【財經論語】
近日印發(fā)的《深化集體林權制度改革方案》（簡稱《方案》），是我國林業(yè)發(fā)展史上一個重要的政策性文件。這是本世紀以來第三次以中共中央和國務院名義頒發(fā)的有關集體林權制度改革的文件，表明黨中央高度重視山區(qū)林區(qū)發(fā)展，以及為創(chuàng)造有利的政策環(huán)境做出了新的努力。
2002年發(fā)端于福建省的第二輪集體林權制度改革，揭開了我國“第三次土地改革”的大幕。集體林權制度改革的核心，是建立以家庭經營為基礎的集體林業(yè)經營制度。這是我國農村家庭聯產承包責任制改革在廣大林區(qū)的延伸。改革賦予林農獨立自主承包經營集體所有林地的權力，林農享有流轉、繼承和抵押的權益。這樣的改革，有利于調動廣大林農投資林業(yè)、保護與經營森林的積極性，有利于形成適度規(guī)模經營，有助于社會經營主體參與林業(yè)建設，有利于提升林業(yè)生產力和推動山區(qū)林區(qū)發(fā)展。
集體林權制度改革，對集體林區(qū)發(fā)展帶來了深遠影響。截至2010年，我國集體林權制度改革基本完成，60%以上的集體林實現家庭經營。我國森林覆蓋率由20世紀70年代的12%增加到今天的24%，與集體林權制度改革是分不開的。但也應看到，集體林權制度改革的成功不是一蹴而就的。近年來，在人民收入水平不斷提高的過程中，環(huán)境治理和生態(tài)保護的社會需求增大，國家對生態(tài)保護的支持力度增加，這對我國改變增長模式、推進可持續(xù)發(fā)展是有利的。但也出現了保護過度、對發(fā)展生產限制過嚴、林農和社會經營主體經營自主權受到不合理對待的現象。
隨著我國進入綠色低碳轉型期，集體林可以發(fā)揮更加重要的作用。集體林可以為國家提供大量的綠色產品，包括木材、藥品、食品以及其他森林產品和服務。提高我國森林生產力有利于提升森林碳匯能力，為碳中和目標發(fā)揮關鍵作用。增加的林產品可以替代許多高能耗、高排放的原材料，加速溫室氣體減排進程。我國自有森林生產力的提高也可以改善全球木材產業(yè)鏈的可持續(xù)性，以及林區(qū)農民的生計，為全球應對氣候變化作出貢獻。
這些重要問題和潛力，意味著集體林權制度改革需要進一步深化?！斗桨浮返某雠_是順應時代要求的一項重要舉措。“山要怎么分”“樹要怎么砍”“錢從哪里來”“單家獨戶怎么辦”——習近平總書記提出的“林改四問”具有重要的現實意義，是指導當下集體林權制度改革深化的基礎和核心問題。《方案》在解答這幾個重要問題方面，做出了可喜的努力。
已經推進的集體林權制度改革，基本回答了“山要怎么分”的問題。集體林權制度改革的核心目標，是建立以農村家庭經營為基礎的林業(yè)經營制度。通過改革，農民獲得集體所有林地的經營權和林木的所有權，享有排他性收益權和處置權，可繼承、轉讓和用于抵押。農民得以根據市場信號和自身需求，自主決定林業(yè)生產的產品、生產組織方式、投入產出水平和采伐的周期長短。
“山要怎么分”的另一個重要方面，是林權改革決策過程的民主化特色。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010）的要求，本輪林權改革普遍采用了村民會議或村民代表大會決策的程序。這對避免政策“一刀切”帶來的弊病有重要作用，為探索因地制宜的林業(yè)發(fā)展模式打下良好基礎。
“樹要怎么砍”是關系林農切身利益的重要問題。集體經營和計劃管理的舊體制，沒有解決好森林可持續(xù)經營問題。家庭分散經營的新格局，對管理部門提出了更高要求。曾經，由于對木材采伐管理嚴格，管好森林和發(fā)展林區(qū)經濟之間存在矛盾，影響了社會經營主體投資于林的積極性。《方案》提出，以五年為單位使用采伐限額、試點以經營方案取代僵硬的采伐限額管理制度，在“樹要怎么砍”的問題上有所突破，將有利于林業(yè)經營者獲得經濟利益，對重新搞活林區(qū)經濟打開了一扇門。
對于“錢從哪里來”，除了提倡改進不合理的采伐管理制度，《方案》還在發(fā)揮市場配置資源的主體作用方面提出了許多創(chuàng)新性思路。比如允許根據實際情況調整公益林和商品林的比例，這對以往盲目擴大生態(tài)公益林比例、忽視林木所有者生產經營權利的做法是很大改進；提出引入“林票”“碳票”，促進林地流轉和基于森林碳匯的生態(tài)補償制度的建設，都是有新意的提法。
在“單家獨戶怎么辦”方面，林改后的初始局面，是產生了上億家小型家庭林場。在良好的經營環(huán)境下，將產生一個活躍的林地流轉市場和形形色色的林業(yè)經營新主體，這是市場經濟發(fā)展的必然結果，有利于提高森林生產力、提升森林碳匯能力和林產品供給能力。但是應該看到，目前還存在許多不利于林業(yè)規(guī)模經營發(fā)展的政策因素和社會環(huán)境因素。解除不合理的政策約束、推進多種形式規(guī)模經營主體的發(fā)育和發(fā)展，是《方案》著墨較多的地方，相信會對林區(qū)經濟效率的提高和生產力的發(fā)展帶來積極影響，也為山區(qū)林區(qū)振興創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。
（作者：林毅夫，系北京大學國家發(fā)展研究院名譽院長、新結構經濟學研究院院長、南南學院院長）
