【摘要】健全我國房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度，政府和相關部門需要綜合考慮房地產市場準入制度、退出機制、信息透明度和監(jiān)管手段等多個方面；重點加強對房地產企業(yè)資金狀況的監(jiān)管，對房地產企業(yè)的資金來源、資金用途、資金運行狀況等各個方面進行嚴格規(guī)范和管理；同時注意滿足房地產企業(yè)合理的融資需求。

【關鍵詞】房地產企業(yè)  主體監(jiān)管  資金監(jiān)管  制度建設

【中圖分類號】D299.23    【文獻標識碼】A

縱觀我國房地產業(yè)發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)房地產業(yè)成為我國支柱產業(yè)的過程與近幾十年經濟發(fā)展和城市化進程密切相關。改革開放初期，我國房地產市場相對有限，住房主要由政府、單位進行分配，市場化程度較低。隨著住房商品化試點的啟動，房地產發(fā)展由計劃經濟向市場經濟過渡。由此，我國房地產業(yè)步入了快速發(fā)展的道路，市場中也涌現(xiàn)出多種所有制形式的房地產企業(yè)，從事房地產行業(yè)的企業(yè)類型也更加豐富，房地產業(yè)逐漸成為我國國民經濟的主導產業(yè)和支柱產業(yè)。日益復雜的國內外發(fā)展環(huán)境和多元化的企業(yè)形態(tài)，對我國房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管提出了更高要求。2023年10月，中央金融工作會議提出“促進金融與房地產良性循環(huán)，健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，完善房地產金融宏觀審慎管理”，進一步明確了監(jiān)管導向。

房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管的現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)

房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度是指對房地產相關企業(yè)在市場經濟體系中的主體行為進行規(guī)范和監(jiān)管的一系列制度，其核心是針對房地產開發(fā)商等相關企業(yè)實施全過程監(jiān)管。這些制度涵蓋了對房地產企業(yè)組織結構、經營行為、信息披露等方面的監(jiān)督，確保房地產相關企業(yè)在市場中合法、合規(guī)經營，維護市場秩序和公平競爭，包括資質準入和退出制度、項目審批和監(jiān)管制度、融資監(jiān)管制度、資金監(jiān)管制度和房企融資“三道紅線”制度（即剔除預收款后的資產負債率大于70%，凈負債率大于100%，現(xiàn)金短債比小于1倍不得融資）等。建立房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度，旨在促進企業(yè)規(guī)范經營、提高透明度，保障房地產市場平穩(wěn)健康有序發(fā)展。

盡管我國政府針對房地產企業(yè)實施了較為全面和嚴格的監(jiān)管措施，但隨著房地產市場不斷出現(xiàn)新變化，房地產開發(fā)企業(yè)在未取得施工許可前擅自施工、未按規(guī)定及時辦理商品房預售合同備案手續(xù)、未按要求進行信息披露等違規(guī)行為依然存在。除此之外，有的地區(qū)房地產企業(yè)數(shù)量過多、規(guī)模過小，質量參差不齊，有的房地產企業(yè)競爭力不強，市場中也存在秩序不規(guī)范等問題。這些現(xiàn)象表明我國現(xiàn)行房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度需要根據(jù)市場情況加以調整完善。

在健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度的過程中，需要重點對資金進行監(jiān)管。房地產業(yè)是典型的資金密集型行業(yè)，通觀近年來出現(xiàn)的債務違約、保證交割等問題，都與房地產企業(yè)的資金運行狀況密不可分。這意味著在對房地產企業(yè)進行主體監(jiān)管時，最關鍵的是要對企業(yè)的資金情況進行多方位、全流程監(jiān)管。對房地產企業(yè)進行資金監(jiān)管，主要是對房地產企業(yè)自籌資金、負債融資以及預售資金等的監(jiān)督管理。對于房地產開發(fā)企業(yè)而言，其進行房地產項目建設的資金主要來源于負債融資和預售資金。①

房地產開發(fā)企業(yè)融資過程可分為三個階段：第一個階段是前端拿地環(huán)節(jié)融資，開發(fā)商主要通過債券融資、合作開發(fā)等方式進行融資；第二個階段是中端施工環(huán)節(jié)融資，開發(fā)商主要通過銀行等金融中介部門進行融資；第三個階段是終端銷售環(huán)節(jié)融資，在我國，商品房主要以預售的方式進行銷售，企業(yè)通過購房者支付預付款實現(xiàn)資金回籠，償還前期的融資款項。由此可以看出，房地產企業(yè)融資過程中隱含著資金流動性風險。

在第一個階段，資金將主要用于購買土地。土地資源具有不可再生性特點，是一種稀缺資源，因此，在行業(yè)競爭等因素的影響下，房地產開發(fā)企業(yè)會將大量資金投入到土地開發(fā)權和使用權的獲得上。在我國房地產企業(yè)資金預算管理制度還有待完善的情況下，有的房地產企業(yè)缺乏一定的資金管理意識與經驗，容易出現(xiàn)大量或高價購入土地開發(fā)權和使用權的行為，這會導致企業(yè)資金被綁定到土地上，降低資金流動性，可能會引發(fā)資金使用問題。除此之外，這種行為也增加了資金閑置和浪費的問題，產生更多預算外成本。②

在第二個階段，資金將主要用于項目施工，資金的充足與否直接關系到房屋建設工程的質量好壞和進度快慢。與第一個階段類似，如果房地產開發(fā)企業(yè)未在前期進行科學的資金預算與管理安排，施工過程中的各種突發(fā)狀況就會影響到企業(yè)的財務狀況。除了材料價格波動、勞動力成本上升、設計變更等情況可以提前預見外，還有不可預料的外部因素如極端天氣、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等可能會對施工進度和成本產生影響。

在第三個階段，房地產開發(fā)企業(yè)需要做的最重要的事情是通過預售商品房實現(xiàn)資金回籠。然而，預售商品房的銷售周期可能會受市場變動、政策調整等因素影響，導致銷售速度不及預期，從而延緩資金回籠的速度。如果企業(yè)未能科學管理資金，也可能面臨流動性風險。此外，由于缺乏對預售資金使用情況的有力監(jiān)管，房地產企業(yè)對預售資金享有比較大的自主權，存在企業(yè)將預售款用于其他項目的情況。③

綜上分析，健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，除了需要對房地產企業(yè)的經營行為和融資行為進行全方位、多渠道監(jiān)管，還需要重點在企業(yè)資金使用和管理方面進行穿透式監(jiān)管，防止出現(xiàn)資金被挪用和資金管理不善等情況，多措并舉降低房地產企業(yè)財務風險。

健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管的經驗借鑒

在經濟全球化背景下，學習借鑒國外有效監(jiān)管手段對于健全完善我國監(jiān)管制度體系具有重要意義。近年來，一些發(fā)達國家在房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管方面進行了諸多探索與改革，并取得了一些成效。

自2008年國際金融危機爆發(fā)后，美國便開始審慎對待房地產領域的金融風險。為了防止金融危機再次發(fā)生，美國政府開始進行一系列金融監(jiān)管制度改革。美國財政部先后頒布了《現(xiàn)代金融監(jiān)管結構藍皮書》《金融監(jiān)管改革框架》和《金融監(jiān)管改革：新的基礎》等法案對現(xiàn)行金融監(jiān)管體系進行完善。④2010年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，該法案關于房地產金融市場的條款主要集中在資產抵押貸款改革、證券化改革、完善信用評級監(jiān)管等方面。⑤在機構設置方面，美國政府設立了房地產金融監(jiān)管機構，專門監(jiān)督房地產貸款金融機構和抵押貸款服務機構的資產質量、資金充足性等情況。除此之外，美國政府在房屋施工過程針對房地產開發(fā)商也建立了嚴格的監(jiān)管制度。建筑質量監(jiān)督機構與施工單位形成緊密合作，強化了對建筑質量的監(jiān)管力度。相關機構會定期對建筑工地進行檢查和評估，確保施工過程中的每個環(huán)節(jié)都符合法律規(guī)定，保證房屋的結構安全和設備設施的良好運行。這些監(jiān)管措施促使房地產開發(fā)商規(guī)范經營，有效降低了在建設過程中出現(xiàn)施工問題的風險。

英國對房地產企業(yè)的監(jiān)管政策總體上較為靈活和漸進，主要監(jiān)管措施有房地產交易管理制度、住房建設融資監(jiān)管制度和土地使用規(guī)劃管理制度等。這些制度安排從不同方面對房地產企業(yè)的投資、融資、開發(fā)和經營行為進行約束和指導。2008年國際金融危機爆發(fā)后，英國政府進一步加強了對金融機構和相關企業(yè)的行為監(jiān)管，逐步建立起審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相分離的“雙峰監(jiān)管”模式，進一步筑牢了金融安全網(wǎng)。在房地產市場方面，英國金融政策委員會根據(jù)《金融政策委員會對房地產政策工具的指導權限政策草案說明》實施了一系列宏觀審慎監(jiān)管政策，將貸款價值比、債務收入比等指標作為其監(jiān)管的重要依據(jù)。⑥

新加坡的房地產市場之所以長期以來處于穩(wěn)定狀態(tài)，一個重要原因是政府在房地產監(jiān)管方面建立了一整套嚴密的政策與法規(guī)。從準入制度的設置到對開發(fā)過程的全程監(jiān)控，再到對房地產開發(fā)商的信用評級，新加坡形成了一套封閉式的監(jiān)管體系。在市場準入方面，房地產開發(fā)商需要向政府申請準入許可，通過嚴格審批后才能進入市場，政府尤其重視對大型項目及新開發(fā)商資質的審核。相關企業(yè)在申請房地產銷售許可時，需要提供詳細的可行性分析報告，報告內要包括完整的資金計劃、開發(fā)時間表等內容，企業(yè)在后續(xù)執(zhí)行時要嚴格執(zhí)行該計劃，并及時進行信息披露。在資金監(jiān)管方面，新加坡對房地產開發(fā)項目的集資金額與集資流程實行嚴格監(jiān)管。針對房地產開發(fā)企業(yè)，新加坡設立的《房地產發(fā)展商管理條例》對預售流程全環(huán)節(jié)進行了統(tǒng)一規(guī)定，針對預售資金，設立了專門項目資金賬戶進行監(jiān)管。房地產開發(fā)商必須將收到的購房款存入專項賬戶，且該賬戶受到政府和相關部門的監(jiān)管，資金只能用于已獲批的項目，不得挪作他用。在建設過程中，開發(fā)商的工程進度受到嚴格監(jiān)督，一旦出現(xiàn)無法完工的情況工程將會被及時接管。此外，為保證房屋建設質量，監(jiān)管銀行會保留部分預售資金，在達到房屋保修期后才會將這部分資金歸還給開發(fā)商。一系列針對房地產企業(yè)的監(jiān)管措施有效降低了新加坡房地產市場風險，提高了該行業(yè)的透明度。

在我國，部分地區(qū)在健全完善房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管方面也進行了富有建設性的探索和實踐。2021年8月，湖北省住房和城鄉(xiāng)建設廳會同省發(fā)展和改革委員會等6部門發(fā)布了《關于整頓規(guī)范住房租賃市場秩序的通知》，針對湖北省住房租賃市場中存在的多項問題進行了長期專項整治活動。河北省衡水市住房和城鄉(xiāng)建設局聚焦當?shù)胤康禺a市場中的突出問題，于2023年3月發(fā)布了《關于對全市商品房銷售場所實行“五統(tǒng)一”標準化規(guī)范化管理的通知（征求意見稿）》，以“五統(tǒng)一”標準化、規(guī)范化為抓手，加大對當?shù)胤康禺a市場和相關主體的監(jiān)管力度。衡水市住房和城鄉(xiāng)建設局深入多家房地產企業(yè)、銷售中心和中介機構，根據(jù)搜集和調查到的問題有針對性地制定政策。在監(jiān)管過程中，衡水市住建部門執(zhí)法人員依照專人負責原則，采用日常巡查和市場專項檢查相結合的方式進行動態(tài)監(jiān)管，同時將房地產開發(fā)企業(yè)違規(guī)行為與日常監(jiān)管“百分制”考核相結合，豐富了房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度的具體實施路徑。浙江省杭州市在構建房地產企業(yè)全鏈條信用監(jiān)管體系的過程中進行了積極探索。2015年8月，杭州市發(fā)布的《杭州市城市房地產開發(fā)經營管理若干規(guī)定》指出，由市建設行政主管部門負責建立房地產開發(fā)企業(yè)信用檔案，對企業(yè)實施信用評價。其中，房地產開發(fā)企業(yè)的不良行為可以作為資質管理和房地產開發(fā)項目立項、用地、規(guī)劃、建設、預售的管理依據(jù)。2023年12月，杭州市城鄉(xiāng)建設委員會等五部門印發(fā)了《杭州市房地產開發(fā)企業(yè)信用管理辦法（試行）》，進一步明確了對房地產開發(fā)企業(yè)的信用管理以及房地產領域失信主體的懲戒措施，并利用公共信用信息平臺，實現(xiàn)了對房地產領域信用信息歸集共享，借助信息手段有效約束并規(guī)范了房地產企業(yè)主體的行為。

健全我國房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度，重點加強對房地產企業(yè)的資金監(jiān)管，注意滿足房地產企業(yè)合理的融資需求

梳理分析國外部分發(fā)達國家在房地產領域有效的監(jiān)管措施，可為我國監(jiān)管制度建設提供有益的經驗借鑒。國內部分地區(qū)在房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度上的探索多集中在規(guī)范房地產相關企業(yè)的經營行為等方面，而有關房地產企業(yè)資金監(jiān)管方面的探索和實踐仍以中央政府指導為主。對此，我國政府和相關部門需要健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，穩(wěn)妥做好市場秩序管理與風險管理工作。

健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度，政府和相關部門需要綜合考慮房地產市場準入制度、退出機制、信息透明度和監(jiān)管手段等多個方面。首先，完善現(xiàn)有的市場準入標準，根據(jù)房地產市場發(fā)展現(xiàn)狀重新審定市場準入條件，包括對企業(yè)注冊資本、財務狀況、經營能力等方面的要求。我國各地區(qū)房地產市場發(fā)展水平不一，需要根據(jù)不同城市和地區(qū)的實際情況，設置差異化的市場準入標準，防范過度競爭和低水平競爭。其次，完善市場退出機制。通過清理整頓、并購重組和破產清算等方式，引導低效或無效的房地產企業(yè)主動退出市場，鼓勵行業(yè)內整合，提高整個行業(yè)的競爭力和效益，降低頭部房企或重點房企債務風險爆發(fā)對整個房地產市場和金融體系的影響。另外，加強房地產企業(yè)信息披露制度建設，要求房地產企業(yè)及時披露真實可信的財務信息，提高信息透明度。最后，積極鼓勵房地產企業(yè)履行社會責任，將社會責任履行情況納入監(jiān)管考核體系。政府和相關部門也需要定期對房地產企業(yè)主體監(jiān)管政策進行調整，根據(jù)市場與行業(yè)發(fā)展變化，及時完善監(jiān)管政策。

重點加強對房地產企業(yè)資金狀況的監(jiān)管，對房地產企業(yè)的資金來源、資金用途、資金運行狀況等方面進行嚴格規(guī)范和管理。在資金來源方面，繼續(xù)完善房地產企業(yè)融資審批制度，借助大數(shù)據(jù)手段對來自各個渠道的貸款進行全方位審查，合理調控房地產企業(yè)的資金成本和結構。在加強融資監(jiān)管的同時，持續(xù)發(fā)展住房租賃、房地產投資信托基金等業(yè)務，推進融資渠道多元化發(fā)展，保障房地產企業(yè)資金來源的多樣性。在資金用途方面，繼續(xù)加強對房地產企業(yè)的資金使用方向和范圍的監(jiān)督和管理，尤其需要加強對預售資金的監(jiān)管。建立起完善的房地產項目資金專用制度，細化資金使用清單，督促企業(yè)嚴格遵循該制度，確保?？顚Ｓ?。在資金運行方面，建立健全房地產企業(yè)資金監(jiān)測預警制度，跟蹤房地產企業(yè)核心指標，如資產負債率、流動比率等的變化，對企業(yè)的資金流動狀況進行及時監(jiān)測和評估。同時，進一步加強對房地產企業(yè)財務報表的檢查力度，重點關注并不定期檢查相關核心指標，以掌握評估企業(yè)的實際運營情況和償債能力。此外，政府和相關部門可以與金融機構進行合作，借鑒杭州市的實踐經驗，運用信息技術，與金融機構實現(xiàn)信息共享，掌握房地產企業(yè)最新的融資狀況和擔保情況等信息，確保監(jiān)測評估的及時性。

在加強對房地產企業(yè)資金監(jiān)管的同時，注意滿足房地產企業(yè)合理的融資需求。相關部門需要建立健全統(tǒng)一透明的房地產信用評級體系，平等對待不同所有制房地產企業(yè)，對所有類型房地產企業(yè)的財務狀況、運營效率、公司治理等方面進行綜合評價，依據(jù)信用評級結果提供差異化的融資便利或指導意見。評級結果較好的企業(yè)，可在一定范圍內優(yōu)先獲得銀行貸款、發(fā)行公司債等直接融資支持。針對信用級別較低的企業(yè)給予改善指導，在達標后幫助其獲得相應的融資額度。同時，建立健全房地產企業(yè)不良資產清理機制，對存在重大資金鏈斷裂或隱性債務風險的企業(yè)，通過給予政策支持實行兼并重組、資產證券化等方式幫助企業(yè)化解財務風險。除此之外，積極培育住房租賃市場，支持各類專業(yè)化租賃平臺發(fā)展。鼓勵房地產企業(yè)發(fā)展租賃業(yè)務，提高自身現(xiàn)金流的穩(wěn)定性，實現(xiàn)可持續(xù)運營。

（作者分別為湖南大學金融與統(tǒng)計學院教授、博導，湖南大學新型城鎮(zhèn)化與不動產研究中心主任；湖南大學金融與統(tǒng)計學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“產業(yè)結構與房價的互動機制及其對經濟增長的影響研究”（項目編號：23AJL013）階段性成果】

【注釋】

①陳衛(wèi)東、熊啟躍、蓋新哲：《我國房地產企業(yè)風險特征與化解機制研究》，《社會科學輯刊》，2023年第2期，第152-162頁。

②李超：《房地產業(yè)良性循環(huán)：邏輯框架與政策路徑》，《中國流通經濟》，2022年第11期，第72-81頁。

③林慰曾：《商品房交易模式：預售制與現(xiàn)售制的比較和改進》，《南方金融》，2023年第5期，第15-23頁。

④白彥鋒、王建保：《美國金融危機治理與我國房地產市場供給側改革》，《地方財政研究》，2016年第7期，第24-31頁。

⑤彭建剛、許李欣、彭安：《〈多德—弗蘭克法案〉影響了美國房地產金融市場嗎？》，《湖南大學學報（社會科學版）》，2019年第1期，第52-60頁。

⑥余建川、常?。骸队鹑诒O(jiān)管：緣起、法律變革及其啟示》，《商業(yè)研究》，2018年第8期，第99-107頁。

責編/謝帥    美編/楊玲玲

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