黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”廣州市探索超大城市人口數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新，走出一條全周期管理的“善治之路”，助力城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以超大城市治理現(xiàn)代化夯實“中國之治”的基石。
人口數(shù)據(jù)治理的重要性和必要性
世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局。其中，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展獨占鰲頭，其發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量。黨的十九屆三中全會與十九屆四中全會提出要充分利用信息化技術(shù)手段，推進數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)據(jù)有序共享。黨的二十大再次指出要加快建設(shè)“數(shù)字中國”。人口是社會治理的核心要素，人口發(fā)展演變的基本趨勢與空間分布規(guī)律，是社會治理創(chuàng)新、公共政策優(yōu)化的根本依據(jù)和邏輯前提，對人口數(shù)據(jù)信息的有效、高效治理與充分挖掘應(yīng)用既是社會公共管理服務(wù)的基礎(chǔ)，也是國家信息化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，更是制定與實施政策和指導(dǎo)實踐工作的重要依據(jù)。
廣州市作為共建“一帶一路”中重要的樞紐城市、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎、國家重要中心城市和廣東省省會城市，擁有超2300萬實有人口，其中流動人口占比過半（數(shù)據(jù)來自廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局綜合人口數(shù)據(jù)模型），人口規(guī)模體量大、流動速度快、背景構(gòu)成復(fù)雜。因此，如何服務(wù)與管理兩千多萬人口，成為在數(shù)字政府建設(shè)背景下廣州這一超大城市需要解決的重要問題。
人口數(shù)據(jù)治理的核心要義
人口數(shù)據(jù)治理是城市數(shù)字化發(fā)展的核心內(nèi)容之一，體系化的人口數(shù)據(jù)治理可賦能城市實際活動人口的精準管理。人口數(shù)據(jù)又稱為人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，是指國家和地區(qū)的相關(guān)人口管理部門通過戶口登記、人口普查等方式經(jīng)過統(tǒng)計得出的相關(guān)數(shù)據(jù)匯總。人口數(shù)據(jù)對國家和地區(qū)的相關(guān)情況調(diào)查、人口狀況、管理以及制定各項方針政策都具有重要的意義。
數(shù)據(jù)治理是組織中涉及數(shù)據(jù)使用的一整套管理行為，不僅是指通過對數(shù)據(jù)的管理促進數(shù)據(jù)使用，同時也強調(diào)數(shù)據(jù)管理的流程劃分與權(quán)責(zé)體系，是一套關(guān)于數(shù)據(jù)管理的技術(shù)、過程、標準和政策的集合。
人口數(shù)據(jù)治理就是指治理主體依托各類制度和技術(shù)手段治理人口數(shù)據(jù)，并將其應(yīng)用于多種治理場景，即包含兩個層面的工作：一是對人口數(shù)據(jù)進行治理。治理主體對人口服務(wù)管理過程中形成的人口數(shù)據(jù)進行采集、整理、存儲，將零散、混亂的人口數(shù)據(jù)變得統(tǒng)一、標準，使得其成為可利用的核心資源的過程。這一過程往往依托戶籍登記制度、大數(shù)據(jù)技術(shù)等手段采集、整理、存儲人口的自然屬性數(shù)據(jù)（如性別、身高）和社會屬性數(shù)據(jù)（如婚姻、納稅），并在政府人口服務(wù)管理和企業(yè)經(jīng)營活動中形成人口行政管理大數(shù)據(jù)和人口消費行為大數(shù)據(jù)。二是用人口數(shù)據(jù)進行治理。運用數(shù)據(jù)思維，在不同治理場景中通過特定的人口數(shù)據(jù)分析和利用方式，開展與人口密切相關(guān)的管理和服務(wù)，以實現(xiàn)人口治理目標的過程。
我國人口數(shù)據(jù)治理概況
黨的十八大以來，我國人口數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)出綜合化、網(wǎng)格化趨勢，綜合性大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)相繼建立，人口數(shù)據(jù)采集下沉至社區(qū)網(wǎng)格。新興技術(shù)對人口數(shù)據(jù)治理的推動更引人注目。尤其是大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等技術(shù)的出現(xiàn)有效提升了人口數(shù)據(jù)治理水平。治理場景已涵蓋了流動人口治理、智慧民生服務(wù)、賦能基層減負等常態(tài)化與應(yīng)急治理場景，實現(xiàn)了治理主體共同參與、人口精準治理與敏捷治理。
人口數(shù)據(jù)治理正展現(xiàn)出前所未有的巨大潛力。基于包容性的人口治理理念，依托大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)和技術(shù)手段，強化數(shù)據(jù)標準化、數(shù)據(jù)開放與共享的工作機制，貫通非公共人口數(shù)據(jù)庫和公共人口數(shù)據(jù)庫，聯(lián)通常態(tài)化治理與應(yīng)急管理的治理雙域，將是未來人口數(shù)據(jù)治理的發(fā)展趨勢。
我國城市人口數(shù)據(jù)治理發(fā)展現(xiàn)狀
隨著城市化空間格局持續(xù)優(yōu)化和城市建設(shè)管理水平質(zhì)量不斷提升，城市人口治理政策、技術(shù)、機制也伴隨整個進程而不斷演進，與之匹配的城市人口數(shù)據(jù)治理也日趨受到重視，從而成為城市治理現(xiàn)代化的重要支撐之一。
人口數(shù)據(jù)治理政策基礎(chǔ)。在以大數(shù)據(jù)作為社會發(fā)展引擎的現(xiàn)代生活中，隨著信息化熱潮與社會治理發(fā)展實際需要的推動，政府對人口信息管理和決策的科學(xué)性、系統(tǒng)性和及時性有了更高需求。近年來有關(guān)人口數(shù)據(jù)治理的政策文件不斷出臺施行?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規(guī)劃）提出要提升國家數(shù)據(jù)共享交換平臺功能，深化國家人口、法人、空間地理等基礎(chǔ)信息資源共享利用，并加快推進數(shù)據(jù)安全、個人信息保護等領(lǐng)域基礎(chǔ)性立法?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》提出完善人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布、遷移、就業(yè)、貧困等系關(guān)民生和經(jīng)濟社會發(fā)展的信息資源建設(shè)和開發(fā)利用。綜合看來，人口數(shù)據(jù)被眾多政策文件所重視，人口數(shù)據(jù)治理已具備制度基礎(chǔ)。
人口數(shù)據(jù)治理技術(shù)推力。精準掌握與運用人口信息進行科學(xué)決策和社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。隨著對人口信息管理重要性與迫切性認識的深化以及信息技術(shù)水平的不斷提高，相關(guān)部門已具備利用新技術(shù)對人口數(shù)據(jù)進行管理的能力，主要體現(xiàn)在人口信息庫建設(shè)方面的嘗試。
在國家層面，我國建立國家人口基礎(chǔ)信息庫，以國家電子政務(wù)外網(wǎng)為依托，由公安部牽頭，教育、民政、人社、衛(wèi)生等部門共建，以公民身份證為唯一標識，多部門維護校對數(shù)據(jù)，確保了全國人口信息的一致性、準確性與完整性。在2020年開展的第七次全國人口普查工作中，我國首次實現(xiàn)普查人口的電子化，普查對象可通過互聯(lián)網(wǎng)自主填報以及相關(guān)部門利用政務(wù)大數(shù)據(jù)對填報內(nèi)容進行對比核查、使用互聯(lián)網(wǎng)云計算云服務(wù)實時處理工作、使用信息化系統(tǒng)對700多萬普查員展開線上管理，實現(xiàn)普查漏登率僅0.05%，普查人口電子化為了解人口變動趨勢、制定社會發(fā)展政策提供了準確的人口數(shù)據(jù)信息。
在地區(qū)層面，2011年北京市人口計生委組織建成了覆蓋全市常住人口的北京市全員人口數(shù)據(jù)庫及全員人口管理信息系統(tǒng)，每日進行人口信息的實時變更，保證了數(shù)據(jù)更新的及時有效。上海市人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與復(fù)旦大學(xué)合作成立人口數(shù)據(jù)研究中心，以上海市實有人口數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)建設(shè)了上海綜合性人口數(shù)據(jù)平臺，不僅具備人口基礎(chǔ)信息的采集存儲功能，還實現(xiàn)了政府各部門人口數(shù)據(jù)的管理與交換。數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用對人口數(shù)據(jù)收集、匯總、清洗、運用等發(fā)揮了重要作用，有利于充分釋放出人口信息資源的價值。
人口數(shù)據(jù)治理機制創(chuàng)新。在不同的歷史發(fā)展階段，存在不同的城市社會管理機制。2000年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知，開啟了以社區(qū)為單位開展城市人口管理和服務(wù)的機制。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步提出“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”，將城市人口治理由社區(qū)進一步細分為一個個的“網(wǎng)格”，逐步整合范圍內(nèi)各方資源，建立起全覆蓋、全方位、全過程的城市人口動態(tài)管理服務(wù)機制。
網(wǎng)格化管理既是城市人口治理機制的創(chuàng)新，也是依托信息技術(shù)的理念、體制、機制的整合性革命。近年來，全國各地充分結(jié)合地方特色，深入落實該項機制。2014年福建廈門市海滄區(qū)建成福建省首個智慧社區(qū)數(shù)字家庭——智慧社區(qū)網(wǎng)格化創(chuàng)新社會管理服務(wù)平臺，通過物理與邏輯網(wǎng)格的劃分，以網(wǎng)格化作為管理手段，實現(xiàn)了“人、地、事、物、情、組織”等全要素信息的精細化管理，以GIS技術(shù)為位置服務(wù)，實現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)的接入，整合社區(qū)信息服務(wù)資源，強化社區(qū)人口管理與服務(wù)。廣東佛山市南海區(qū)制定出全國首份社會治理網(wǎng)格化事項標準，開發(fā)了“社會治理網(wǎng)格化管理平臺”，通過平臺上傳網(wǎng)格內(nèi)的居民、商戶等基本信息，實現(xiàn)社區(qū)各類信息資源統(tǒng)籌共享；深圳市南山區(qū)推進“網(wǎng)格化+塊數(shù)據(jù)”改革，將企業(yè)參保人員、人口電話號碼等數(shù)據(jù)落塊，并圍繞人口、房屋、企業(yè)、事件四條主線開展應(yīng)用。
人口數(shù)據(jù)治理中的痛點難點
新時代，城市人口數(shù)據(jù)治理擁有了更高的起點和更新的要求，展現(xiàn)出從依人而治向為民而治的可喜趨勢，但仍存在一些痛點難點亟待解決，其具體表現(xiàn)有：
人口數(shù)據(jù)多頭管理，標準不統(tǒng)一。人口信息資源是國家基礎(chǔ)信息資源之一，人口數(shù)據(jù)是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，然而現(xiàn)行政府人口數(shù)據(jù)管理，尚未完全形成全國范圍內(nèi)或地區(qū)間的互聯(lián)互通格局，相關(guān)部門僅從本部門使用的角度對人口信息進行收集與處理，部門間的數(shù)據(jù)未能充分共享共治。這種分割式的人口數(shù)據(jù)治理模式造成的弊病也顯而易見，既導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘又增加工作負荷與行政成本。這在流動人口治理中較為明顯，人口數(shù)據(jù)在各地區(qū)間處于孤立狀態(tài)，人口流入地與流出地之間的多職能部門數(shù)據(jù)無法及時共享，相關(guān)部門普遍存在多頭管理、權(quán)責(zé)不清、條塊分割、各自為政等問題，且各地各部門之間缺乏有效溝通與協(xié)作，治理單元難以觸及流動中的個人。
人口數(shù)據(jù)間斷整合，存在真空點。我國有不少調(diào)查都涉及人口信息，并形成了諸多數(shù)據(jù)收集制度，但缺乏對數(shù)據(jù)收集技術(shù)的研究，尤其是在當(dāng)前復(fù)雜的人口信息調(diào)查環(huán)境下，數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證。如何使用新的人口數(shù)據(jù)收集方法，提高人口數(shù)據(jù)的準確性是當(dāng)前急需解決的難題。
在人口不斷流動的現(xiàn)代社會，盡管政府可以利用各種數(shù)據(jù)收集方式（如全國人口普查）在宏觀上掌握流動人口的總體概況，但微觀層面上的個體特征記錄卻仍呈現(xiàn)零散與非體系化的特征，而對個體特征的記錄是實現(xiàn)精準管理人口的重要途徑之一。長期以來，城市外來務(wù)工人員的登記主要由該城市的公安部門負責(zé)，而外來人員的登記意識決定了流動人口數(shù)據(jù)收集的準確性。由于流動人口數(shù)量不斷增加且變化頻繁，流動人員的登記意識參差不齊，使得流動人口登記數(shù)量和實際人數(shù)存在較大偏差，登記內(nèi)容與現(xiàn)實情況也有所出入，相關(guān)部門很難準確、及時掌握轄區(qū)內(nèi)的實際情況。另外，對一些臨時外來人口的管理還沒有切實可行的措施，也使得這部分流動人口數(shù)據(jù)容易形成“真空點”。
人口數(shù)據(jù)高度敏感，使用難度大。人口數(shù)據(jù)庫的建設(shè)涉及對公民私人數(shù)據(jù)的采集和利用，如何獲取數(shù)據(jù)、獲取哪些數(shù)據(jù)、如何利用數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)用于何處等問題有待解決。大數(shù)據(jù)帶來便利的同時，也讓我們面臨公民隱私保護的法理問題。由于人口數(shù)據(jù)較為敏感，一部分公民可能會出于保護隱私的考慮而在一些需要主觀回答收集的數(shù)據(jù)中提供不真實數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)管理主體也可能由于缺乏法律監(jiān)督與懲罰而違背組織規(guī)則與道德，泄露公民隱私。
人口數(shù)據(jù)變動頻繁，動態(tài)更新慢。長期以來，人口流與數(shù)據(jù)流在時間和空間維度上都處于分割狀態(tài)。從時間維度來看，流入地想要獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，需要流動人口長期居住才能實現(xiàn)，而只有當(dāng)流動人口在重大節(jié)日或假期返鄉(xiāng)時，流出地才能統(tǒng)一獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。流動人口數(shù)據(jù)采集與存儲具有時間上的不連續(xù)性。從空間維度看，流動人口相對來說行無定蹤、居無定所、勞無定職，遷移流向與職住選擇不確定，這在一定程度上增加了流入地和流出地政府?dāng)?shù)據(jù)采集和處理難度，因此人口數(shù)據(jù)無法快速更新，滯后的人口數(shù)據(jù)在面對危機情況時會使治理者力不從心。
人口數(shù)據(jù)治理寬泛，體系化不強。綜觀國內(nèi)人口數(shù)據(jù)治理各種實踐，目前對人口數(shù)據(jù)治理的范圍尚無明確的界定，對治理過程中的方式及效果評估也沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范，即人口數(shù)據(jù)治理體系化程度不高，從而導(dǎo)致治理過程的嚴密性不強。首先，由于不同的人口劃分方式和向來較為寬泛的治理概念，導(dǎo)致人口數(shù)據(jù)治理的對象、范圍和內(nèi)容是什么以及有無統(tǒng)一的治理標準這一系列模糊的問題存在；其次，人口及人口數(shù)據(jù)存在的多樣性使人口數(shù)據(jù)在使用過程中具備可組合性，不同的數(shù)據(jù)組合方式產(chǎn)生不同的治理結(jié)果，即當(dāng)前人口數(shù)據(jù)治理模式不統(tǒng)一。最后，數(shù)據(jù)治理是否準確、成效如何評估，也沒有統(tǒng)一的標準。況且，不同區(qū)域人口結(jié)構(gòu)和流動狀態(tài)存在差異，對一個地區(qū)有效的人口數(shù)據(jù)治理對另一個地區(qū)不一定有效。
廣州市城市人口數(shù)據(jù)治理的創(chuàng)新理念
作為擁有千萬級實際服務(wù)人口的超大城市，廣州市具有人口高強度流動、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口數(shù)據(jù)維度豐富等特征，同樣面臨著人口數(shù)據(jù)治理難點與痛點。廣州市通過強化頂層設(shè)計、完善制度體系、創(chuàng)新管理機制、夯實技術(shù)底座，實現(xiàn)對城市全域人口數(shù)據(jù)歸集優(yōu)化，推動人口數(shù)據(jù)有序整合與流動，推進人口數(shù)據(jù)有效治理，助力提升社會治理能力現(xiàn)代化水平。
以制度創(chuàng)新推動數(shù)據(jù)治理規(guī)范化體系化
廣州市始終緊跟國家和廣東省戰(zhàn)略發(fā)展方向，圍繞高質(zhì)量發(fā)展大主軸，在數(shù)字政府建設(shè)框架下，從統(tǒng)籌、共享、開放、流通、安全等幾大維度，構(gòu)建“2+2+N”的數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度體系，為包括人口數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)治理提供了保障。
“兩條例兩規(guī)劃”做好頂層設(shè)計。一是出臺了國內(nèi)首部城市數(shù)字經(jīng)濟地方性法規(guī)——《廣州市數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，提出建立完善城市數(shù)據(jù)資源體系，加快釋放數(shù)據(jù)要素改革紅利，推動城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高現(xiàn)代化治理效能。同時加快制定《廣州市數(shù)據(jù)條例》，為推進數(shù)據(jù)要素依法有序流通，發(fā)揮數(shù)據(jù)促進經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)改善民生、完善社會治理的作用提供堅實法律基礎(chǔ)。
二是出臺了兩份規(guī)劃——《廣州市“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃》和《廣州市數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，推動綜合性數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范數(shù)據(jù)治理，為探索超大城市人口數(shù)據(jù)數(shù)字化治理新路徑，提供了規(guī)范性、指導(dǎo)性的頂層規(guī)劃和設(shè)計指引。
N項制度保障數(shù)據(jù)全生命周期治理。廣州市始終聚焦“標準規(guī)范一體化”建設(shè)，加快健全數(shù)據(jù)全生命周期治理體系，規(guī)范各部門從數(shù)據(jù)采集至數(shù)據(jù)應(yīng)用各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)治理工作，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集有依據(jù)、匯聚有方法、存儲有模式、清洗有制度、融合有支撐、共享有途徑、開放有程序、應(yīng)用有準則，高標準嚴要求開展數(shù)據(jù)治理工作。
一是強化數(shù)據(jù)源頭治理，規(guī)范數(shù)據(jù)采集。率先編制職能數(shù)據(jù)清單，對照部門“三定”方案，梳理政府職能職權(quán)相對應(yīng)的全量數(shù)據(jù)資源目錄清單，明確部門的數(shù)據(jù)采集和管理責(zé)任，夯實數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)，解決當(dāng)前包括人口數(shù)據(jù)在內(nèi)的采集職責(zé)“越位”“缺位”問題，實現(xiàn)公共人口數(shù)據(jù)“一數(shù)一源一標準”采集，讓各方數(shù)據(jù)匯集到人口數(shù)據(jù)庫中。
二是強化數(shù)據(jù)共享開放，保障數(shù)據(jù)安全。出臺《廣州市政務(wù)信息共享管理規(guī)定》，推動構(gòu)建縱橫一體化的數(shù)據(jù)交互體系，初步建設(shè)并形成自然人基礎(chǔ)庫、法人基礎(chǔ)庫、共享專項庫、電子證照庫等核心數(shù)據(jù)庫；編制公共數(shù)據(jù)管理規(guī)定和公共數(shù)據(jù)開放管理辦法，規(guī)范公共數(shù)據(jù)全生命周期管理，加強公共數(shù)據(jù)匯聚和質(zhì)量管理，推進公共數(shù)據(jù)有序開放。編制政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理辦法，加強政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級、脫敏、加密和授權(quán)訪問管理，強化數(shù)據(jù)安全保障。
三是強化數(shù)據(jù)流通應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)價值。出臺《廣州市數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》，提出了六大改革任務(wù)，切實推動“數(shù)據(jù)資源”轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”；積極推進數(shù)據(jù)交易場所建設(shè)，廣州數(shù)據(jù)交易所于2022年9月底在南沙掛牌成立，營造全鏈條數(shù)據(jù)交易的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，打造具有廣東特色的數(shù)據(jù)交易新模式，推動數(shù)據(jù)要素流通、釋放數(shù)字紅利、助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
四是強化數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理，確保責(zé)任落實。根據(jù)廣東省統(tǒng)一部署，組織33個試點單位開展首席數(shù)據(jù)官試點工作，創(chuàng)新建立“首席數(shù)據(jù)官+首席數(shù)據(jù)執(zhí)行官+支撐團隊”模式，通過完善組織管理體系盤活公共數(shù)據(jù)資源，推動數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享開放和開發(fā)利用，推動各單位業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
以技術(shù)創(chuàng)新厚植數(shù)字底座
為加快推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展邁向深度融合、創(chuàng)新應(yīng)用、全面滲透的新階段，廣州市圍繞數(shù)據(jù)這一核心生產(chǎn)要素打造城市大數(shù)據(jù)平臺，從管理（服務(wù)）對象、運行機制、技術(shù)架構(gòu)、安全管理等多個角度分析公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)異同，綜合考慮安全與發(fā)展，創(chuàng)新性提出以“雙域”架構(gòu)支撐公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)雙向流通，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)體系化治理、數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的雙向賦能。
具體到人口數(shù)據(jù)治理，主要做法是以一個模型為核心，以海量數(shù)據(jù)資源池為依托，通過“一棵樹”解決“人口數(shù)據(jù)在哪里”“人口數(shù)據(jù)有哪些”等根本問題，建立來源明了、目錄明晰、規(guī)則明確的人口數(shù)據(jù)“一本賬”；通過“一張網(wǎng)”，連接樹上各節(jié)點，打通數(shù)據(jù)流通經(jīng)脈，形成“聚合”的一體化人口數(shù)據(jù)空間，打造出數(shù)據(jù)要素元宇宙的雛形；通過“一個模型”，有序整合人口數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)的快速匯聚、高效流轉(zhuǎn)、實時掌握。
“一棵樹”推動城市人口數(shù)據(jù)體系化治理。構(gòu)建數(shù)據(jù)“一棵樹”，以分層分級治理體系，明確各層級責(zé)任主體與各部門管理內(nèi)容，推進公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)全量歸集，盤清數(shù)據(jù)資產(chǎn)家底，有序推動公共數(shù)據(jù)價值流通，推動更豐富的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景落地。
“一棵樹”在城市人口治理中持續(xù)發(fā)揮的作用顯而易見：一是明確人口數(shù)據(jù)來源和標準。作為數(shù)據(jù)源頭，“樹葉”層面的各部門各司其職，按照“樹根”層面統(tǒng)一的標準規(guī)范要求提供并持續(xù)更新數(shù)據(jù)，開展源頭數(shù)據(jù)治理，逐步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量與可用性。二是實現(xiàn)全量人口數(shù)據(jù)“一本賬”的統(tǒng)籌管理，樹干層面統(tǒng)籌搭建城市人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，覆蓋城市人口相關(guān)的重要、權(quán)威的基礎(chǔ)信息；樹枝層面持續(xù)有序建設(shè)城市人口主題數(shù)據(jù)庫，覆蓋健康、教育、社保、居住等城市人口各維度相關(guān)信息，逐步提升城市人口數(shù)據(jù)治理的全面性、準確性和多樣性。
“一張網(wǎng)”打通城市人口數(shù)據(jù)流通經(jīng)脈。構(gòu)建“一張網(wǎng)”，橫向連接經(jīng)濟運行、城市管理、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等領(lǐng)域數(shù)據(jù)，縱深貫通各區(qū)乃至延伸至街鎮(zhèn)一級區(qū)域數(shù)據(jù)，合縱連橫實現(xiàn)全市公共數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、有序聚合、高效共享。
“一張網(wǎng)”在城市人口治理中發(fā)揮的作用體現(xiàn)在：一是打通人口數(shù)據(jù)流通經(jīng)脈。“一張網(wǎng)”橫向聯(lián)通全市各部門、縱向貫通至街鎮(zhèn)一級，有效避免了部門條線各自收集導(dǎo)致的條塊分割，從而保障數(shù)據(jù)來源明確，減少重復(fù)采集。同時，經(jīng)大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一進行治理后的數(shù)據(jù)，通過一張網(wǎng)回流至對應(yīng)源頭部門，避免重復(fù)作業(yè)。二是“聚合”形成一體化人口數(shù)據(jù)空間，以更全面、更標準的人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進行城市人口數(shù)據(jù)分析，以更精準的分析結(jié)果支撐城市人口治理工作開展。
一個模型持續(xù)動態(tài)整合城市人口數(shù)據(jù)。廣州市在城市人口數(shù)據(jù)治理中，以“一棵樹”“一張網(wǎng)”為基礎(chǔ)，以時間為線、空間為軸，構(gòu)建動態(tài)人口模型，將看似無聯(lián)系、不同來源的人口數(shù)據(jù)聚合成一個邏輯整體，切實解決城市人口治理普遍存在的標準不統(tǒng)一、更新不及時、體系化不強等問題。
具體來說，通過動態(tài)人口模型，對來自各部門人口數(shù)據(jù)進行有序整合，匯聚成自然屬性、社會屬性，映射城市人口的靜態(tài)特征；按照活動、事件、行為三層結(jié)構(gòu)，從人口相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中抽取事件四要素，即人、時間、地點、活動，映射人口動態(tài)特征。基于此，按照生活、工作兩大主線，根據(jù)動態(tài)行為（日出而作、日落而息、假期休閑固定不變）和靜態(tài)屬性（年齡層次、職業(yè)分類等）兩大特征，結(jié)合廣州市區(qū)域配套的工作、生活設(shè)施等分布特點，各部門能夠分區(qū)分類、因地制宜地動態(tài)掌握分析人口組成狀況。
基于動態(tài)人口模型，可以有效解決當(dāng)前城市人口數(shù)據(jù)多頭管理、間斷整合和靜態(tài)為主等問題。不同的管理者在不同的時間、空間條件下，面對不同的人口或人群、動態(tài)變化的管理訴求或服務(wù)需要，均能快速定位所需的城市人口數(shù)據(jù)，動態(tài)掌握分析對應(yīng)的人口狀況，針對性進行政務(wù)服務(wù)、基層治理、城市規(guī)劃、管理決策等各項工作。
大數(shù)據(jù)平臺技術(shù)支撐城市人口數(shù)據(jù)治理。城市大數(shù)據(jù)平臺引進了邏輯數(shù)倉、大數(shù)據(jù)技術(shù)等前沿技術(shù)與數(shù)據(jù)實驗室、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺等先進工具，通過數(shù)字技術(shù)改善城市數(shù)據(jù)多頭管理、間斷整合、使用難度大和動態(tài)更新慢等問題，助力城市人口治理數(shù)字化水平的提升。
一是大數(shù)據(jù)技術(shù)。采用新一代的技術(shù)與架構(gòu)設(shè)計，幫助快速進行數(shù)據(jù)采集、發(fā)現(xiàn)和分析，從大體量、多樣的數(shù)據(jù)中提取所需數(shù)據(jù)價值。城市人口數(shù)據(jù)體量巨大，通過此技術(shù)幫助從海量人口數(shù)據(jù)中精確定位到所需數(shù)據(jù)或相關(guān)數(shù)據(jù)，擴充可使用的人口數(shù)據(jù)范圍，進一步提升人口數(shù)據(jù)分析的準確性。
二是邏輯數(shù)倉。采用與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)倉庫全然不同的數(shù)據(jù)集成技術(shù)，無需物理上將人口數(shù)據(jù)全部移動到新的整合位置，而是以數(shù)據(jù)網(wǎng)結(jié)構(gòu)形成整合式的實時人口數(shù)據(jù)圖，對其中的數(shù)據(jù)進行分類管理，“熱”數(shù)據(jù)物理匯聚至政務(wù)大數(shù)據(jù)中心進行集約化管理，保障數(shù)據(jù)使用效率，“冷”數(shù)據(jù)建立邏輯鏈接，需要訪問時按照數(shù)據(jù)圖中顯示的位置進行調(diào)度、分析、計算等?；诖藢θ咳丝跀?shù)據(jù)進行集約化、明晰化統(tǒng)籌管理，有效解決多頭管理導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)在哪里未知”“數(shù)據(jù)有哪些不詳”“重復(fù)采集數(shù)據(jù)”等問題。
三是數(shù)據(jù)實驗室。采用隱私計算等技術(shù)，集成各種標準化、流程化、組件化工具，打造安全可控的數(shù)據(jù)實驗環(huán)境，在“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的條件下，通過拖拉拽等簡易操作，即可對數(shù)據(jù)進行分析?；诖?，人口數(shù)據(jù)的可使用范圍進一步擴大，高安全等級、高度敏感的人口數(shù)據(jù)亦有可能被分析與應(yīng)用；同時，降低數(shù)據(jù)使用門檻，業(yè)務(wù)人員也可以按需自助進行日常工作所需的人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析等操作。
四是數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺。統(tǒng)籌整合各部門已建的數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)標簽、數(shù)據(jù)應(yīng)用，以及已購置的數(shù)據(jù)工具等，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的持續(xù)沉淀和迭代管理。基于此，能夠充分知曉各部門已經(jīng)獲取到的、能夠獲取到的人口數(shù)據(jù)，以及已經(jīng)投入建設(shè)的與人口相關(guān)的數(shù)據(jù)模型與應(yīng)用等，通過同類整合，多個應(yīng)用之間不再對同一人口信息進行重復(fù)采集，逐步實現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)的“一次采集，多次復(fù)用”。
以機制創(chuàng)新推動人口數(shù)據(jù)治理形成合力
不斷深化體制機制創(chuàng)新，是持續(xù)釋放經(jīng)濟社會發(fā)展動力活力的有效途徑。廣州市通過機制創(chuàng)新，對各層級、各部門既有人、財、物資源進行重新優(yōu)化組合，形成城市人口數(shù)據(jù)治理的合力，快速適應(yīng)、靈活應(yīng)對過程中出現(xiàn)的各類問題，使各項工作真正落到實處。
建立完備的組織保障機制，統(tǒng)籌推進人口數(shù)據(jù)治理工作。一直以來，廣州市委、市政府高度重視數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展工作，組織成立了市“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，統(tǒng)籌推進全市“數(shù)字政府”建設(shè)管理，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下貫通、協(xié)同推進、執(zhí)行有力的組織保障機制。
在“數(shù)字政府”建設(shè)框架下，廣州市在城市人口數(shù)據(jù)治理方面開展了一系列專項工作，持續(xù)提升城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。實施以“四標四實”為核心內(nèi)容的深化平安有序規(guī)范城市管理專項行動，“四標四實”即標準作業(yè)圖、標準建筑物編碼、標準地址庫、標準基礎(chǔ)網(wǎng)格、實有人口、實有房屋、實有單位、實有設(shè)施，持續(xù)健全全市權(quán)威、統(tǒng)一的標準地址庫數(shù)據(jù)，基于此進一步完善城市人口與各類地址的對應(yīng)關(guān)系，促進城市人口數(shù)據(jù)治理精細化；開展城中村治理專項工作，基于現(xiàn)代信息技術(shù)支撐持續(xù)深入開展城中村底數(shù)摸查，動態(tài)更新、精準掌握數(shù)據(jù)，建立健全專項數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)籌推進智慧應(yīng)用建設(shè)，持續(xù)提升城中村居民生活安全系數(shù)和幸福指數(shù)。
建立數(shù)據(jù)資源管理一盤棋機制，推動人口數(shù)據(jù)統(tǒng)采共用。早在“十三五”時期，廣州就已在“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，組建了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局和數(shù)字政府運營中心，負責(zé)全市政務(wù)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理和運營，全市“一盤棋”工作格局基本形成。隨著數(shù)字經(jīng)濟的高速發(fā)展，數(shù)據(jù)成為重要生產(chǎn)要素，廣州市進一步建立全市數(shù)據(jù)資源一盤棋機制，致力于實現(xiàn)全市數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理。
在具體實踐中，通過建立健全數(shù)據(jù)資源目錄、標準規(guī)范制度等，并以目錄為抓手、清單為約束、制度為指引，明確數(shù)據(jù)采集主體、管理責(zé)任與治理要求，以來源明晰、去向清晰的分層分級治理體系，推動全市數(shù)據(jù)資源一體化運行。城市人口數(shù)據(jù)作為全市數(shù)據(jù)資源體系中最為重要的數(shù)據(jù)資源，率先基于此機制開展工作，為城市人口數(shù)據(jù)共建共治共享奠定基礎(chǔ)。
建立網(wǎng)格化縱橫聯(lián)動機制，促進人口數(shù)據(jù)動態(tài)更新。近年來，廣州市持續(xù)推進網(wǎng)格化服務(wù)管理工作，將城市人口數(shù)據(jù)同網(wǎng)格化管理相結(jié)合，在數(shù)據(jù)不斷采集、更新、治理的同時完成數(shù)據(jù)落格，形成網(wǎng)格化的城市人口數(shù)據(jù)動態(tài)管理機制。各部門依據(jù)職能持續(xù)進行城市人口數(shù)據(jù)采集，采集到的數(shù)據(jù)在城市大數(shù)據(jù)平臺中“聚合”，按照預(yù)置好的數(shù)據(jù)-網(wǎng)格對應(yīng)規(guī)則自動落格，各網(wǎng)格員（基層工作人員）既是數(shù)據(jù)采集末梢也是核準末梢，對所轄網(wǎng)格中的數(shù)據(jù)進行核準與補充。基于此，推動數(shù)據(jù)采集末梢與城市人口數(shù)據(jù)匯聚之間互通，有效促進數(shù)據(jù)采集與校準之間協(xié)同，保障數(shù)據(jù)更新的及時性、鮮活性、可用性，形成橫向連通各部門、縱向貫通各層級乃至數(shù)據(jù)采集末梢的縱橫聯(lián)動動態(tài)更新一體化管理模式。
以市區(qū)兩級互通機制，促進人口數(shù)據(jù)回流基層?；鶎又卫硎枪仓卫眢w系的最末端，涉及面寬、量大、事多，直接面對群眾，是國家治理的基石。廣州市建立市區(qū)兩級并延伸至街鎮(zhèn)一級的數(shù)據(jù)互通機制，以滿足基層實際業(yè)務(wù)需求為原則，建立基層所需高頻數(shù)據(jù)回流清單，并形成數(shù)據(jù)回流目錄，推動經(jīng)城市大數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)一清洗、治理、分析后的城市人口數(shù)據(jù)向街鎮(zhèn)一級、向基層回流，實現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)治理從采集/使用末梢至頂層統(tǒng)籌管理的閉環(huán)暢通，持續(xù)推動“基層減負有實效”。
廣州市城市人口數(shù)據(jù)治理的專項實踐
廣州在制度建設(shè)和人口數(shù)據(jù)治理機制建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用、模型搭建方面積極探索創(chuàng)新，并在城中村治理、基層減負等具體業(yè)務(wù)中實踐應(yīng)用，通過運用城市大數(shù)據(jù)平臺及動態(tài)人口模型，對特定個體人口、分類群體人口的行為軌跡進行分析，支撐城中村治理及人口精準治理，推動智慧服務(wù)中群眾辦事效率與滿意度的提升，助力基層治理中實現(xiàn)減負增效。
摸清底數(shù)，實現(xiàn)城中村人口數(shù)據(jù)治理
城中村內(nèi)人群流動性大，構(gòu)成復(fù)雜，往往以外來務(wù)工人員為主，并與本地戶籍人群混合雜居。如何精確掌握城中村人口信息，進而進行科學(xué)高效的管理和服務(wù)是超大城市普遍面臨的問題。作為千年商都，廣州長期吸引著大量外來人口。綜合人口數(shù)據(jù)模型顯示，截至2023年8月底，廣州市流動人口近1300萬，超過戶籍人口。廣州現(xiàn)有271條城中村，是外來人口的重要聚集地，對其進行有效治理是廣州市面臨的重要挑戰(zhàn)。在此背景下，廣州市按照《廣州市委黨建引領(lǐng)城中村治理專項工作實施方案》，成立實有人口摸排專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，采用“技術(shù)+管理”的雙重手段，為準確、實時摸清人口數(shù)據(jù)底數(shù)提供支撐，實現(xiàn)科學(xué)高效的人口數(shù)據(jù)治理。
強化目錄管理，匯聚人口數(shù)據(jù)資源。圍繞“人、屋、車、場、網(wǎng)”五大主題，梳理形成了19個部門共29大類信息，組織相關(guān)部門和各區(qū)共同梳理數(shù)據(jù)資源，編制城中村治理專項數(shù)據(jù)目錄，截至2023年8月底，共編制和調(diào)整166個信息資源目錄。同時依托市政務(wù)大數(shù)據(jù)中心加強數(shù)據(jù)歸集和匯聚，已匯聚160個資源超90億條數(shù)據(jù)。
多維數(shù)據(jù)匹配識別，實時更新人口信息動態(tài)。開展全市人口、房屋、網(wǎng)格和標準地址治理，構(gòu)建市、區(qū)、街鎮(zhèn)、城中村、社區(qū)和網(wǎng)格的動態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系，實現(xiàn)人、屋、場全部入格，滿足以人找屋和以屋找人等應(yīng)用場景。
具體來說，就是運用多維數(shù)據(jù)匹配識別技術(shù)，通過人口動態(tài)模型從各類登記表中聚合人口登記地址，從社會屬性中總結(jié)人口財產(chǎn)地址，從行為屬性中管理人口活動地址，并按照活動時間與頻次進行分類分析：各類地址均落入對應(yīng)網(wǎng)格中，屬于該城中村所轄范疇的人口信息，即為該城中村需管理或服務(wù)的人口，并按照時間、空間、特征等三個維度進行分析。由此，相關(guān)部門可確定真實可靠的人口地址信息，從而克服了傳統(tǒng)抽樣采集數(shù)據(jù)時間間隔長、重點人群遺漏概率大等問題。實際工作中，相關(guān)部門利用多源大數(shù)據(jù)，深入分析比對“疑似漏登、疑似應(yīng)銷未銷、疑似人戶分離”的流動人員數(shù)據(jù)，進行精準落地并下發(fā)核查，提升工作成效。摸排工作開展后，通過市政務(wù)大數(shù)據(jù)中心累計下發(fā)疑似漏登流動人口精準核查數(shù)據(jù)134.74萬人，三個月內(nèi)核查補登流動人口信息78.97萬人、補登成效率為58.61%，精準摸排成效顯著。
人口數(shù)據(jù)雙向流通賦能基層減負
數(shù)字化改革本意為提高政府工作效率，現(xiàn)實中卻往往出現(xiàn)平臺繁多、數(shù)據(jù)分割等問題，加重基層工作人員填表報數(shù)的工作負擔(dān)，損害基層治理效能。人口數(shù)據(jù)自身由于內(nèi)容繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、更新頻繁、收集部門分散，更容易面臨口徑不一、重復(fù)填報、二次錄入等問題。加上廣州龐大的本土人口規(guī)模與眾多流動人口，對基層工作人員而言，收集與使用人口數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)愈加嚴峻。廣州市通過建立人口數(shù)據(jù)雙向流通閉環(huán)、積極推進數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，為基層減負賦能。
數(shù)據(jù)回流基層減少重復(fù)采集。人口數(shù)據(jù)雙向流通閉環(huán)是指在統(tǒng)一平臺內(nèi)由基層逐級向上填表報數(shù)，匯聚初始數(shù)據(jù)，政務(wù)大數(shù)據(jù)中心將分析處理過的數(shù)據(jù)回流，各級可直接按權(quán)限查看、應(yīng)用，從根本上減少重復(fù)采集、重復(fù)報送、點對點申請等問題。一是基于城市大數(shù)據(jù)平臺“一張網(wǎng)”，人口數(shù)據(jù)管理范疇由領(lǐng)域數(shù)據(jù)、區(qū)域數(shù)據(jù)繼續(xù)延伸，觸達至街鎮(zhèn)一級。各層級建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、存儲、調(diào)度中心/資源池，統(tǒng)一匯總本級與下級的各類人口數(shù)據(jù)后統(tǒng)一向上傳遞，避免了部門條線各自收集導(dǎo)致的條塊分割，從而保障數(shù)據(jù)來源明確，減少重復(fù)采集；本級政府亦能全面掌握轄區(qū)數(shù)據(jù)，減少點對點發(fā)文申請的復(fù)雜程序。二是基于城市大數(shù)據(jù)平臺“一棵樹”，實現(xiàn)各數(shù)據(jù)節(jié)點間數(shù)據(jù)的雙向流通。基層人員收集到的新鮮數(shù)據(jù)作為樹葉（即源頭數(shù)據(jù)），進入到公共數(shù)據(jù)治理體系。經(jīng)多源校核、標準化處理、融合分析等操作后的數(shù)據(jù)，將回流至基層，提升基層數(shù)據(jù)質(zhì)量。
數(shù)據(jù)技術(shù)賦能基層應(yīng)用。針對基層常態(tài)填表報數(shù)等重復(fù)性工作，廣州市結(jié)合“穗好辦”移動端，搭建面向基層工作人員的統(tǒng)一工作終端和人口的檔案資料工作臺賬，實現(xiàn)對服務(wù)對象數(shù)據(jù)的動態(tài)更新和隨時查看，支撐基層工作人員對服務(wù)對象的檔案、臺賬管理和日常巡訪工作的開展。對于尚未采集的數(shù)據(jù)，采取市、區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)4級統(tǒng)一的移動辦公協(xié)同聯(lián)動模式，即上級發(fā)布填表或?qū)ｍ椚蝿?wù)，表格各級自動分發(fā)，填報結(jié)果上級一鍵收取，數(shù)據(jù)自動匯總，全流程“零干預(yù)”；對于系統(tǒng)已有數(shù)據(jù)，采取“以核代填”，通過城市大數(shù)據(jù)平臺工具對基層報表進行數(shù)據(jù)自動填充，基層人員僅需對各項信息進行核對、確認，無需一一找數(shù)據(jù)、復(fù)制粘貼、人工計算、對應(yīng)填寫等。
人口基礎(chǔ)檔案賦能智慧服務(wù)
人口基礎(chǔ)檔案是涵蓋人口信息的規(guī)范記錄，建立人口基礎(chǔ)檔案是滿足人口在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等一系列公共服務(wù)方面需求的重要保障。廣州市通過城市大數(shù)據(jù)平臺，建立、儲存、共享人口基礎(chǔ)檔案數(shù)據(jù)，精準把握服務(wù)對象的基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)智能終端機定位投放，推動社區(qū)居民的便捷式、一站式服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，并通過人口信息管理平臺對新增人口進行識別，實現(xiàn)對人口的敏捷治理。
人口檔案數(shù)據(jù)為群眾辦事提速。一是賦能政務(wù)服務(wù)智能感知大廳。應(yīng)用機器學(xué)習(xí)算法、人臉識別、位置定位、5G等技術(shù)，提供企業(yè)群眾刷臉預(yù)約認證、場景引導(dǎo)、智能導(dǎo)辦、評價跟蹤等大廳服務(wù)，實現(xiàn)大廳“千人千面”個性化服務(wù)感知。二是推動智慧服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。通過大力推廣電子簽名、電子印章、電子證照和電子檔案，建立用戶信息授權(quán)機制和市民辦事數(shù)據(jù)共享比對機制，減少證明材料重復(fù)提交，加快政務(wù)服務(wù)“一站式”辦理，拓寬“一件事一次辦”的覆蓋范圍，推動政務(wù)服務(wù)由“人找服務(wù)”向“服務(wù)找人”轉(zhuǎn)變，拓展政務(wù)服務(wù)“灣區(qū)通辦”范圍與深度。三是賦能智慧社區(qū)建立。社區(qū)智能終端機實現(xiàn)城市大數(shù)據(jù)平臺的人口數(shù)據(jù)聯(lián)通，根據(jù)人口分布數(shù)據(jù)，精準配置終端機，一方面解決群眾自助辦理業(yè)務(wù)“一處擁堵一處閑”等痛點難點問題，另一方面為不同社區(qū)居民提供多樣化、一站式綜合服務(wù)，居民不出社區(qū)即能辦理個人業(yè)務(wù)，推動了各領(lǐng)域公共服務(wù)向社區(qū)延伸。
人口數(shù)據(jù)空間助力精準服務(wù)。通過人口信息的行為屬性、自然屬性和社會屬性的匹配，形成“人口畫像”，有關(guān)部門可根據(jù)不同人群，分類制定服務(wù)管理措施。如，通過數(shù)據(jù)標簽的形式，掌握社區(qū)（村）老年人、慢性病人群、殘疾人、孕婦等重點人群情況，便于日常和應(yīng)急狀況下提供必要的服務(wù)。再如，針對新增人口，通過城市大數(shù)據(jù)平臺和動態(tài)人口模型聯(lián)通身份證讀卡器等人口數(shù)據(jù)采集應(yīng)用終端，打通及與人社、公安等部門的接口，形成多信息來源的人口和信息管理平臺，為新增人口建立數(shù)據(jù)空間，為其定制化、精準提供主動服務(wù)。具體應(yīng)用場景如：游客來到廣州入住酒店時，酒店的身份證讀卡器將人口信息傳輸至城市大數(shù)據(jù)平臺，再通過平臺功能精準定位和服務(wù)，提供旅游資訊、服務(wù)指引等便民信息；通過醫(yī)院新生兒信息采集終端，快速將新生兒信息傳輸至城市大數(shù)據(jù)平臺，通過數(shù)據(jù)建模關(guān)聯(lián)父母信息，將戶口辦理指引等服務(wù)信息精準推送至其父母，實現(xiàn)真正的城市定點定位智慧服務(wù)。
廣州實踐對超大城市人口數(shù)據(jù)治理的啟示
中國特色社會主義進入新時代，黨中央、國務(wù)院準確把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，圍繞數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略作出了一系列決策部署。在數(shù)字化時代，數(shù)據(jù)被賦予新的使命，數(shù)據(jù)治理能力成為一個國家、地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展能力的重要體現(xiàn)。在眾多的數(shù)據(jù)中，人口數(shù)據(jù)至關(guān)重要。人口既是城市生產(chǎn)水平、運行質(zhì)量與決定者，也是城市公共服務(wù)與技術(shù)設(shè)施的使用者，人口數(shù)據(jù)蘊含巨大潛力。在數(shù)字化時代，如何將人口數(shù)據(jù)匯集、整理、歸納、使用，以實現(xiàn)政府治理能力提升，并最終更好服務(wù)社會發(fā)展、增進人民福祉，成為當(dāng)下我國各級政府必須思考的問題。
近年來，各地政府積極開展探索實踐，以人口數(shù)據(jù)治理破解治理難題，并取得了一定成效。但當(dāng)前，我國在人口數(shù)據(jù)治理方面仍然面臨著分布零散、變動頻繁、隱私權(quán)敏感、體系化程度不高等問題。為了進一步探索如何精準實現(xiàn)人口數(shù)據(jù)治理，廣州市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于數(shù)字中國建設(shè)重要指示精神，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，踔厲奮發(fā)、善作善成，創(chuàng)新人口數(shù)據(jù)治理理念和方式，通過管理和技術(shù)雙管齊下實現(xiàn)了對人口數(shù)據(jù)的精準治理，探索出一條超大城市人口數(shù)據(jù)治理路徑，為其他有關(guān)單位提供了經(jīng)驗借鑒。
一是制度先行，助力數(shù)據(jù)之治。“小智治事，大智治制。”制度建設(shè)管根本、管全局、管長遠，唯有制度先行才能確保后續(xù)工作不走樣、不越軌。廣州市通過出臺一系列數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)運營相關(guān)政策與制度規(guī)范，為工作開展指明了方向，統(tǒng)一了標準，劃定了紅線，提供了遵循依據(jù)，最終形成了公共數(shù)據(jù)全生命周期的源頭、規(guī)范及長效化治理。廣州市堅持制度先行，加強制度建設(shè)的有效做法為實現(xiàn)廣州數(shù)據(jù)之治提供了基本保障。
二是技術(shù)支撐，順應(yīng)時代之變。新時代，無疑也是新技術(shù)應(yīng)用的時代。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。廣州的經(jīng)驗做法緊扣時代發(fā)展脈搏，依托技術(shù)支撐，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，以流通和融合為目標，著力建立全量公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一、集約、安全、高效的城市大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)非公共數(shù)據(jù)逐步融入、全域數(shù)據(jù)整合優(yōu)化、數(shù)據(jù)要素內(nèi)外流通；并依托該平臺建設(shè)，打造了全市統(tǒng)一的綜合人口數(shù)據(jù)庫，并初步建成人口精準治理體系，即“認知-感知-策之-行知-悟知”閉環(huán)。
三是創(chuàng)新模型，實現(xiàn)精準治理。人口數(shù)據(jù)治理能力的提升離不開新興技術(shù)的應(yīng)用，但其治理依據(jù)仍然離不開模型的構(gòu)建。在復(fù)雜變化的環(huán)境中，模型要不斷創(chuàng)新，才能保證其科學(xué)性、針對性及有效性。廣州市基于對廣州市人口的深度認知，建立了動態(tài)人口模型，從時間、空間、特征三個維度，進行深度分析，準確把握城市活動人口的靜態(tài)特征和動態(tài)特征，及時感知人口動態(tài)變化，對人口數(shù)據(jù)進行常態(tài)化管理與及時性更新，滿足了日益精細化的社會治理和經(jīng)濟發(fā)展需求。
四是推動應(yīng)用，實踐檢驗成效。成效是衡量工作的重要標尺。廣州市通過一系列政務(wù)服務(wù)、城市管理、社會治理等專項實踐驗證了城市大數(shù)據(jù)平臺和人口動態(tài)模型在人口數(shù)據(jù)治理中的有效作用。如通過多維數(shù)據(jù)匹配識別技術(shù)有效治理流動人口數(shù)據(jù)，通過建立人口數(shù)據(jù)雙向流通閉環(huán)深化基層減負；通過人口基礎(chǔ)檔案及外來人口信息精準推送賦能服務(wù)。實踐證明，利用城市大數(shù)據(jù)平臺和人口動態(tài)模型，能夠精準、高效地識別人口屬性與特征。
黨的二十大明確提出，要加快建設(shè)數(shù)字中國。“十四五”規(guī)劃設(shè)立“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國”專篇，為數(shù)字中國建設(shè)指明了發(fā)展路徑。未來，廣州市將勇?lián)姑?、勇毅前行，重點以人口數(shù)據(jù)精準治理和大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)為抓手，推動廣州譜寫超大城市人口數(shù)據(jù)治理新篇章，全面開創(chuàng)廣州數(shù)字政府建設(shè)新局面，助力數(shù)字中國建設(shè)行穩(wěn)致遠。一方面，繼續(xù)完善人口數(shù)據(jù)治理相關(guān)制度機制，保障人口數(shù)據(jù)治理有法有度；結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，進一步強化人口數(shù)據(jù)要素流通和使用，不斷提升人口精準治理能力與治理水平。另一方面，在現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上進一步邁向超大城市敏捷治理階段，將公共數(shù)據(jù)治理域和數(shù)據(jù)要素流通域的“數(shù)據(jù)雙域”與社會常態(tài)化治理與應(yīng)急管理的“治理雙域”聯(lián)動，探索數(shù)據(jù)要素一級市場，拓展數(shù)據(jù)交易平臺功能，以滿足不斷快速變化的社會治理需求，推動大數(shù)據(jù)平臺在社會治理各領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，推進城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
【供稿單位：
廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局
中山大學(xué)中國公共管理研究中心行為公共管理研究所
中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院
廣東數(shù)字政府研究院
課題組成員：謝明、梁文謙、李剛、周曉健、黃慶、朱尖、謝紹暉、張曉會、秦梟童、張書維、張梓丙、吳文浩】
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責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉