方政府之間健康福利財政關系，全球性健康福利治理主體之間互動關系模式，等等[33]。
第八，個人健康福利。全球性健康福利中個人生命安全、身心健康、健康福利狀況和健康生活方式等議題逐漸受到重視。傳統(tǒng)理論中，國際關系、外交政策和國家利益的行為主體均是主權國家，因此個體不在研究范圍。冷戰(zhàn)結束后，以治理和保護政治群體、實現(xiàn)人的福利和健康為最終目標的整合概念——“人的安全”理論形成，反映傳統(tǒng)軍事安全觀變化，外交政策更多體現(xiàn)了對“人”的關切。[34]傳統(tǒng)國際關系理論認為，現(xiàn)實主義國家安全具有防御屬性，現(xiàn)代民族國家目標首先是安全，其次才是福利。任何國家都必須在維護領土和主權安全前提條件下，才可進一步實現(xiàn)個人健康、生活質量和社會福利目標。然而，在全球化和相互依存加深背景之下，社會建構主義理論提出，行為體在認同和利益方面相互作用的負面結果，才是構成人類安全威脅的根本原因。由此，個體健康成為全球健康福利的基礎。
全球化社會和以國家為主體的全球健康戰(zhàn)略
全球化社會形成的背景下，全面推進健康中國建設與構建人類命運共同體迫切需要中國特色的以現(xiàn)代國家為主體的全球健康戰(zhàn)略?？v觀全球衛(wèi)生健康外交歷史發(fā)展軌跡，其發(fā)展過程可大體劃分為19世紀的國際衛(wèi)生會議時期、20世紀世界范圍內全球衛(wèi)生合作時期和21世紀全球化與多邊衛(wèi)生合作3個階段。我國衛(wèi)生外交與衛(wèi)生合作也可分為三個階段。
首先，尋求他國認同和單邊援助時期（1949～1977年），此時是中國加深與其他社會主義兄弟國家親密關系、開展對非衛(wèi)生援助的階段[35]。世界衛(wèi)生組織（WHO）是中國唯一主動建立合作關系的國際衛(wèi)生機構，雙方互動一直未曾中斷。雙方在這一時期的互動可分為兩個階段：1949～1972年，中國作為游離于國際衛(wèi)生機制之外的“他者”，與世界衛(wèi)生組織就恢復合法席位有過數(shù)次接觸，兩者始終保持著既接觸又有張力的狀態(tài)；1973～1978年，中國成為國際衛(wèi)生機制參與者，與WHO進入試探和磨合階段，此時的衛(wèi)生外交服務于當時團結第三世界國家的外交策略。作為社會主義制度優(yōu)越性在衛(wèi)生領域的重要體現(xiàn)，中國在初級衛(wèi)生保健、傳統(tǒng)醫(yī)學以及反帝反殖和自力更生方面的成功經驗，成為中國與WHO合作主要內容與歷史性成就[36]。
其次，改革開放以來，我國外交全面轉型與全球衛(wèi)生外交的形成，反映了中國已積極參與全球健康治理[37]。同時，中非“健康外交”總體上經歷了由援助、合作到共融這三個歷史階段的變遷[38]。黨的十八大以來，在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和推進健康中國建設的宏觀制度背景下，[39]如何建構中國現(xiàn)代全球健康福利外交政策與國家戰(zhàn)略，以積極參與全球健康治理成為國家議題。
目前，中國在全球健康福利外交政策理念、理論與以國家為主體的全球健康戰(zhàn)略制度建設實踐上仍有很大進步、完善空間。總體來說，目前中國全球健康福利外交理念、理論中存在以下幾個方面的局限。一是側重醫(yī)療技術、低層次和小概念以及狹義衛(wèi)生概念，亟需樹立宏觀、廣義和現(xiàn)代健康概念，采用高層級、宏觀概念。大健康是伴隨社會經濟發(fā)展、人民需要升級與疾病譜變化而提出的一種全局性健康理念，是以預防和健康管理為主要手段，以全民健康、全面健康和促進人全面發(fā)展為目標的發(fā)展體系。[40]二是中國全球健康外交政策實踐與合作項目多為國際衛(wèi)生援助，缺少站在全球高度，由上而下、上下結合和橫向合作的全球性健康外交政策與項目。三是多原因導致全球健康外交長期處于較低層級，尚未成為外交政策的優(yōu)先議題。[41]實際上，從全球化社會、國家利益與國際關系、全球健康治理和國家外交政策現(xiàn)代化角度看，全球健康福利外交是觀察、衡量國家治理體系、外交政策和總體現(xiàn)代化的最佳領域之一[42]。
最后，這次新冠疫情不僅促使全球關注重大突發(fā)公共衛(wèi)生和全球健康危機事件，也促使我國深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，推進健康中國建設，規(guī)劃設計中國全球健康治理國家戰(zhàn)略，重塑全球健康治理體系和構建人類命運共同體。全球性健康危機和風險蘊含全球性機遇。2006年以來，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）中的瑞士、英國、美國、日本、挪威、法國、德國七國陸續(xù)發(fā)布國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，實現(xiàn)了衛(wèi)生和外交政策的內部統(tǒng)一，促使其衛(wèi)生、外交等部門在全球舞臺上共同捍衛(wèi)國家利益[43]。從全球衛(wèi)生角度看，中國正面臨全球衛(wèi)生外交與大國地位不相稱的挑戰(zhàn)，應樹立全球一體的新型健康觀，制定全球健康的國家戰(zhàn)略。[44]簡言之，健康中國建設的制度挑戰(zhàn)與健康福利全球化處境迫切需要構建以國家為主體的全球健康戰(zhàn)略。
簡要討論與基本結論
此次新冠疫情是當代人類社會歷史中最重大的突發(fā)全球公共衛(wèi)生事件，標志著地球村式高度相互依賴和全人類、總體性、共同體式全球化社會進入一個嶄新發(fā)展階段。傳染病疫情、疾病傷殘風險、生命安全、健康威脅和生活安全、社會公共福利由低層級政治議題，上升為個人、家庭、社會、國家和全球社會的最高層次、最重要政治議題，健康福利已由服務經濟貿易的工具角色，轉變?yōu)閭€人、社會、國家和全球性社會共同追求的最高制度目標。健康福利已成為人類社會所有成員客觀性、普遍性、共同性和最重要的社會需要，全球公共衛(wèi)生、全球醫(yī)療健康和全人類健康福祉已成為全球化社會面臨的最緊迫、最嚴峻挑戰(zhàn)。當今世界前所未有地呼喚健康公民、健康家庭、健康社區(qū)、健康組織、健康社會和健康國家，尤其是具有健康生活方式的現(xiàn)代公民，以及現(xiàn)代、理性、和諧并承擔福利責任的健康國家。
縱觀全球健康福利外交發(fā)展史，很長時期中國都是健康福利外交的“后來者”。我們對全球健康福利理念的理解，對以預防為主和以傳染病防控為主的公共衛(wèi)生體系重要性的認識，對全球健康質量治理規(guī)則、準則、公約和基本原則、原理的把握仍有待提高；在健康福利的國家功能、職責、角色和定位上仍較模糊；尤其是在健康、福利政治學和哲學社會科學領域的現(xiàn)代知識生產方式上還較弱。在全球政治價值觀、國際法律體系、經濟貿易規(guī)則、社會政策目標和文化日益融合、趨同的背景下，中國要堅定不移地深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、推進健康中國建設和構建人類衛(wèi)生健康共同體，在全球健康福利政治哲學、全球健康福利政治學、財政學和健康福利外交中不斷貢獻中國智慧。
全民性健康和普惠性福利是中國特色社會主義制度最重要的制度優(yōu)勢之一。中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，是當代中國發(fā)展進步的根本制度保障，是滿足人民日益增長的美好生活需要的根本制度，而其最基本、最關鍵的制度特色與優(yōu)勢之一便是健康福利，包括個人健康福利、家庭健康福利、社區(qū)健康福利、社會健康福利和國家健康福利。中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。百余年來，中國共產黨始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路；以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，把發(fā)展成果不斷轉化為生活品質，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。構建人類衛(wèi)生健康共同體，是全球化社會人類共同性健康、中國版福利理論與制度建設方案。
中外全球健康福利治理實踐、國際關系和健康福利外交實踐歷史經驗說明，全球健康福利外交與健康福利治理范圍不以地理和空間上的國境、國界與口岸為界；全球健康福利制度建設和制訂規(guī)則、準則、公約的政治責任主體和籌資責任主體，均是現(xiàn)代民族主權國家；普通國民是現(xiàn)代國家全球健康福利外交實踐的行為主體；個人健康福利、家庭健康福利、社區(qū)健康福利和全社會健康福利構成現(xiàn)代國家全球健康福利外交和國家利益、國家形象、國家綜合實力和國家國際地位的重要組成部分。在全球化社會背景下，每一位普通公民才是現(xiàn)代國家名副其實的“國家健康大使”。這意味著全球健康福利治理和健康福利外交的國家、全球基礎以及國家、全球戰(zhàn)略重點是個人健康，而個人健康福利的關鍵是人的價值理念和思維方式，尤其是生活方式和行為模式的健康、現(xiàn)代化。
（本文系2019年國家哲學社會科學基金項目“中國特色現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度研究”［項目編號為：19BSH159］、財政部與國家衛(wèi)健委聯(lián)合委托課題“我國衛(wèi)生財政投入政策演進歷程及其評價研究”與2021年民政部委托課題“中國現(xiàn)代家庭養(yǎng)老服務政策支持研究”的階段性成果）
注釋
[1]劉繼同：《從“醫(yī)療政治學”到“健康政治學”：國家健康權力治理體系現(xiàn)代化的制度化路徑》，《湖南社會科學》，2021年第3期。
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[24]Thomas, E. Novotny等：《21世紀全球衛(wèi)生外交》，郭巖譯，北京大學醫(yī)學出版社，2017年，第1～15頁。
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責 編∕桂 琰
Healthy Chinese Institution Development and Global Health Welfare Governance
Liu Jitong
Abstract: The COVID-19 has a profound impact on foreign policy, international relations, the global political economy, and social-cultural orders. Accordingly, medical and health services have emerged as the theme and strategic focus of modern social welfare system. Hence new issues such as global health and welfare politics, global health and welfare diplomacy, and global health and welfare governance have come to the forefront. The global modern social health and welfare system encompasses six levels as global, regional, national, provincial, community, and individual health. Issues of global modern health and welfare governance include eight categories: the politics, political philosophy, fiscal system, and the governance framework of global health and welfare respectively, the theoretical framework of global health and welfare institution, the top-level design and strategic planning of international rules and conventions of global health and welfare system, the general principles of global health and welfare institutional system, and individual health and welfare as well. To achieve the globalization of health and welfare and comprehensively advance the system development of a healthy China, it is imperative to establish a comprehensive and state-oriented global health strategy and system. To build a shared community of public health and welfare represents a modern socialist state welfare system proposal with Chinese characteristics and approach.
Keywords: healthy China, health and welfare theory, health and welfare diplomacy, integration of human health and welfare, health welfare system of globalized modern society
