摘 要:創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，更是推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的源泉。激發(fā)創(chuàng)新活力，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建合作、共享、有序和開放的創(chuàng)新格局，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)提出了包容性的目標(biāo)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)法治需加強(qiáng)相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制，以法治化的體制和制度促進(jìn)和保障創(chuàng)新。由此，需要推進(jìn)包容性的經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，加強(qiáng)包容性的創(chuàng)新法治頂層設(shè)計(jì)，完善創(chuàng)新及其配套措施的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的良法善治。
關(guān)鍵詞:驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新 經(jīng)濟(jì)法治 包容性 制度優(yōu)勢(shì)
【中圖分類號(hào)】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新的引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)，也需要法治的高質(zhì)量保障。數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)影響了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展，挑戰(zhàn)著已有的治理思維和方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理造成一定的沖擊。習(xí)近平總書記深刻指出：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)秩序混亂多源于有法不依、違法不究，因此必須堅(jiān)持法治思維、增強(qiáng)法治觀念，依法調(diào)控和治理經(jīng)濟(jì)。”激發(fā)創(chuàng)新活力、提高創(chuàng)新能力和保護(hù)創(chuàng)新成果，也需要經(jīng)濟(jì)法治理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。是故，本文從辨析創(chuàng)新與法治的關(guān)系角度出發(fā)，分析創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)法治提出的新需求，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)法治的基本原理和現(xiàn)實(shí)問題，探討如何以包容性的經(jīng)濟(jì)法治為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供法治保障。
創(chuàng)新與法治關(guān)系辨析
創(chuàng)新需要法治支撐和支持
習(xí)近平總書記在多次重要講話和文章中均提及創(chuàng)新的重要性，并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，要“完善創(chuàng)新規(guī)則和制度環(huán)境”，“必須把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”。從字面意義和形式上看，創(chuàng)新是創(chuàng)造新事物，既有破舊立新的批判性創(chuàng)新，也包括具有顛覆與開拓意義的原始性創(chuàng)新。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特認(rèn)為創(chuàng)新是生產(chǎn)要素的重新組合，即“創(chuàng)造性毀滅”。菲利普·阿吉翁等人在熊彼特創(chuàng)新理論基礎(chǔ)上提出以“創(chuàng)造性破壞”這一概念來詮釋增長和發(fā)展，論證了利用“創(chuàng)造性破壞”實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長的原理和方式。熊彼特式創(chuàng)新（Schumpeterian Innovation）是一種內(nèi)在自發(fā)的創(chuàng)新，其內(nèi)在推動(dòng)力源自企業(yè)。然而，信息技術(shù)時(shí)代下創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性逐漸提高，企業(yè)更傾向于漸進(jìn)式創(chuàng)新，而非突破性創(chuàng)新。創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力不足，需要提升外生動(dòng)力。因此，在體制和制度的支持下，以企業(yè)為主體，挖掘資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等基本要素，結(jié)合自主創(chuàng)新和法治支持，維持市場(chǎng)創(chuàng)新活力，是推進(jìn)高水平創(chuàng)新的要求。簡言之，創(chuàng)新需要與之相協(xié)調(diào)的法治環(huán)境給予支撐和支持。
從實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新價(jià)值的角度看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)也需要法治保障。從上層建筑來看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是我國一項(xiàng)重要的國家戰(zhàn)略。黨的二十大報(bào)告明確了堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局的核心地位。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，創(chuàng)新有利于提升生產(chǎn)力。高新技術(shù)融合創(chuàng)新，產(chǎn)生新科技、新設(shè)施和新產(chǎn)品；與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)碰撞，催生了新業(yè)態(tài)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新機(jī)遇。但收益與成本、風(fēng)險(xiǎn)共存，企業(yè)想在激烈的市場(chǎng)競爭中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，需要整合已有資源，利用更具顛覆性的創(chuàng)新開拓新的市場(chǎng)，形成新的價(jià)值鏈。這個(gè)過程表明，創(chuàng)新需要資本投入、人才積累和市場(chǎng)試錯(cuò)，因而極具不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。從創(chuàng)新本身效果來看，無價(jià)值甚至負(fù)價(jià)值的創(chuàng)新無益于經(jīng)濟(jì)增長。因此，創(chuàng)新成果需要法治予以保障，創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化也更需要法治加以支持。
創(chuàng)新法治化是法治國家建設(shè)的重要方面
創(chuàng)新的本質(zhì)是兼具收益和風(fēng)險(xiǎn)的“創(chuàng)造性毀滅”。企業(yè)的營利性、資本的逐利性和市場(chǎng)需求不僅是創(chuàng)新的動(dòng)力，也是創(chuàng)新產(chǎn)生附帶性負(fù)面問題的根源。企業(yè)利用創(chuàng)新獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，在資本逐利性的驅(qū)使下可能利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)破壞市場(chǎng)競爭秩序。譬如互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)下沉，爭奪私域流量；利用價(jià)格優(yōu)勢(shì)搭建流量池，收割流量并排擠削弱傳統(tǒng)企業(yè)；逐漸地提高價(jià)格，依靠壟斷地位獲取超額利潤。又如通過組合社會(huì)閑置資源創(chuàng)造新價(jià)值的共享經(jīng)濟(jì)，其“創(chuàng)造性破壞”特征，表現(xiàn)為共享經(jīng)濟(jì)企業(yè)之間畸形競爭、無序競爭等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。另外，政府作為“有形之手”有時(shí)存在“用力過猛”“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”等情況。經(jīng)濟(jì)法應(yīng)著重保障社會(huì)整體利益，維護(hù)市場(chǎng)競爭秩序；規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，能夠更好地引導(dǎo)創(chuàng)新有序發(fā)展。政府“有形之手”和市場(chǎng)“無形之手”的運(yùn)行均需要經(jīng)濟(jì)法治予以引導(dǎo)和規(guī)范，這也與全面依法治國的要求相一致。
總的來說，創(chuàng)新主要屬于生產(chǎn)力范疇，必然會(huì)影響現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系，對(duì)上層建筑造成一定沖擊。根據(jù)我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力是矛盾的主要方面，應(yīng)對(duì)創(chuàng)新可能帶來的市場(chǎng)失靈和政府失靈等問題是次要方面。習(xí)近平總書記說：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。”建設(shè)創(chuàng)新型國家需要法治建設(shè)提供支撐和支持，創(chuàng)新的附帶問題也需要運(yùn)用法治手段進(jìn)行處理。
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)法治需求
激發(fā)創(chuàng)新活力需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法治頂層設(shè)計(jì)
2019年，習(xí)近平總書記作出“法治是最好的營商環(huán)境”的重要論斷，表明了完善法治營商環(huán)境需要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)法治的保障。區(qū)別于將創(chuàng)新成果服務(wù)于法治的法治服務(wù)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)法治屬于頂層設(shè)計(jì)層面，是法治理論和實(shí)踐創(chuàng)新的產(chǎn)物。創(chuàng)新相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法治要以保護(hù)、促進(jìn)創(chuàng)新為目標(biāo)，通過健全創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)體系、加強(qiáng)創(chuàng)新領(lǐng)域的法治實(shí)施、監(jiān)督與保障，將全部創(chuàng)新活動(dòng)納入法治軌道。引導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新對(duì)營商環(huán)境有更高要求和標(biāo)準(zhǔn)，除技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新等多層面的創(chuàng)新外，可持續(xù)發(fā)展還需要思想的解放和創(chuàng)新。黨的二十大報(bào)告指出：要“敢于面對(duì)新矛盾新挑戰(zhàn)，沖破思想觀念束縛，突破利益固化藩籬，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”。解放思想，釋放創(chuàng)新活力的要求與推進(jìn)創(chuàng)新相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法治頂層設(shè)計(jì)高度契合。創(chuàng)新相關(guān)經(jīng)濟(jì)法治的頂層設(shè)計(jì)就是從最高層次對(duì)創(chuàng)新法治建設(shè)整體結(jié)構(gòu)作出全面布局和統(tǒng)籌安排，[1]從體制和制度上激勵(lì)創(chuàng)新。
首先，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制要考慮以根本利益為動(dòng)力驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新。習(xí)近平總書記高度重視自主創(chuàng)新，并強(qiáng)調(diào)“自主創(chuàng)新是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求和重要支撐”。只有自主創(chuàng)新，才能牢牢掌握創(chuàng)新主動(dòng)權(quán)和發(fā)展主動(dòng)權(quán)。堅(jiān)持自主創(chuàng)新要鼓勵(lì)創(chuàng)新相關(guān)主體積極主動(dòng)投入創(chuàng)新，充分迸發(fā)創(chuàng)新動(dòng)能。企業(yè)和社會(huì)相關(guān)人員個(gè)體是創(chuàng)新的主要力量，而他們進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)力首要或者主要是創(chuàng)新成果背后的商業(yè)價(jià)值。追求增值是資本的本性，也是企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力。資本在發(fā)現(xiàn)技術(shù)的力量和創(chuàng)新的價(jià)值后，將不斷流向新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新產(chǎn)品，形成新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以激勵(lì)為主要手段，保障創(chuàng)新成果，同時(shí)必須明確底線，預(yù)防和消減創(chuàng)新附帶問題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不良影響。
其次，創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制要求政府、企業(yè)和社會(huì)對(duì)創(chuàng)新有包容性的認(rèn)識(shí)，接納創(chuàng)新過程中存在偏差、失誤或錯(cuò)誤的事實(shí)。容錯(cuò)機(jī)制給予了創(chuàng)新一定的“生長”時(shí)間，意在鼓勵(lì)創(chuàng)新者“大膽往前走”。過程性容錯(cuò)與結(jié)果性容錯(cuò)對(duì)解放創(chuàng)新思想和釋放創(chuàng)新活力有著同等重要作用。但我國目前在容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施上更偏向“結(jié)果性容錯(cuò)”，缺少“過程性容錯(cuò)”[2]，減免責(zé)任、糾錯(cuò)和補(bǔ)償?shù)却蠖紝儆诔鲥e(cuò)后的處理措施。另外，對(duì)“錯(cuò)”的范圍界定不清晰，有學(xué)者認(rèn)為科技創(chuàng)新領(lǐng)域的容錯(cuò)包含所有可能的錯(cuò)誤，但筆者認(rèn)為，包容錯(cuò)誤也需要一定的底線和界限，其法理基礎(chǔ)是對(duì)涉及國家安全等國家根本利益的主觀故意錯(cuò)誤不存在容忍義務(wù)。
第三，釋放創(chuàng)新活力需要?jiǎng)?chuàng)新的配套制度，借以減少創(chuàng)新?lián)p失給相關(guān)利益主體造成的不利影響。一方面，利用宏觀調(diào)控手段制定稅收優(yōu)惠政策，對(duì)創(chuàng)新企業(yè)采取資金扶持，進(jìn)而形成創(chuàng)新的外生驅(qū)動(dòng)力；另一方面，通過個(gè)人破產(chǎn)制度等救濟(jì)退出機(jī)制減少創(chuàng)新者的“后顧之憂”。這些配套制度均對(duì)激發(fā)創(chuàng)新活力起到重要作用，故有必要推進(jìn)創(chuàng)新配套制度的法治化，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的良法善治。
落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)法治的“雙手并用”原理
黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)和二十大報(bào)告均明確肯定了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)法治也不例外。從經(jīng)濟(jì)法的基本原理來看，經(jīng)濟(jì)法是平衡市場(chǎng)“無形之手”和政府“有形之手”，促進(jìn)“雙手”協(xié)調(diào)并用的法律制度[3]。針對(duì)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)和政府介入經(jīng)濟(jì)可能引發(fā)的市場(chǎng)失靈和政府失靈的問題，要讓“雙手”在經(jīng)濟(jì)法治下協(xié)同發(fā)力，才能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)法治。推動(dòng)有為政府和有效市場(chǎng)更好結(jié)合，“雙手并用”的經(jīng)濟(jì)法治是落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重要保障。
經(jīng)濟(jì)法治是“雙手”不越界、不失控與不疲軟、不失效的制度基礎(chǔ)。當(dāng)下我國落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的方式存在主體單一、側(cè)重從上而下發(fā)力等不足，主要原因在于未能從體制和制度上充分釋放創(chuàng)新活力，進(jìn)而造成創(chuàng)新環(huán)境未能達(dá)到上述的包容性目標(biāo)。理論和實(shí)踐已充分證明，創(chuàng)新需要自由包容的環(huán)境、多元化創(chuàng)新主體和充足的創(chuàng)新活力，這也是創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)法治的目標(biāo)所在。
有鑒于此，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)要求以“無形之手”為主力，以“有形之手”為補(bǔ)充。充分調(diào)動(dòng)創(chuàng)新主體的活力，政府應(yīng)當(dāng)好“裁判員”，制定好公平的競賽規(guī)則和獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法是追求經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)秩序有機(jī)統(tǒng)一的公私交融法，政府介入經(jīng)濟(jì)的目的應(yīng)當(dāng)是保障和實(shí)現(xiàn)自由，而不是限制和扼殺自由[4]。這與落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)要協(xié)調(diào)好“雙手并用”共同發(fā)力的要求相一致，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在包容性的法治環(huán)境下才能發(fā)揮更大的功效。
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)須顧及公平競爭規(guī)則
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)要把握和尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主要功能，同時(shí)也要預(yù)防市場(chǎng)失靈，發(fā)揮“有形之手”在維護(hù)市場(chǎng)競爭秩序中的重要作用。政府補(bǔ)貼填補(bǔ)了企業(yè)的創(chuàng)新支出，其出發(fā)點(diǎn)是扶持創(chuàng)新，在一定程度上確實(shí)起到了激勵(lì)創(chuàng)新投入的作用，但政府補(bǔ)貼到達(dá)特定水平時(shí)可能會(huì)削弱企業(yè)競爭與創(chuàng)新的能力，甚或難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的目標(biāo)。以光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼為例，下調(diào)補(bǔ)貼后，高度依賴補(bǔ)貼的光伏企業(yè)難以適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競爭，并且補(bǔ)貼也未能令儲(chǔ)能技術(shù)取得突破。由此可見，適度調(diào)整政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)創(chuàng)新，實(shí)際上有利于提高企業(yè)競爭力。換言之，政府“有形之手”介入創(chuàng)新必須要尊重市場(chǎng)的導(dǎo)向性，只有經(jīng)過市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制檢驗(yàn)，過濾掉無價(jià)值甚至負(fù)價(jià)值創(chuàng)新，發(fā)展有益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的創(chuàng)新產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，才能真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果持續(xù)發(fā)展并惠及人民。
綜上，政府“有形之手”要尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，在遵守公平競爭規(guī)則的前提下促進(jìn)和保障創(chuàng)新或治理市場(chǎng)失靈，而這正是經(jīng)濟(jì)法治的題中應(yīng)有之義。
統(tǒng)籌創(chuàng)新的國內(nèi)法治與涉外法治須兼顧經(jīng)濟(jì)法治的普適性和特殊性需求
目前全球創(chuàng)新競爭局勢(shì)十分嚴(yán)峻，世界各國重新部署創(chuàng)新戰(zhàn)略，旨在爭奪新興技術(shù)規(guī)則的制定權(quán)。美日等國先后頒布法案防止技術(shù)向我國轉(zhuǎn)移、對(duì)我國采取“小院高墻”“ 脫鉤斷鏈”策略、在國家之間建立“科技聯(lián)盟”，這些做法給我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶來很大沖擊和挑戰(zhàn)。而適應(yīng)科技經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，推進(jìn)創(chuàng)新企業(yè)和人才更好“走出去”和“引進(jìn)來”，離不開良好的法治環(huán)境。習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步在法律領(lǐng)域提出了統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治的重要論斷。涉外經(jīng)濟(jì)法治實(shí)際是國內(nèi)法治的一個(gè)方面，是國內(nèi)法治與國際法治之間的溝通橋梁。涉外經(jīng)濟(jì)法是涉外法律法規(guī)體系的重要組成部分，推進(jìn)涉外法治體系建設(shè)對(duì)加強(qiáng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)法治的普適性提出更高要求。
增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法治普適性的同時(shí)不能忽視其特殊性、差異性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)”，所以，經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)也要顧及自身的特殊性、差異性。各國營商環(huán)境及其法治實(shí)踐不同，國際層面的協(xié)議和規(guī)則無法滿足所有國家對(duì)創(chuàng)新的需求，國家之間有關(guān)創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署也存在差異。推動(dòng)世界創(chuàng)新法治即指構(gòu)建國家間創(chuàng)新合作與交流的普遍規(guī)則和治理體系，推動(dòng)國際社會(huì)加快形成更加公平合理的創(chuàng)新法治。由于各國有不同的法治理念、法治邏輯和法治立場(chǎng)，世界創(chuàng)新法治必然存在一些不兼容的問題。對(duì)此，我國要辯證看待與創(chuàng)新相關(guān)的國際協(xié)議和規(guī)則。一方面，肯定它們對(duì)推進(jìn)我國創(chuàng)新法治的重要作用，借鑒和吸收合理且具有普適性的內(nèi)容；另一方面，針對(duì)其中與我國發(fā)展利益不相容的部分，要在尊重差異的基礎(chǔ)上探討如何使這些規(guī)則更具普適性，推動(dòng)全球創(chuàng)新的包容性治理[5]。而包容性地對(duì)待世界創(chuàng)新法治，必須堅(jiān)持我國基本經(jīng)濟(jì)制度，以國家根本利益為立足點(diǎn)，主動(dòng)參與世界創(chuàng)新法治并提出中國方案，力爭與世界各國各展所長、互鑒互利。
以包容性經(jīng)濟(jì)法治助力創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)
可持續(xù)創(chuàng)新推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，在一定程度上就是通過包容性的法治創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。針對(duì)上文所述創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)提出的新問題新挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法治的相應(yīng)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)創(chuàng)新自由和競爭有序，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)法治的普適性與特殊性，保障創(chuàng)新持續(xù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。包容性經(jīng)濟(jì)法治是推動(dòng)包容性創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的體制和制度基礎(chǔ)。
以包容性的創(chuàng)新法治頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)
釋放創(chuàng)新活力，讓創(chuàng)新能夠在我國營商環(huán)境中“發(fā)榮滋長”，需要構(gòu)建合作、共享、有序和開放的創(chuàng)新格局，也就是推進(jìn)以包容性為目標(biāo)的創(chuàng)新相關(guān)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)。包容性的創(chuàng)新法治頂層設(shè)計(jì)需要制定包容性的“創(chuàng)新基本法”，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在更為合適的法治土壤上成長。
憲法是“創(chuàng)新基本法”的“母法”，制定“創(chuàng)新基本法”必須以憲法為根本法律依據(jù)。首先，創(chuàng)新位居新發(fā)展理念之首，現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》（下文簡稱《憲法》）新增“貫徹新發(fā)展理念”便是“創(chuàng)新基本法”的憲法依據(jù)。《憲法》第47條還明確規(guī)定了“公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國家對(duì)于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助”。該條款與普及科學(xué)、鼓勵(lì)科技研發(fā)、人才培養(yǎng)等條文共同構(gòu)成促進(jìn)創(chuàng)新法治的憲法淵源，待條件成熟時(shí)可以考慮將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略載入憲法。其次，創(chuàng)新相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)范是憲法相應(yīng)規(guī)范的具體化，但創(chuàng)新具有極強(qiáng)的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和專業(yè)性，這提高了制定“創(chuàng)新基本法”的難度。雖然我國尚未形成能夠?qū)φ麄€(gè)創(chuàng)新法律制度起到提綱挈領(lǐng)作用的基本法，但在某些領(lǐng)域已經(jīng)制定了相關(guān)基本法。以科技領(lǐng)域的基本法《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》為例，該法涵蓋了科研投入、人才、政府介入、成果保護(hù)和相關(guān)責(zé)任制度等各個(gè)方面。值得注意的是，這部法律仍存在一些改進(jìn)空間，如側(cè)重于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，忽視技術(shù)研發(fā)等。第三，制定能夠統(tǒng)籌各層面的創(chuàng)新，覆蓋創(chuàng)新全過程，整合全部創(chuàng)新要素的“創(chuàng)新基本法”是對(duì)立法的急切需求，有待通過包容性的創(chuàng)新法治頂層設(shè)計(jì)予以全面統(tǒng)籌、整體推進(jìn)。
增強(qiáng)改革對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的體制包容度。以體制創(chuàng)新帶動(dòng)科技創(chuàng)新，通過政府放權(quán)和有效配置科學(xué)發(fā)明權(quán)益等，加快轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果，實(shí)現(xiàn)以制度創(chuàng)新推動(dòng)科技創(chuàng)新。我國在推動(dòng)全面深化改革過程中應(yīng)著力為創(chuàng)新清除體制機(jī)制障礙，形成促進(jìn)創(chuàng)新的體制和制度優(yōu)勢(shì)。
以包容性的創(chuàng)新法律制度促進(jìn)和保障創(chuàng)新
經(jīng)濟(jì)法治應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新“生長”的土壤和營養(yǎng)劑，而非除草劑。促進(jìn)和保障創(chuàng)新需要從以下兩個(gè)方面予以落實(shí)。
以包容性的創(chuàng)新法律制度激發(fā)創(chuàng)新活力，促進(jìn)開放有序創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)自由激發(fā)創(chuàng)造活力，但自由不能失序。實(shí)現(xiàn)有序競爭，須在法治環(huán)境下保障經(jīng)濟(jì)自由。推進(jìn)包容性的創(chuàng)新法治頂層設(shè)計(jì)，需要涵蓋創(chuàng)新全過程和全部創(chuàng)新要素的創(chuàng)新法律制度。具體而言，就是要進(jìn)一步完善促進(jìn)創(chuàng)新的法律制度，通過激勵(lì)創(chuàng)新和降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的體制和機(jī)制釋放創(chuàng)新活力。立良法而后善治，促進(jìn)創(chuàng)新自由有序發(fā)展的法律制度是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，構(gòu)建包容性的創(chuàng)新法律制度亦須加強(qiáng)創(chuàng)新激勵(lì)和容錯(cuò)性機(jī)制的包容性。
以包容性的創(chuàng)新法律制度鼓勵(lì)公平競爭。首先，政府“有形之手”介入經(jīng)濟(jì)須以市場(chǎng)失靈為前提，充分尊重市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用，在市場(chǎng)失靈的范疇內(nèi)進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。其次，政府“有形之手”應(yīng)當(dāng)平衡協(xié)調(diào)創(chuàng)新和市場(chǎng)公平競爭之間的關(guān)系。例如政府向一些前期投入大、風(fēng)險(xiǎn)高的高新行業(yè)提供補(bǔ)貼，必須科學(xué)且合理合法地制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，因?yàn)槠洳粌H影響補(bǔ)貼對(duì)象本身的競爭水平，還涉及到潛在競爭者、消費(fèi)者乃至整個(gè)市場(chǎng)的利益。由此，包容性的創(chuàng)新法律制度應(yīng)該是在鼓勵(lì)公平競爭基礎(chǔ)上，對(duì)特定產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)給予特殊幫扶的法律制度。
完善包容性的創(chuàng)新相關(guān)配套法律法規(guī)
推進(jìn)依法監(jiān)管與創(chuàng)新包容并行。在維護(hù)市場(chǎng)公平自由競爭秩序的基礎(chǔ)上，政府依法保護(hù)和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與創(chuàng)新，取消僵化的“全有全無”監(jiān)管模式。包容性的監(jiān)管法律法規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)依法監(jiān)管和創(chuàng)新包容有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)包容審慎監(jiān)管，反對(duì)“一刀切”式監(jiān)管。
健全包容性的創(chuàng)新人才法律法規(guī)。首先，在創(chuàng)新型人才隊(duì)伍的培育和管理方面，完善教育、人才引進(jìn)和人才流動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)和政策。其次，在激勵(lì)和保障方面，創(chuàng)新的獎(jiǎng)勵(lì)制度和社會(huì)保障制度應(yīng)覆蓋到國內(nèi)國外人才、專業(yè)技術(shù)和管理等各行業(yè)人才。第三，保障人才在包容性環(huán)境下開展創(chuàng)新。創(chuàng)新離不開資本、人才和科技的良性互動(dòng)。美國學(xué)者理查德·佛羅里達(dá)提出了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“3T”要素——技術(shù)（Technology）、人才（Talent）和包容性（Tolerance）。其中包容性是指吸引和培育人才的外部環(huán)境，也只有在開放包容狀態(tài)下才能更好實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，故人才政策和法律法規(guī)應(yīng)以包容性為目標(biāo)。
此外，個(gè)人破產(chǎn)制度、政府補(bǔ)貼和財(cái)政政策等創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)配套措施的法治化同樣要重視創(chuàng)新包容，恰當(dāng)處理創(chuàng)新及其附帶問題的關(guān)系。
推動(dòng)包容性的世界創(chuàng)新法治
在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)全球化背景下，面對(duì)世界創(chuàng)新競爭的嚴(yán)峻局勢(shì)，創(chuàng)新法治建設(shè)也面臨著全球化的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記提出：“我們要推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)，不搞歧視性、排他性規(guī)則和體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。”在創(chuàng)新法治方面，我國要積極參與和推動(dòng)包容性的世界創(chuàng)新法治，共同推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)的包容性發(fā)展。一方面更好的“引進(jìn)來”。科技創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，針對(duì)遏制我國科技創(chuàng)新和發(fā)展的舉措，可以通過增強(qiáng)創(chuàng)新相關(guān)法律法規(guī)的兼容性和普適性，吸引域外企業(yè)、資本和人才等創(chuàng)新要素，改善創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。另一方面更好的“走出去”。積極參與全球規(guī)則制定和治理，為全球創(chuàng)新治理提供中國方案和中國智慧。包容性的創(chuàng)新法治應(yīng)采取主動(dòng)調(diào)適策略，在不危及國家主權(quán)、安全和發(fā)展和根本利益的前提下，促進(jìn)國內(nèi)法治與國際法治接軌，推動(dòng)包容性的世界創(chuàng)新法治。
創(chuàng)新法治是經(jīng)濟(jì)法治的重要領(lǐng)域和具體展開，針對(duì)世界創(chuàng)新法治不兼容的一面，需要以包容性的經(jīng)濟(jì)法治推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)與高水平創(chuàng)新提供法治保障。因此，包容性的經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)應(yīng)著力建立前瞻性創(chuàng)新法治環(huán)境，發(fā)揮體制和制度優(yōu)勢(shì)及其競爭力；以包容性的創(chuàng)新法治頂層設(shè)計(jì)深化創(chuàng)新改革，破除創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的體制機(jī)制障礙，釋放社會(huì)創(chuàng)新活力；以兼容并包的理念促進(jìn)、保障創(chuàng)新，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置；協(xié)調(diào)相關(guān)配套制度措施；積極參與世界創(chuàng)新法治。
結(jié)語
如何促進(jìn)、保障創(chuàng)新并將創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)融入和驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？可行路徑在于通過明晰創(chuàng)新與法治的關(guān)系，依據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)法治需求，推進(jìn)包容性的經(jīng)濟(jì)法治。有鑒于此，建議以包容性的創(chuàng)新法治回應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)法治提出的新需求。堅(jiān)持以包容性為目標(biāo)，加強(qiáng)創(chuàng)新法治的頂層設(shè)計(jì)，完善創(chuàng)新及其相關(guān)配套法律制度和機(jī)制，推動(dòng)包容性的世界創(chuàng)新法治。包容性的創(chuàng)新法治既是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)自由有序、開放包容與推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，更是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，爭取全球創(chuàng)新競爭主動(dòng)權(quán)的必然要求。
【本文作者為北京師范大學(xué)法學(xué)院教授；本文系司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“RCEP中的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則及其爭端解決機(jī)制研究”（基金號(hào)21SFB2022）階段性研究成果；北京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生常歡對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]袁達(dá)松：《包容性法治論》，北京：中國法制出版社，2018年，第125頁。
[2]王秀華、郭琦、陳澤文：《科技創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制：現(xiàn)實(shí)困境、概念界定與理論模型》，載《中國科技論壇》，2022年第12期，第99—107頁。
[3]張守文：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》（第3版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第6—7頁。
[4]史際春、鄧峰：《經(jīng)濟(jì)法總論》（第2版），北京：法律出版社，2008年，第147頁。
[5]袁達(dá)松：《我國法治營商環(huán)境的包容性治理——兼論世界銀行評(píng)估指標(biāo)的普適性與差異性》，《人民論壇》，2021年第15期，第78—81頁。
責(zé)編：劉蘇毅、李 懿／美編：石 玉