【摘要】編纂生態(tài)環(huán)境法典作為重大政治任務(wù)和立法任務(wù)，已列入全國(guó)人大常委會(huì)2024年年度工作計(jì)劃。通過(guò)法典編纂，將黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實(shí)踐成果以法典的形式確認(rèn)下來(lái)，適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾新變化，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的新期盼，是生態(tài)環(huán)境法典編纂的目標(biāo)和方向。在生態(tài)環(huán)境法典編纂研究中，我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指引，堅(jiān)持人民立場(chǎng)，認(rèn)真對(duì)待生態(tài)環(huán)境新期盼帶來(lái)的利益關(guān)系新變化；堅(jiān)持改革開(kāi)放，準(zhǔn)確把握我國(guó)環(huán)境權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀與政策取向；堅(jiān)持道路自信，以中國(guó)話(huà)語(yǔ)在生態(tài)環(huán)境法典中確認(rèn)環(huán)境權(quán)并作出一般規(guī)定、建立相應(yīng)的保障制度和救濟(jì)制度，提升中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，提供加強(qiáng)全球生態(tài)環(huán)境治理的中國(guó)方案。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境法典編纂 環(huán)境權(quán) 人民立場(chǎng) 改革開(kāi)放 道路自信
【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.12.001
呂忠梅，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員；農(nóng)工黨中央副主席；中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)；中國(guó)政法大學(xué)民商法學(xué)院兼職教授。研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。主要著作有《夢(mèng)想與行動(dòng)：中國(guó)環(huán)境法典之證成》《環(huán)境法新視野》等。
習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化法治保障。統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、資源能源等領(lǐng)域相關(guān)法律制定修訂，以良法保障善治。”編纂生態(tài)環(huán)境法典作為重大政治任務(wù)和立法任務(wù)，已列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2024年度立法工作計(jì)劃。在現(xiàn)代法治國(guó)家，法典編纂具有實(shí)現(xiàn)法律制度統(tǒng)一、加速?lài)?guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、促進(jìn)社會(huì)變革、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大政治意義。編纂生態(tài)環(huán)境法典，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新的更高階段，邁向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程的標(biāo)志性立法。通過(guò)法典編纂，將黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實(shí)踐成果以法典化方式確認(rèn)下來(lái)，以法典化立法方式對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，把“山水林田湖草沙”納入統(tǒng)一法典框架，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的價(jià)值目標(biāo)，以“生命共同體”理念重塑全球環(huán)境價(jià)值共識(shí)、以“生態(tài)文明”豐富可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)方式，引領(lǐng)全球環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型，對(duì)于貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系特別是生態(tài)環(huán)境法律制度體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在法治軌道上推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，具有重大意義。我們要在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，堅(jiān)持人民立場(chǎng)，堅(jiān)持改革開(kāi)放，堅(jiān)持道路自信，在生態(tài)環(huán)境法典中確認(rèn)環(huán)境權(quán)并作出一般規(guī)定、建立相應(yīng)的保障制度和救濟(jì)制度，提升中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，提供加強(qiáng)全球生態(tài)環(huán)境治理的中國(guó)方案。
堅(jiān)持人民立場(chǎng)，認(rèn)真對(duì)待生態(tài)環(huán)境新期盼帶來(lái)的利益關(guān)系新變化
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過(guò)程，保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。”堅(jiān)持以人民為中心，在全面依法治國(guó)實(shí)踐進(jìn)程中不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，是全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，也是編纂生態(tài)環(huán)境法典，為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供法治軌道的根本立場(chǎng)。
生態(tài)文明建設(shè)是一場(chǎng)深刻的革命，涉及國(guó)家、集體、個(gè)人利益關(guān)系的重新調(diào)整。編纂生態(tài)環(huán)境法典，本質(zhì)上是通過(guò)法律制度的體系化安排，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的利益均衡。但是，“綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富”，“綠水青山”與“金山銀山”代表著自然環(huán)境對(duì)人類(lèi)的不同價(jià)值與功能、不同利益和福祉，涉及“人—自然—人”的各種利益關(guān)系，如果這些價(jià)值與功能、利益和福祉沒(méi)有得到法律的確認(rèn)并在不同主體間合理配置，則可能帶來(lái)新的利益沖突。
回顧法律發(fā)展史，在環(huán)境法產(chǎn)生之前，環(huán)境污染導(dǎo)致的人群健康受害和生態(tài)環(huán)境破壞造成的他人財(cái)產(chǎn)損失情況已經(jīng)出現(xiàn)。受害人按照民法規(guī)定向法院提起訴訟，請(qǐng)求民事賠償，但因致害者與受害者之間沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，這些訴訟請(qǐng)求大多直接被法官駁回；即便有少量案件進(jìn)入訴訟程序，法官按照傳統(tǒng)侵權(quán)法對(duì)案件進(jìn)行審理，也會(huì)由于因果難以確定、損害后果難以認(rèn)定等無(wú)法使受害人得到有效救濟(jì)。這些案件使人們認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)生命健康權(quán)不能涵攝環(huán)境健康利益。更為重要的是，傳統(tǒng)法律上被認(rèn)定為無(wú)主物的自然環(huán)境要素，如空氣、水流、野生動(dòng)植物等可以自由使用，在任何人都不能主張與自己無(wú)關(guān)的權(quán)利的法律原則下，對(duì)自然環(huán)境的破壞無(wú)需承擔(dān)責(zé)任，由此導(dǎo)致的“公地悲劇”，法律卻無(wú)能為力；日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞也使得人們認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度不能保護(hù)公共利益。正是這些新的利益不能得到法律的妥善保護(hù)，導(dǎo)致了諸如水俁病、倫敦?zé)熿F等公害病事件和湖泊死亡、海灣赤潮等生態(tài)破壞事件，進(jìn)而爆發(fā)了環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。為此，1968年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)旨在召開(kāi)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議的第2398號(hào)決議，號(hào)召在全球范圍內(nèi)開(kāi)展對(duì)人享有良好環(huán)境權(quán)利的法理基礎(chǔ)的大討論。1972年，聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議通過(guò)的《人類(lèi)環(huán)境宣言》提出了人類(lèi)享有“自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”，并要求各國(guó)將環(huán)境保護(hù)作為法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本任務(wù)。一些國(guó)家開(kāi)始以憲法或環(huán)境基本法的方式將環(huán)境權(quán)確認(rèn)為一項(xiàng)基本權(quán)利或法定權(quán)利，并宣告國(guó)家的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，從而催生了現(xiàn)代意義上的環(huán)境法：一方面，通過(guò)確認(rèn)環(huán)境權(quán)，平衡其與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系，緩和個(gè)人利益與公共利益的張力；另一方面，通過(guò)保障環(huán)境權(quán)，規(guī)定國(guó)家環(huán)境治理職責(zé)與治理措施，鼓勵(lì)公民參與，構(gòu)建多主體參與、多方協(xié)同共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。以環(huán)境權(quán)規(guī)范促進(jìn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，已成為世界上大多數(shù)國(guó)家的法律選擇。
可見(jiàn)，當(dāng)今世界面臨的全球性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，表面上看是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段所帶來(lái)的人與自然關(guān)系高度緊張，背后則是支撐人類(lèi)社會(huì)運(yùn)行的制度出現(xiàn)了“失靈”。從人類(lèi)發(fā)展史上看，人是地球生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，具有自然屬性；同時(shí)，人在長(zhǎng)期進(jìn)化過(guò)程中獲得了不同于其他生物的智慧水平與組織能力，具有顯著的社會(huì)屬性。人類(lèi)必須征服外部的自然才能生存，而在這一過(guò)程中，人又必須控制其自身的自然的本質(zhì)。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生實(shí)際上源于人在征服外部自然過(guò)程中所導(dǎo)致的人的自然屬性與社會(huì)屬性日益對(duì)立的狀態(tài)。人類(lèi)進(jìn)化過(guò)程中產(chǎn)生的法律，尤其是西方以“人是萬(wàn)物的尺度”為哲學(xué)基礎(chǔ)的法律，體現(xiàn)的是人類(lèi)控制自身的自然的本質(zhì)。人的自然屬性帶有的自私自利等本性，只能通過(guò)法律的理性力量最大限度地加以剛性遏制，人才能獲得征服外部自然的最大力量，創(chuàng)造更加豐富的物質(zhì)文明。隨著人類(lèi)對(duì)物質(zhì)文明無(wú)止境的追求，其環(huán)境污染和資源破壞行為最終導(dǎo)致了今天的氣候變化、生物多樣性喪失等全球性生態(tài)危機(jī)，人的自然屬性與社會(huì)屬性的對(duì)立達(dá)到極致。到此時(shí)，人們才發(fā)現(xiàn)，過(guò)去的法律已經(jīng)成為環(huán)境問(wèn)題的“麻煩制造者”；如果現(xiàn)代法律還不關(guān)注人的自然屬性并將其納入規(guī)范體系，無(wú)異于從制度上加速人類(lèi)毀滅進(jìn)程。以法律的方式確認(rèn)并保障人在良好環(huán)境中生活的權(quán)利，是將人的自然屬性納入法律制度安排的具體表現(xiàn)。
中華民族自古就有“天人合一”“道法自然”的樸素生態(tài)智慧，具有“天地有節(jié)”的文化土壤及“取用有度”的法律傳統(tǒng)，對(duì)于人與自然的關(guān)系有著不同于西方國(guó)家的認(rèn)識(shí)。但在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，也出現(xiàn)了為追求GDP增長(zhǎng)而犧牲生態(tài)環(huán)境的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題。一段時(shí)間內(nèi)，高投入、高消耗、高污染的不可持續(xù)發(fā)展方式成為制約中華民族偉大復(fù)興的“瓶頸”，“生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板”。日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題不斷發(fā)出警醒，環(huán)境污染和生態(tài)破壞一旦形成難以逆轉(zhuǎn)，自然沒(méi)有給我們留下試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，中華民族不想自我毀滅，就必須以人與自然生命共同體理念為基礎(chǔ)，以法律方式消解人的自然屬性與社會(huì)屬性尖銳對(duì)立，建立人與自然和諧共生關(guān)系。
習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們的人民熱愛(ài)生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿(mǎn)意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。”這意味著，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從盼溫飽到盼環(huán)保、從求生存到求生態(tài)，人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的新期盼已經(jīng)成為矛盾的重要方面，在良好生態(tài)環(huán)境中生活的利益需求已經(jīng)形成。需要我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境法典編纂過(guò)程中，從新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化出發(fā)，深刻認(rèn)識(shí)良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉，是人民群眾對(duì)美好生活向往的最現(xiàn)實(shí)需要，分析人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境新向往所帶來(lái)的利益關(guān)系變化狀況、利益格局調(diào)整需求、利益訴求滿(mǎn)足程度，為滿(mǎn)足人民群眾新期盼采取積極措施，統(tǒng)籌考慮高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好、平衡好個(gè)人利益與公共利益的關(guān)系。
堅(jiān)持改革開(kāi)放，準(zhǔn)確把握我國(guó)環(huán)境權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀與政策取向
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須不斷適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展完善上層建筑”，“我們提出進(jìn)行全面深化改革，就是要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的變化來(lái)推進(jìn)社會(huì)發(fā)展。社會(huì)基本矛盾總是不斷發(fā)展的，所以調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、完善上層建筑需要相應(yīng)地不斷進(jìn)行下去。我講過(guò)，實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，解放思想永無(wú)止境，改革開(kāi)放也永無(wú)止境，改革開(kāi)放只有進(jìn)行時(shí)、沒(méi)有完成時(shí)。這是歷史唯物主義態(tài)度”。改革開(kāi)放是當(dāng)今中國(guó)大踏步趕上時(shí)代的重要法寶，是決定中國(guó)式現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵一招，也是環(huán)境法典編纂必須堅(jiān)持的理念與方法。編纂生態(tài)環(huán)境法典既不是簡(jiǎn)單的法律匯編，也不是完全的新立新定。需要我們立足中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)現(xiàn)狀，總結(jié)提煉改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實(shí)踐成果，同時(shí)，繼續(xù)以改革開(kāi)放的態(tài)度，合理汲取、借鑒世界環(huán)境治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢(shì)新要求進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。
我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的歷程與改革開(kāi)放的步伐同頻共振。1972年，我國(guó)派政府代表團(tuán)參加聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，在國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的警醒下開(kāi)啟現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的中國(guó)探索。1973年，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)并制定第一個(gè)綜合性的環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件。1978年，鄧小平同志指出：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動(dòng)法、外國(guó)人投資法等等，經(jīng)過(guò)一定的民主程序討論通過(guò)，并且加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”1978年，我國(guó)頒布的第三部憲法寫(xiě)入環(huán)境保護(hù)條款；1982年，我國(guó)頒布的第四部憲法，也是現(xiàn)行憲法，再次確認(rèn)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》問(wèn)世，經(jīng)過(guò)四十多年的努力，已基本形成了由30多部國(guó)家法律、100余件行政法規(guī)、1000余件地方性法規(guī)構(gòu)成的龐大體系。我國(guó)在生態(tài)環(huán)境立法中，不僅吸收了國(guó)際上環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、污染者付費(fèi)、應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)等理念，同時(shí)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際或引入抑或創(chuàng)新許多環(huán)境保護(hù)制度措施，逐漸建立起環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排污許可證、污染集中控制、污染源限期治理、流域綜合治理、生態(tài)空間保護(hù)、特殊區(qū)域保護(hù)等制度體系。
黨的十八大以來(lái)，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)緊密結(jié)合，以構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的博大胸懷，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。一方面，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作置于現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展的突出位置，開(kāi)展了一系列開(kāi)創(chuàng)性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，建立健全了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度和責(zé)任追究制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、河湖長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制、環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”等制度，基本形成了生態(tài)文明“四梁八柱”的制度體系，為美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐貢獻(xiàn)積極力量，為世界可持續(xù)發(fā)展作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)；另一方面，從新時(shí)代社會(huì)主要矛盾深刻變化出發(fā)把握法治發(fā)展趨勢(shì)和法治產(chǎn)品供需，重構(gòu)生態(tài)文明法治體系，強(qiáng)調(diào)良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉，是人民群眾對(duì)美好生活向往的最現(xiàn)實(shí)需要，必須用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造和積累了許多新的、行之有效的生態(tài)文明法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了從全球環(huán)境治理參與者到引領(lǐng)者的歷史性轉(zhuǎn)變。
在保障人民群眾環(huán)境權(quán)益方面，我們也以改革開(kāi)放的態(tài)度走出了一條獨(dú)具中國(guó)特色的法治道路。一方面，不斷完善生態(tài)文明法治體系的頂層設(shè)計(jì)，2018年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，修改《中華人民共和國(guó)憲法》序言第七自然段，新增加“貫徹新發(fā)展理念”的表述，將“生態(tài)文明”納入“五大文明”、將“美麗”增加至強(qiáng)國(guó)目標(biāo)之中，充實(shí)完善中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容。同時(shí)，將《中華人民共和國(guó)憲法》第89條“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)”中第六項(xiàng)修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，以憲法規(guī)范方式明確國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)，形成了由國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家任務(wù)、國(guó)家職責(zé)構(gòu)成的完整環(huán)境憲法條款，為國(guó)家承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、保障人民群眾環(huán)境權(quán)益提供憲法依據(jù)。與此同時(shí)，加快生態(tài)環(huán)境立法強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、填空白的步伐，建立公眾參與和環(huán)境信息公開(kāi)制度，以保障人民的環(huán)境治理知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的現(xiàn)代環(huán)境治理體系；建立環(huán)境公益訴訟制度，賦予符合條件的社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟提起權(quán)，建成了世界上獨(dú)一無(wú)二的全國(guó)五級(jí)法院全覆蓋的完整的生態(tài)環(huán)境審判體系、公益訴訟檢察體系，形成綠色司法理念，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到環(huán)境公平正義。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟中國(guó)環(huán)境司法板塊，刊載《中國(guó)環(huán)境資源司法》年度報(bào)告和典型案例，向全世界推廣。
另一方面，中國(guó)始終以開(kāi)放的心態(tài)對(duì)待環(huán)境權(quán)的發(fā)展。繼1972年《人類(lèi)環(huán)境宣言》提出環(huán)境權(quán)之后，1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》再次強(qiáng)調(diào)人類(lèi)“應(yīng)享有以與自然相和諧的方式過(guò)健康而富有生產(chǎn)成果的生活的權(quán)利”，我國(guó)在接受并豐富可持續(xù)發(fā)展理論與實(shí)踐的同時(shí)，對(duì)環(huán)境權(quán)也采取了更為積極的態(tài)度。我國(guó)于2009年、2012年、2016年、2021年發(fā)布了四期“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃”，在前三期人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中，“環(huán)境權(quán)利”均列入“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利保障”類(lèi)，作為其中的一項(xiàng)內(nèi)容。2021年9月發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》將“環(huán)境權(quán)利”作為獨(dú)立的人權(quán)類(lèi)型，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化權(quán)利以及公民權(quán)利與政治權(quán)利相并列，并明確提出了“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國(guó)，為全人類(lèi)和子孫后代共享發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)條件”的行動(dòng)目標(biāo)。保護(hù)范圍亦從污染防治拓展到生態(tài)保護(hù)、氣候變化，保護(hù)手段由政府主導(dǎo)過(guò)渡到多方共治，強(qiáng)調(diào)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)保障的重要性。可見(jiàn)，中國(guó)已經(jīng)確認(rèn)了環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性并以多種方式提供保障，為從法律上全面確認(rèn)環(huán)境權(quán)提供了政策基礎(chǔ)。
2022年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“尊重和保障人權(quán)是中國(guó)共產(chǎn)黨人的不懈追求。黨的百年奮斗史，貫穿著黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民為爭(zhēng)取人權(quán)、尊重人權(quán)、保障人權(quán)、發(fā)展人權(quán)而進(jìn)行的不懈努力。”我國(guó)開(kāi)啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程，我們要促進(jìn)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展，堅(jiān)持中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路，順應(yīng)人民對(duì)高品質(zhì)美好生活的期待，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的多方面的權(quán)利需求，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主法治、思想文化、公平正義、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等建設(shè)，在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展中全方位提升各項(xiàng)人權(quán)保障水平。習(xí)近平總書(shū)記的重要講話(huà)為生態(tài)環(huán)境法典編纂過(guò)程中正確認(rèn)識(shí)環(huán)境權(quán)的法律屬性，為保障人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境新期待而理性認(rèn)識(shí)并全面規(guī)定環(huán)境權(quán)提供了理論與實(shí)踐指引。
堅(jiān)持道路自信，以中國(guó)話(huà)語(yǔ)在生態(tài)環(huán)境法典中確認(rèn)環(huán)境權(quán)
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“新時(shí)代謀劃全面深化改革，必須以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，深刻把握我國(guó)發(fā)展要求和時(shí)代潮流，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機(jī)制改革，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”生態(tài)環(huán)境法典編纂既具有表征全面深化生態(tài)文明體制改革的標(biāo)志性意義，也具有推動(dòng)生態(tài)文明法律制度成熟定型的政治功能、傳承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)的文化功能，需要我們以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)道路為目標(biāo)，以滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境新期盼為方向，正確處理高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的關(guān)系、重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)調(diào)治理的關(guān)系、自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系、外部約束與內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)系、“雙碳”承諾和自主行動(dòng)的關(guān)系，以中國(guó)話(huà)語(yǔ)建構(gòu)環(huán)境權(quán)的理論與實(shí)踐體系，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化立“良法”。
從理論上看，環(huán)境權(quán)是建構(gòu)環(huán)境法學(xué)知識(shí)體系與環(huán)境法學(xué)科的基石性概念，有一套復(fù)雜的敘事話(huà)語(yǔ)及不同的學(xué)術(shù)主張，但其基本共識(shí)是環(huán)境權(quán)作為現(xiàn)代社會(huì)形成的第三代人權(quán)，具有不同于傳統(tǒng)人權(quán)的集體權(quán)利、代際權(quán)利的“權(quán)利束”特征，是在表征經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)已經(jīng)作為人權(quán)廣為法律與政策所確認(rèn)的時(shí)代背景下，為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益進(jìn)行“平衡”“權(quán)衡”乃至“抗衡”的基本權(quán)利依據(jù)，既可以為國(guó)家履行積極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)提供法律基礎(chǔ)，也可以通過(guò)環(huán)境權(quán)所體現(xiàn)的公共利益保護(hù)屬性為生態(tài)安全、環(huán)境正義、代際公平、公益保護(hù)等提供具體的權(quán)利形式。在世界各國(guó)法治實(shí)踐中，環(huán)境權(quán)作為催生專(zhuān)門(mén)環(huán)境立法的權(quán)利基礎(chǔ)，是現(xiàn)代和未來(lái)世代國(guó)民在美好環(huán)境中有尊嚴(yán)地生活的新訴求從應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，進(jìn)而得到法律保障的實(shí)在法依據(jù)；具體到各個(gè)國(guó)家的立法，在接受聯(lián)合國(guó)《人類(lèi)環(huán)境宣言》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及其相關(guān)國(guó)際法文件提出的環(huán)境權(quán)的同時(shí)，都根據(jù)本國(guó)國(guó)情、法治發(fā)展階段、法律傳統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域等進(jìn)行了不同的選擇。實(shí)際上，是以憲法規(guī)范形式還是以環(huán)境法典或環(huán)境基本法規(guī)范形式規(guī)定環(huán)境權(quán)、是完整規(guī)定環(huán)境權(quán)還是部分規(guī)定環(huán)境權(quán)的不同選擇背后，本身就蘊(yùn)含著對(duì)環(huán)境權(quán)法律屬性的不同界定以及對(duì)環(huán)境權(quán)法定化的不同決策。但是，綜觀世界一百多個(gè)國(guó)家憲法、環(huán)境法典、環(huán)境基本法中有關(guān)環(huán)境權(quán)的規(guī)定，也呈現(xiàn)出一些基本共性，即法定權(quán)利方式承認(rèn)環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)新型權(quán)利，并以環(huán)境權(quán)法定化為基礎(chǔ)，圍繞落實(shí)環(huán)境權(quán)的國(guó)家保護(hù)任務(wù)，規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，賦予公眾環(huán)境管理參與權(quán)；同時(shí)，規(guī)定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)制措施，賦予相關(guān)主體公益訴權(quán)。這些，也為生態(tài)環(huán)境法典編纂提供了有益啟示。
馬克思告誡我們：“立法者應(yīng)該把自己看作是一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律……，如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事物的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。”編纂生態(tài)環(huán)境法典，內(nèi)容多、體量大、涉及面廣，既涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制機(jī)制和基本監(jiān)督管理制度，又有污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳等方面的內(nèi)容，與行政、民事、刑事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、訴訟等方面的法律均有關(guān)聯(lián)。在編纂工作中，更需要深刻認(rèn)識(shí)法典化立法的系統(tǒng)性特征，在法典內(nèi)部，準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境法典調(diào)整的國(guó)家、公民、法人及其他組織之間圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)而產(chǎn)生的多重利益關(guān)系的特殊性；在法典外部，系統(tǒng)考慮生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范與民法典、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟法之間的“二次調(diào)整”關(guān)系。正是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所涉及的多元主體、多層利益、多重訴求，決定了需要以確認(rèn)環(huán)境權(quán)這一新型權(quán)利的方式，重新定位政府、企業(yè)和公眾的角色及其權(quán)利義務(wù)，妥善處理發(fā)展與保護(hù)、個(gè)人與集體、當(dāng)前與未來(lái)的關(guān)系及其涉及的復(fù)雜利益沖突，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的體系化、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境法典編纂目標(biāo)。
生態(tài)環(huán)境法典編纂的本質(zhì)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律規(guī)范的體系化，通過(guò)確定基本權(quán)利統(tǒng)籌法典的權(quán)利義務(wù)體系與制度邏輯，是法典化的題中之義，也是提升法典編纂質(zhì)量的不二選擇。為此，應(yīng)在認(rèn)真梳理我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法、生態(tài)文明體制改革文件、國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃、環(huán)境權(quán)益保障司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上集成升華，將環(huán)境權(quán)上升為基本權(quán)利，以回應(yīng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的新要求，適應(yīng)構(gòu)建地球生命共同體的時(shí)代潮流。總體思路是：根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，堅(jiān)持《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》確認(rèn)的集體人權(quán)定性，按照“有權(quán)必有責(zé)”的系統(tǒng)性、協(xié)同性思維，圍繞落實(shí)環(huán)境權(quán)的國(guó)家保護(hù)任務(wù)、體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法典調(diào)整的多元主體關(guān)系的特征。生態(tài)環(huán)境法典“總則——污染控制編——自然生態(tài)保護(hù)編——綠色低碳發(fā)展編——生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”的結(jié)構(gòu)，從三個(gè)方面展開(kāi)規(guī)定。
首先，在生態(tài)環(huán)境法典總則中以一般規(guī)定條款方式確立環(huán)境權(quán)?？梢栽趯?duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第4條、第6條進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，進(jìn)行對(duì)各方權(quán)利、義務(wù)的一般規(guī)定。具體可分為兩條。一是環(huán)境權(quán)條款采取“基本權(quán)利＋基本國(guó)策”的規(guī)定：（1）公民享有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利；（2）保護(hù)生態(tài)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取有利于防治污染環(huán)境、保護(hù)自然生態(tài)和促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的各項(xiàng)措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。二是環(huán)境義務(wù)條款采取分別規(guī)定不同主體義務(wù)的方式：（1）公民、法人和其他組織均負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)；地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量；（2）企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞；公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式。通過(guò)這兩條規(guī)定，在確定環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利的同時(shí)，明確保障公民環(huán)境權(quán)不僅是國(guó)家的基本任務(wù)和價(jià)值目標(biāo)，也是公民、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。其次，在總則和各編中建立環(huán)境權(quán)的保障性規(guī)范。發(fā)揮環(huán)境權(quán)與其他利益溝通協(xié)調(diào)的功能，在總則中規(guī)定國(guó)家為保障“清潔、健康”的環(huán)境權(quán)而建立的監(jiān)督管理體制及其相關(guān)授權(quán)原則和程序、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、基本環(huán)境監(jiān)管制度以及公眾參與和信息公開(kāi)等多元治理措施；在污染控制編建立以保障環(huán)境健康權(quán)為核心的制度體系；在自然生態(tài)保護(hù)編建立保障生態(tài)環(huán)境享有權(quán)的制度體系；在綠色低碳發(fā)展編建立保障綠色發(fā)展權(quán)的制度體系。再次，完善環(huán)境司法體系，建立環(huán)境公益救濟(jì)制度。在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編，規(guī)定對(duì)違法行為的行政責(zé)任及其刑事責(zé)任；同時(shí)，規(guī)定生態(tài)環(huán)境違法行為的生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)和修復(fù)責(zé)任，在對(duì)現(xiàn)行的民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行認(rèn)真分析論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)定“三審合一”“集中管轄”等程序性制度，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境公益救濟(jì)機(jī)制。
習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展?，F(xiàn)代化道路最終能否走得通、行得穩(wěn)，關(guān)鍵要看是否堅(jiān)持以人民為中心?，F(xiàn)代化不僅要看紙面上的指標(biāo)數(shù)據(jù)，更要看人民的幸福安康。政黨要錨定人民對(duì)美好生活的向往，順應(yīng)人民對(duì)文明進(jìn)步的渴望，努力實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕、政治清明、精神富足、社會(huì)安定、生態(tài)宜人，讓現(xiàn)代化更好回應(yīng)人民各方面訴求和多層次需要，既增進(jìn)當(dāng)代人福祉，又保障子孫后代權(quán)益，促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。”編纂生態(tài)環(huán)境法典，也必須錨定這個(gè)目標(biāo)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》確定的“美麗中國(guó)”國(guó)家目標(biāo)和“保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”國(guó)家任務(wù)與“生態(tài)文明建設(shè)”國(guó)家職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境法典編纂中更好回應(yīng)人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的新向往，確立環(huán)境權(quán)的一般條款地位并落實(shí)環(huán)境基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)權(quán)利新需求，為世界貢獻(xiàn)一部高水平保障環(huán)境權(quán)的中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境法典。
參考文獻(xiàn)
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習(xí)近平，2024，《全面深化改革開(kāi)放，為中國(guó)式現(xiàn)代化持續(xù)注入強(qiáng)勁動(dòng)力》，《求是》，第10期。
習(xí)近平，2022，《堅(jiān)定不移走中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路，更好推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展》，《求是》，第12期。
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責(zé) 編∕肖晗題 美 編∕周群英
Conforming Environmental Rights in Ecology and Environment Code with Chinese Language
Lv Zhongmei
Abstract: As a major political and legislative task, compiling an ecology and environment code has been included in the annual work plan of the Standing Committee of the National People's Congress in 2024. Through the work, the goal and direction of compiling an ecology and environment code is to confirm the theoretical, institutional and practical achievements of ecological civilization construction since the 18th CPC National Congress in the form of codification, adapt to the new changes in the main contradictions of the Chinese society in the new era, and respond to people's new expectations for better ecology and environment. In the research of compiling an ecology and environment code, we should be guided by the Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era, especially the Xi Jinping Thought on Ecological Civilization and the Xi Jinping Thought on the Rule of Law, adhere to people's position, take seriously the new changes in the interest relations brought about by the new expectations of ecology and environment, adhere to reform and opening up, accurately grasp the current situation and policy orientation of China's environmental rights and interests, and adhere to confidence in the path. We should also affirm the environmental rights and make general provisions in the ecology and environment code with Chinese language, establish corresponding protection and relief systems, upgrade the modernization level of China's ecological and environmental governance system and governance capacity, and provide Chinese solutions for strengthening global ecological and environmental governance.
Keywords: compilation of ecology and environment code, environmental rights, people's position, reform and opening up, confidence in the path
