【摘要】營商環(huán)境作為市場經(jīng)營主體在市場活動中涉及的各環(huán)境要素的總和，主要由產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用四個維度組成。營商環(huán)境的法治化作為優(yōu)化營商環(huán)境的題中應(yīng)有之義，是貫徹落實習(xí)近平法治思想和黨中央、國務(wù)院重大決策部署的客觀要求，是推動市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本路徑。目前我國法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨立法體系和司法機制不健全、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、科學(xué)的營商環(huán)境評價體系欠缺等挑戰(zhàn)。對此，應(yīng)從立法、司法、執(zhí)法等方面構(gòu)建法治化營商環(huán)境體系，助推新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】營商環(huán)境 法治化 優(yōu)化路徑

【中圖分類號】D261 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.23.012

【作者簡介】中國人民大學(xué)法學(xué)院  高泓

營商環(huán)境的內(nèi)涵要義

營商環(huán)境是市場經(jīng)濟(jì)主體在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出市場等過程中所涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等要素的總和。良好的營商環(huán)境可以提振一個國家或地區(qū)的國際影響力，促進(jìn)國際交流與合作的開展，及其對國際市場競爭的有效參與。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，良好的營商環(huán)境應(yīng)具備以下內(nèi)涵。

一是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求。“無恒產(chǎn)，則無恒心”。對稀缺資源的爭奪、占有和分配，以及由此引發(fā)的社會動蕩和變革，貫穿于人類社會漫長的歷史演變過程之中。作為規(guī)制稀缺資源分配的規(guī)則、規(guī)范，產(chǎn)權(quán)制度在經(jīng)歷了反復(fù)的社會博弈之后，最終被世界各國確立為重要的制度安排。成熟的產(chǎn)權(quán)制度可以源源不斷地創(chuàng)造社會財富，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。我國在相關(guān)法律法規(guī)中對公共財產(chǎn)和私有財產(chǎn)的保護(hù)都作出了制度性安排，為各市場經(jīng)營主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供了有力的法治保障。新征程上，應(yīng)深入貫徹落實黨的二十大精神，把依法強化產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，更好地激發(fā)各類經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)活力，增強優(yōu)化營商環(huán)境的法治底色。

二是市場準(zhǔn)入。市場準(zhǔn)入制度作為市場競爭的入口和市場資源配置的邏輯起點，其完善程度會對市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。寬松的市場準(zhǔn)入制度一方面可以充分鼓勵市場競爭，激發(fā)市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面也可能導(dǎo)致市場魚龍混雜，從而擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序、降低其發(fā)展質(zhì)量。黨的十八屆三中全會明確提出，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實現(xiàn)了我國市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的法制統(tǒng)一，有利于打造高水平高質(zhì)量的市場經(jīng)濟(jì)體制，營造公平透明、可預(yù)期的一流營商環(huán)境。

三是公平競爭。公平競爭是市場競爭的靈魂，是建立全國統(tǒng)一大市場、構(gòu)建一流營商環(huán)境的關(guān)鍵，是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。在自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公平競爭有利于鼓勵競爭者積極創(chuàng)新，及時推動商品或服務(wù)的迭代升級，確保物美價廉的商品或服務(wù)脫穎而出，通過優(yōu)勝劣汰實現(xiàn)市場的資源配置功能。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，“公平競爭”能夠保障小微企業(yè)和民營企業(yè)的市場競爭資格。為小微企業(yè)和民營企業(yè)提供更多參與市場競爭的政策扶持和服務(wù)，著力改善小微企業(yè)和民營企業(yè)的營商環(huán)境，有利于構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕。對此，習(xí)近平總書記提出：“中小企業(yè)主和個體工商戶是創(chuàng)業(yè)致富的重要群體，要改善營商環(huán)境，減輕稅費負(fù)擔(dān)，提供更多市場化的金融服務(wù)，幫助他們穩(wěn)定經(jīng)營、持續(xù)增收。”

四是社會信用。誠實守信是中華民族的傳統(tǒng)美德，社會信用制度體系亦是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會治理體系的重要組成部分。弘揚誠實守信的傳統(tǒng)美德，加快構(gòu)建具有中國特色的社會信用制度體系，對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和構(gòu)建一流營商環(huán)境具有重要意義。有限的司法和行政資源無法關(guān)照到所有違反規(guī)則行為，并對其進(jìn)行處罰。作為補充性和替代性機制，社會信用機制往往可以填補公共執(zhí)法盲區(qū)，發(fā)現(xiàn)和懲戒市場交易過程中的失信行為。此外，社會信用制度體系因其成本較低，既可以有效降低公共執(zhí)法成本，又可以簡化商事交易程序，進(jìn)一步提高商事交易的效率，是打造一流營商環(huán)境中必不可少的一環(huán)。

法治化營商環(huán)境的重要意義

社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，法治為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的良性運行提供了堅實保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和開放力度的不斷擴大，優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)議題越來越受到黨中央的關(guān)注和重視。打造公平有序、透明可預(yù)期的營商環(huán)境，離不開法治的引領(lǐng)和保障。法治化營商環(huán)境將市場主體的經(jīng)營行為全面納入法治軌道，從有法可依、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法等多個維度為市場經(jīng)濟(jì)主體的合法經(jīng)營提供司法保障和基本遵循，從而消除市場主體交易的潛在壁壘，形成規(guī)范、高效、可信賴的市場環(huán)境，充分激發(fā)社會主義市場經(jīng)濟(jì)活力。法治化營商環(huán)境是打造良好營商環(huán)境的價值目標(biāo)和重要途徑，只有通過法治化才能真正促進(jìn)市場主體的經(jīng)濟(jì)地位平等和有序競爭，真正打造現(xiàn)代化、國際化、市場化、法治化的一流營商環(huán)境。

營造法治化營商環(huán)境，是貫徹落實習(xí)近平法治思想和黨中央、國務(wù)院重大決策部署的客觀要求。2014年12月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“加快市場化改革，營造法治化營商環(huán)境”。2019年2月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出了“法治是最好的營商環(huán)境”的重要論斷。黨的二十大報告明確提出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。與此同時，黨中央、國務(wù)院也對優(yōu)化法治化營商環(huán)境予以重點關(guān)注并作出重大決策部署?？梢?，堅持優(yōu)化法治化營商環(huán)境，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的執(zhí)政理念的客觀要求，是響應(yīng)黨的號召，堅定不移發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)。

營造法治化營商環(huán)境，是推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本路徑。營商環(huán)境的法治化建設(shè)是我國全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。市場主體是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本載體，是經(jīng)濟(jì)活動的主要參與者、社會財富的主要創(chuàng)造者、就業(yè)機會的主要提供者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。健全的法治體系可以保障市場經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運行，滿足市場主體的合理預(yù)期，保障當(dāng)事人的人身及財產(chǎn)安全。制定市場結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場化經(jīng)營機制的法治保障政策，構(gòu)建公正透明、包容開放的法治化營商環(huán)境，有利于保障市場主體的合法權(quán)益，吸引更多的資金流和信息流進(jìn)入市場，不斷激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，讓市場主體持續(xù)創(chuàng)造財富，從而穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展。因此，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的角度而言，再怎么強調(diào)營造一流的法治化營商環(huán)境都不為過。

營造法治化營商環(huán)境，是法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。世界銀行的B-Ready《說明及指南》和《方法論手冊》以年為周期對全球絕大部分經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境進(jìn)行量化評估，并對新的宜商環(huán)境體系作出詳細(xì)說明和解讀。其中，世界銀行注重對企業(yè)經(jīng)營的法治環(huán)境進(jìn)行評估，對企業(yè)的設(shè)立、經(jīng)營和退出等流程均設(shè)置了相應(yīng)的法治考察維度。完善的法治體系是營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的根本保障，法治化可以為市場主體提供穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。對我國而言，法治化的營商環(huán)境能夠在瞬息萬變的市場競爭中對市場經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營發(fā)展起到“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的作用，助推我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。這一點與世界銀行倡導(dǎo)的理念一脈相承，完善市場經(jīng)濟(jì)和推動市場的法治化建設(shè)，兩者在本質(zhì)上是一致的。完善的法律制度和良好的營商環(huán)境相輔相成、互相成就，共同致力于一流的高質(zhì)量營商環(huán)境的建設(shè)和公平公正法治社會的打造。

營造法治化營商環(huán)境的挑戰(zhàn)

政策法規(guī)體系尚不完善。首先，營商環(huán)境法律體系頂層設(shè)計不到位。目前，我國有關(guān)營商環(huán)境的專門法規(guī)僅有《優(yōu)化營商環(huán)境條例》一部，其他關(guān)于營商環(huán)境的規(guī)定散見于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》《中華人民共和國行政許可法》中，專門立法及配套法律法規(guī)不健全，部分領(lǐng)域的營商環(huán)境立法存在空白。缺乏專項營商環(huán)境建設(shè)的上位法律將導(dǎo)致各地各級法院在工作時缺乏相應(yīng)指引，難以依法營造全國統(tǒng)一的營商環(huán)境市場。其次，營商環(huán)境法律規(guī)范缺乏必要的銜接。不同地區(qū)的政策規(guī)范不統(tǒng)一，導(dǎo)致企業(yè)在不同地區(qū)經(jīng)營時面臨不同的營業(yè)壁壘。就算在同一地區(qū)，企業(yè)的進(jìn)入和退出市場、在市場中進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的相關(guān)政策也往往由不同的責(zé)任部門制定，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中時常出現(xiàn)辦事流程不順暢、辦事程序復(fù)雜等問題。最后，營商環(huán)境法規(guī)的更新速度較慢。作為新興課題，營商環(huán)境在我國的相關(guān)法律政策中的內(nèi)容需要不斷更新以匹配市場發(fā)展的速度。在實踐中往往存在著舊的法規(guī)清理不及時，新的配套意見和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)無法及時出臺，政策更新速度跟不上市場發(fā)展速度的現(xiàn)象。

司法、執(zhí)法短板尚待補齊。首先，不同地區(qū)的司法協(xié)調(diào)性欠缺。我國不同地區(qū)的司法部門在信息交互、案件的管轄和移交、強制執(zhí)行等方面缺乏相應(yīng)的聯(lián)動機制，導(dǎo)致司法部門之間無法協(xié)調(diào)處理好案件，區(qū)域之間的司法沖突時有發(fā)生。其次，執(zhí)法信息公開標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)法規(guī)范性不強。缺乏對行政執(zhí)法信息的公開標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定的法律法規(guī)，導(dǎo)致一些部門在執(zhí)法的過程中存在選擇性執(zhí)法和選擇性適法的現(xiàn)象。同時，有些執(zhí)法機關(guān)工作人員法治意識薄弱，利用行政權(quán)力排除和限制競爭行為，違規(guī)插手和干預(yù)市場活動，損害了企業(yè)的利益和法治化營商環(huán)境建設(shè)進(jìn)程。最后，行政執(zhí)法監(jiān)督不夠規(guī)范。行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范的缺失不利于約束政府行政權(quán)力，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、政策朝令夕改、“新官不理舊賬”等現(xiàn)象。政府的行政權(quán)力需要得到合理約束，部分地區(qū)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單需要進(jìn)一步清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

缺乏科學(xué)的營商環(huán)境評價體系。2018年和2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議都提出，要建立公平開放透明的市場規(guī)則和法治化營商環(huán)境，但我國目前仍缺乏被社會大眾普遍接受的法治化營商環(huán)境建設(shè)評價指標(biāo)體系。當(dāng)前，我國對法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)的相關(guān)研究相對較少。2019年國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》并未對營商環(huán)境的評價進(jìn)行規(guī)定，我國現(xiàn)有的與營商環(huán)境指標(biāo)評價體系相關(guān)的的法律法規(guī)，如政府部門和司法機關(guān)發(fā)布的《法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系》《法治化營商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系》等文件，多集中于司法領(lǐng)域，而在其他領(lǐng)域存在空白，且這些文件普遍存在過于原則化、可操作性不高等問題。此外，法治化營商環(huán)境的第三方評價機制同樣存在欠缺。我國目前推行的營商環(huán)境評價體系多從政府的視角出發(fā)，缺乏真正從獨立第三方視角出發(fā)的、公正公開的法治化營商環(huán)境評價體系。

營造法治化營商環(huán)境的途徑

加強營商環(huán)境領(lǐng)域立法。良法是善治的前提，完善的營商環(huán)境法律法規(guī)是打造法治化營商環(huán)境的重要保障。應(yīng)堅持科學(xué)、民主立法，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，確保各項法律法規(guī)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和彼此融通。具體而言，應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息公開、市場準(zhǔn)入、社會信用等領(lǐng)域制定和完善相應(yīng)的《營商環(huán)境優(yōu)化法》《投資保護(hù)法》《企業(yè)服務(wù)法》《行政程序法》，推進(jìn)與營商環(huán)境密切相關(guān)的法規(guī)“立改廢”工作，及時修改和廢除不合理、與實踐存在沖突的法律法規(guī)，建立健全全周期管理機制；完善公平審查制度，健全法規(guī)政策投訴舉報清理機制，暢通民眾反映不公平競爭問題的渠道；重視產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律制度的建設(shè)，完善對侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為主體的相應(yīng)懲罰機制。

加大法治化營商環(huán)境執(zhí)法力度。良好的制度優(yōu)勢只有在轉(zhuǎn)化成治理效能時才能真正地落到實處。就優(yōu)化法治化營商環(huán)境而言，應(yīng)當(dāng)注重執(zhí)法工作的實施，全面貫徹《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律，確保《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等行政法規(guī)得到實施。依法規(guī)范市場主體的經(jīng)營行為，依法實施行政許可和行政備案制度，依法落實市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，開展市場準(zhǔn)入效能評估試點，清除帶有市場準(zhǔn)入限制的顯性和隱性壁壘，保障企業(yè)充分參與市場競爭，依法平等保護(hù)內(nèi)外資企業(yè)的合法權(quán)益。堅持推進(jìn)公正文明執(zhí)法，進(jìn)一步增強執(zhí)法過程的透明度，強化相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督體制，嚴(yán)肅處理政府機關(guān)人員執(zhí)法不力、互相推諉等問題。落實行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，杜絕“新官不理舊賬”等逆法治現(xiàn)象。

多措并舉提高司法質(zhì)效。公正司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，是打造法治化營商環(huán)境的重要組成部分。法院應(yīng)當(dāng)堅持公正司法，嚴(yán)格執(zhí)行和適用法律，依法平等保障案件中當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，確保案件體現(xiàn)司法公平正義。法院在司法的過程中，應(yīng)深化訴訟制度改革，優(yōu)化審判人員職能分配，健全司法機關(guān)相互配合、相互制約機制，充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制效用；落實智慧法院的建設(shè)，提供一體化訴訟服務(wù)，在事件的前中后時間段對案件進(jìn)行網(wǎng)上全流程實時監(jiān)督，切實提高司法質(zhì)效。

構(gòu)建法治化營商環(huán)境評價體系。打造一流的營商環(huán)境是一項系統(tǒng)性工程。健全營商環(huán)境評價頂層設(shè)計，注重不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)和配合，統(tǒng)籌審慎立法和先行先試之間的關(guān)系，構(gòu)建不同法律法規(guī)之間互相配合的營商環(huán)境法律體系。在法律法規(guī)中體現(xiàn)具體明確的有關(guān)營商環(huán)境評價的方法、評價內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)，依法定期對營商環(huán)境評價工作落實情況進(jìn)行考核監(jiān)督。壓實各地區(qū)政府主體責(zé)任，督促各級政府和部門制定相應(yīng)的任務(wù)清單，落實法治化營商環(huán)境評價體系的建設(shè)。健全社會第三方評價的法律制度保障機制，增強其評價的公開性和科學(xué)性，切實提高營商環(huán)境評價體系的規(guī)范化水平。

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Law-Based Business Environment Construction: Connotation and Approach

Gao Hong

Abstract: Business environment, as the integration of various elements of market entities' economic activities, is mainly composed of four factors, namely, property rights protection, market access, fair competition and social credit. Business environment legislation, one integral component of law-based business environment optimization, is the necessary requirement to implement Xi Jinping Thought on rule of law and the major decisions and plannings of the CPC Central Committee and the State Council of China, also the fundamental approach to accelerate high-quality development of market economy. However, law-based business environment construction in China confronts a variety of challenges, such as imperfect legislative system and judicial mechanism, inconsistent law enforcement criteria, and lacking of scientific evaluation system for business environment as well. Therefore, it is necessary to construct law-based business environment systematically from legislation, justice, and law enforcement so as to promote the high-quality development of the socialist market economy with Chinese characteristics in the new era.

Keywords: business environment, legislation, path optimization