摘 要:習(xí)近平總書記深刻指出：“縣一級(jí)承上啟下，要素完整，功能齊備，在我們黨執(zhí)政興國(guó)中具有十分重要的作用，在國(guó)家治理中居于重要地位。”作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的底部基礎(chǔ)，縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展是優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。基于貴州、廣東、湖北、河南、江蘇、甘肅等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨財(cái)政收入乏力、“三保”壓力加大以及投資消費(fèi)疲軟等問題。建議增強(qiáng)政策供給、優(yōu)化政策配套、破解重點(diǎn)問題，以激活市場(chǎng)內(nèi)生活力、提升地方政府治理韌性、提振社會(huì)發(fā)展信心。

關(guān)鍵詞:縣域經(jīng)濟(jì) 高質(zhì)量發(fā)展 縣域治理 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2023年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家宏觀政策的積極引導(dǎo)下，各縣（市）統(tǒng)籌兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、保安全，積極發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、厚植競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、積蓄發(fā)展勝勢(shì)，成功應(yīng)對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部多重挑戰(zhàn)，有效緩解了需求下滑、供給沖擊及預(yù)期弱化的三重壓力，促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步回升，展現(xiàn)出積極向好的發(fā)展趨勢(shì)。2023年百?gòu)?qiáng)縣（市）中，98個(gè)縣（市）全部工業(yè)增加值增速實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，其中73個(gè)高于全國(guó)平均水平，成為區(qū)域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐力量。特別是縣域經(jīng)濟(jì)的多樣性和靈活性，不但有助于緩解宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而且有助于保障社會(huì)穩(wěn)定，減少因經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突。例如，浙江省縉云縣通過發(fā)展電子商務(wù)和鄉(xiāng)村旅游，成功轉(zhuǎn)型為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣網(wǎng)絡(luò)零售額于2020年首破百億大關(guān)后，2021年實(shí)現(xiàn)164億元，2022年達(dá)到206億元，同比增長(zhǎng)保持在25%以上。

但是，從《中國(guó)縣域發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告2023》來看，仍存在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，2023中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市分布在17個(gè)省份中，江蘇24個(gè)，浙江23個(gè)、山東15個(gè)。從區(qū)域分布看，東部地區(qū)72個(gè)、中部地區(qū)18個(gè)、西部地區(qū)9個(gè)、東北地區(qū)1個(gè)。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展看，東部強(qiáng)縣城鄉(xiāng)收入比降到1.78，中部強(qiáng)縣城鄉(xiāng)收入比為1.81，西部強(qiáng)縣城鄉(xiāng)差距較大，收入比為2.07。特別是在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)下，縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所放緩，導(dǎo)致不少地方面臨財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、“三保”壓力加大和投資消費(fèi)疲軟的挑戰(zhàn)。

問題表現(xiàn)

財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。一是稅收收入低迷。稅收收入的低迷是當(dāng)前許多地方政府面臨的重大挑戰(zhàn)之一，特別是對(duì)于那些高度依賴出口經(jīng)濟(jì)的地區(qū)來說，這個(gè)問題更加突出。例如，廣東省作為中國(guó)的外貿(mào)第一大省，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在很大程度上受到國(guó)際市場(chǎng)需求變化的影響。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)需求不振，如遭遇全球性經(jīng)濟(jì)衰退或貿(mào)易壁壘的提升時(shí)，該省的外向型企業(yè)會(huì)面臨訂單減少、出口下降的困境，從而直接影響到企業(yè)的營(yíng)業(yè)額和盈利能力。這種情況下，企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)自然難以保持在正常水平，導(dǎo)致地方稅收收入出現(xiàn)明顯的下滑。二是土地出讓金銳減。土地出讓金作為地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，在過去的幾年里，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，為很多依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)提供了豐厚的財(cái)政資源。特別是在某些地方，土地出讓收入及與房地產(chǎn)相關(guān)的收入占到了地方財(cái)政收入的大部分，這種模式在短期內(nèi)確實(shí)為地方政府提供了快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入來源。然而，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變和居民消費(fèi)觀念的改變，房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期預(yù)期也發(fā)生了變化，公眾對(duì)于投資房地產(chǎn)的熱情不如以往，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求和交易量出現(xiàn)下降，土地出讓金的收入銳減，這對(duì)地方政府的財(cái)政狀況以及地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共服務(wù)的提供帶來了顯著的負(fù)面影響。三是剛性支出壓力增多。剛性支出主要包括基本民生保障、工資發(fā)放、日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、債務(wù)本息償還以及重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目的投資等。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，這些支出的增加使得地方政府的財(cái)政壓力更加突出。為了保證基本民生服務(wù)和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府需要在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)投入，這無疑增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。一位縣財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)說：“縣級(jí)政府財(cái)政自主性低，財(cái)政支出剛性強(qiáng)，重點(diǎn)領(lǐng)域支出和主要的基本公共服務(wù)項(xiàng)目支出相對(duì)固化，支出壓力比較大。”

“三保”壓力加大。一是“三保”底線兜牢難。財(cái)政預(yù)算的有限性，導(dǎo)致地方政府在資金分配上需要在多個(gè)需求領(lǐng)域之間權(quán)衡利弊。在這樣的財(cái)政緊張背景下，民生設(shè)施的常規(guī)維護(hù)與修繕往往難以獲得應(yīng)有的優(yōu)先級(jí)。這種財(cái)政資源的分配難題不僅削弱了公共設(shè)施的可靠性，還可能給社區(qū)居民的日常生活帶來不便，乃至安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，設(shè)施的維護(hù)和更新周期會(huì)被不合理地延長(zhǎng)，導(dǎo)致設(shè)施老化加速，功能性減弱。一旦設(shè)施出現(xiàn)故障或損壞，缺乏資金的情況下難以及時(shí)修復(fù)，不僅影響日常使用，還可能演變成安全隱患。二是“三保”支付壓力大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些財(cái)政實(shí)力不足的縣（市），工資及津貼的及時(shí)發(fā)放成了一個(gè)難以克服的問題。在某個(gè)內(nèi)陸省份，大約有三分之一的地方政府遭遇了財(cái)政困難，已出現(xiàn)在職供養(yǎng)人員工資及津貼欠發(fā)或滯發(fā)超過半年的情況。這種工資發(fā)放的不及時(shí)，不僅影響了在職人員的生活質(zhì)量，還可能對(duì)其工作積極性造成負(fù)面影響，進(jìn)而影響到公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。更為嚴(yán)重的是，長(zhǎng)期的工資滯發(fā)問題可能會(huì)引起社會(huì)不滿情緒的上升，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。從更宏觀的角度來看，這種持續(xù)的工資支付問題有可能侵蝕政府和機(jī)構(gòu)的公信力。三是轉(zhuǎn)移支付依賴高。例如，中部某省份，省級(jí)財(cái)政對(duì)102個(gè)縣（市）的支持主要表現(xiàn)在各類補(bǔ)助資金、調(diào)撥庫(kù)款以及中央直達(dá)資金的下達(dá)，這些資金大約占到了這些地區(qū)分配總額的60%左右。這種高度的轉(zhuǎn)移支付依賴不僅影響了地方政府財(cái)政的自主性，還可能導(dǎo)致地方政府在財(cái)政支出和資源配置上過度依賴中央和省級(jí)政府的決策，減弱了地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主動(dòng)性和創(chuàng)新性的激發(fā)。

投資消費(fèi)疲軟。一是民間投資信心不足。面對(duì)國(guó)內(nèi)外需求的普遍疲軟，許多企業(yè)難以確定未來的發(fā)展方向，因而采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，傾向于減少投資甚至不進(jìn)行投資。在中部地區(qū)的一個(gè)縣（市），招商局的負(fù)責(zé)人直言不諱地表示：“許多潛在的投資者擔(dān)心貸款難獲批、資金難到位，甚至擔(dān)心資金鏈可能出現(xiàn)的斷裂問題，不敢輕易投資。”這種情緒不僅阻礙了企業(yè)的擴(kuò)張和成長(zhǎng)，也對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。投資者對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的悲觀預(yù)期和對(duì)貸款條件的顧慮，導(dǎo)致民間投資的大幅收縮。尤其是在中部某縣（市），盡管當(dāng)?shù)卣νㄟ^招商引資活動(dòng)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但收效甚微。二是公眾消費(fèi)需求走弱。由于居民收入減少和對(duì)未來收入預(yù)期降低，消費(fèi)需求持續(xù)走弱。日常出行習(xí)慣的改變就是一個(gè)顯著的信號(hào)。一位東部某外資公司職員說：“現(xiàn)在我出行很少乘坐出租車，盡量選擇公交。這樣省下的錢，還可以吃餐飯。”這種消費(fèi)行為的轉(zhuǎn)變，是個(gè)人在經(jīng)濟(jì)壓力下的適應(yīng)策略，也映射了更廣泛的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。隨著越來越多的家庭和個(gè)人削減非必要的支出，依賴消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的零售及服務(wù)行業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種消費(fèi)行為的普遍轉(zhuǎn)變，不僅影響了企業(yè)的日常營(yíng)運(yùn)，也給其長(zhǎng)期發(fā)展和收益前景帶來不確定性。

對(duì)策建議

增強(qiáng)政策供給，激活市場(chǎng)內(nèi)生活力

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，振興縣域經(jīng)濟(jì)。為振興縣域經(jīng)濟(jì)，破解大部分縣（市）面臨的空間規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不匹配問題，應(yīng)加強(qiáng)政策指導(dǎo)，為縣域經(jīng)濟(jì)的振興提供強(qiáng)有力的支持和明確的指導(dǎo)，確保這些地區(qū)能夠在資源配置、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及基礎(chǔ)設(shè)施完善等關(guān)鍵領(lǐng)域得到充分重視和投資，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、空間規(guī)模的有效對(duì)接。

二是創(chuàng)新貸款政策，支持企業(yè)發(fā)展。在落實(shí)減稅降費(fèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新貸款政策，降低貸款門檻和附加條件，尤其是對(duì)于那些具有良好發(fā)展?jié)摿Φ珪簳r(shí)遇到困難的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)提供更為靈活的貸款條件，減輕企業(yè)的融資成本，提高融資的可獲得性，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。針對(duì)中小企業(yè)，可通過設(shè)立專項(xiàng)資金和鼓勵(lì)金融創(chuàng)新等手段，開發(fā)更契合其發(fā)展需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高金融服務(wù)的精準(zhǔn)度和覆蓋范圍，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)和支持，協(xié)助它們更好地理解和利用這些新政策和工具，從而為企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和創(chuàng)新升級(jí)提供堅(jiān)實(shí)的后盾。

三是用好專項(xiàng)債券，帶動(dòng)擴(kuò)大投資。專項(xiàng)債券作為一種重要的財(cái)政工具，不僅為公共項(xiàng)目的實(shí)施提供了必要的資金支持，也成為促進(jìn)投資增長(zhǎng)的關(guān)鍵機(jī)制。行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)本領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券項(xiàng)目的跟蹤指導(dǎo)，確保每一個(gè)項(xiàng)目都能夠在規(guī)范管理的前提下實(shí)施，最大限度地發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的使用效率和效果。同時(shí)，通過精心設(shè)計(jì)和實(shí)施專項(xiàng)債券項(xiàng)目，注重與其他政策工具（稅收優(yōu)惠、金融支持等）的結(jié)合，加強(qiáng)與地方政府、企業(yè)等各方面的溝通和協(xié)調(diào)，有效激發(fā)更多的社會(huì)資本投向這些領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資的“乘數(shù)效應(yīng)”和“帶動(dòng)效應(yīng)”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

優(yōu)化政策配套，提升政府治理韌性

一是加大支持力度，確保“三保”兜底。省市兩級(jí)通過財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和民生類資金直達(dá)機(jī)制，將資金專項(xiàng)分配至“三保”專戶，專項(xiàng)用于“三保”支出。對(duì)于財(cái)政狀況較好的省市，盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)縣（市）“三保”等剛性支出的全額保障。這不僅涵蓋了基礎(chǔ)的財(cái)政支出需求，還包括在可能的條件下，為下級(jí)政府提供足夠的財(cái)政資源，以確保其能夠有效地履行“三保”兜底職責(zé)。這樣的措施不僅有利于促進(jìn)地區(qū)間的財(cái)政均衡，也有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的全面覆蓋，從而增強(qiáng)民眾的獲得感和幸福感。當(dāng)然，在實(shí)施上述政策的同時(shí)，需進(jìn)一步建立健全的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，包括定期對(duì)“三保”資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，確保每一分錢都能用在刀刃上。這種做法不僅可提升財(cái)政資金的使用效率與成效，也可增強(qiáng)政府的公信力和透明度。

二是提高保障標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障基本民生。面對(duì)有限的財(cái)政資源，必須聚焦于民生工程中最迫切、最實(shí)際的需求，以解決人民最關(guān)心、最直接的利益問題。優(yōu)先考慮那些能夠直接影響到困難群眾日常生活的措施和政策，確保他們的基本生活需求得到滿足。在政策執(zhí)行過程中，采用更為精細(xì)化的社會(huì)調(diào)查和數(shù)據(jù)分析方法，以精準(zhǔn)識(shí)別需要幫助的群體，并根據(jù)其具體情況，提供相應(yīng)的支持和幫助，確保資助措施能夠真正惠及目標(biāo)群體。同時(shí)，要注意保障水平的提升與基本民生優(yōu)先保障策略需隨著時(shí)代進(jìn)步進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三是調(diào)整項(xiàng)目配套政策，確保民生項(xiàng)目落地。為確保民生項(xiàng)目能夠推進(jìn)并順利完成，各省市縣應(yīng)依據(jù)自身的財(cái)政能力，減輕縣（市）在交通、城市建設(shè)、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目配套資金壓力。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)通過合理優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重新審視和確定民生項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)，確保在不損害公共利益的基礎(chǔ)上，盡可能降低對(duì)下級(jí)行政區(qū)配套資金的需求。在此過程中，地方政府可探索多元化的資金籌措方式，包括但不限于引入私人投資、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式、利用中央政府的專項(xiàng)資金等，以緩解地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，地方政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理和監(jiān)督，包括加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性、合理性評(píng)估，以及項(xiàng)目執(zhí)行過程中的成本控制和質(zhì)量監(jiān)管，確保每一項(xiàng)資金投入都能產(chǎn)生最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

破解重點(diǎn)問題，提振社會(huì)發(fā)展信心

一是加大就業(yè)扶持力度。加大就業(yè)扶持力度，不僅是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，更是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和提高公民福祉的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)，一方面要培養(yǎng)和擴(kuò)展能夠廣泛吸納勞動(dòng)力的縣域產(chǎn)業(yè)，尤其是那些既能促使經(jīng)濟(jì)多元化又能創(chuàng)造高品質(zhì)就業(yè)機(jī)會(huì)的行業(yè)。另一方面，建立健全的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制至關(guān)重要。這包括提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹等服務(wù)，以助求職者順利就業(yè)，并確保勞動(dòng)力技能與市場(chǎng)需求高度契合，進(jìn)而提升就業(yè)的整體質(zhì)量。對(duì)于青年、婦女、殘疾人等特定群體，實(shí)施有針對(duì)性的就業(yè)及創(chuàng)業(yè)支持政策尤為關(guān)鍵。通過這些措施，不僅可持續(xù)提升居民收入水平，還能夠增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展的信心，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長(zhǎng)。

二是提高公共服務(wù)水平。為了緩解民眾對(duì)未來的擔(dān)憂，尤其是在養(yǎng)老、醫(yī)療和教育這三個(gè)家庭最為關(guān)心的領(lǐng)域，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健和教育培訓(xùn)行業(yè)的發(fā)展顯得尤為迫切。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，積極推動(dòng)創(chuàng)新服務(wù)模式和項(xiàng)目的引入，為老年人提供更加舒適、有尊嚴(yán)的生活條件，同時(shí)也減輕家庭在照護(hù)老年人方面的負(fù)擔(dān)。在醫(yī)療保健方面，進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)療服務(wù)的可及性和提升服務(wù)質(zhì)量，特別是強(qiáng)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建設(shè)，有效減少家庭因健康問題遭受的經(jīng)濟(jì)壓力。在教育培訓(xùn)領(lǐng)域，面對(duì)少子化及人口老齡化的挑戰(zhàn)[1]，積極調(diào)整和優(yōu)化教育資源分配，以更好地滿足社會(huì)的教育需求，提升教育質(zhì)量，并確保所有年齡段的人群能獲得更加公平、有效的教育機(jī)會(huì)。

三是促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為有效促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、金融機(jī)構(gòu)以及工商管理等部門采取了一系列實(shí)際措施和政策引導(dǎo)，旨在消除社會(huì)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)潛在偏見，進(jìn)而強(qiáng)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系中的平等地位。這些措施和政策的實(shí)施，不僅彰顯了國(guó)家對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持態(tài)度，也明確表示將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展視為長(zhǎng)期戰(zhàn)略，而非僅僅是權(quán)宜之計(jì)。為進(jìn)一步發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)新發(fā)展、提高就業(yè)率等方面的重要作用，相關(guān)部門可因地制宜出臺(tái)相關(guān)政策和措施，構(gòu)建一個(gè)公平、透明、可預(yù)測(cè)的市場(chǎng)環(huán)境。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的同時(shí)，提升社會(huì)就業(yè)水平，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

【本文作者為華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院教授】

注釋

[1]郝亞光、張民?。骸痘ブB(yǎng)老：破解農(nóng)民養(yǎng)老難問題的中國(guó)探索》，《國(guó)家治理》，2024年第2期，第59—63頁(yè)。

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉