【摘要】當(dāng)前，人工智能正在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要驅(qū)動(dòng)力量。人工智能技術(shù)的突破式發(fā)展在帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也導(dǎo)致新舊風(fēng)險(xiǎn)疊加，引發(fā)一系列問(wèn)題，給現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理模式和治理規(guī)則帶來(lái)挑戰(zhàn)。人工智能治理法治化是確保人工智能安全有序發(fā)展的重要保障，也是目前人工智能發(fā)展領(lǐng)先國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。我國(guó)在人工智能法治建設(shè)方面已具備良好基礎(chǔ)，考慮到相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)在一些方面仍處于追趕階段，應(yīng)充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，區(qū)分短期和中長(zhǎng)期計(jì)劃，采取“漸進(jìn)式”立法模式，有序推進(jìn)相關(guān)立法工作，促進(jìn)和保障我國(guó)人工智能高質(zhì)量發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】人工智能 法治化 漸進(jìn)式 立法模式
【中圖分類(lèi)號(hào)】D922/TP18 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.13.003
【作者簡(jiǎn)介】辛勇飛，中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)互聯(lián)網(wǎng)法治工作委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，正高級(jí)工程師。研究方向?yàn)樾畔⑼ㄐ虐l(fā)展和管理、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策以及數(shù)字化發(fā)展。主要論文有《中國(guó)數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系構(gòu)建：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望》、《數(shù)字技術(shù)支撐國(guó)家治理現(xiàn)代化的思考》、《信息服務(wù)業(yè)支撐制造業(yè)發(fā)展策略研究》（合著）等。
人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)與治理需求
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“人工智能是引領(lǐng)這一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，具有溢出帶動(dòng)性很強(qiáng)的‘頭雁’效應(yīng)。”[1]當(dāng)前，人工智能技術(shù)快速發(fā)展，大模型不斷迭代突破，相關(guān)產(chǎn)業(yè)正在向多智能融合新階段發(fā)展。人工智能推動(dòng)傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)革命性升級(jí)與發(fā)展，催生智能經(jīng)濟(jì)新形態(tài)，成為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要引擎。我國(guó)人工智能前沿領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新活躍，人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷提升，行業(yè)賦能逐步“走深向?qū)?rdquo;。
人工智能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新動(dòng)能。以ChatGPT為代表的大模型問(wèn)世，改變了人工智能技術(shù)與應(yīng)用的發(fā)展軌跡，是人工智能發(fā)展史上的新里程碑。大模型呈現(xiàn)學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、通用泛化好、技術(shù)迭代快等特點(diǎn)，其感知與理解能力顯著增強(qiáng)，在上下文理解、多學(xué)科知識(shí)、數(shù)學(xué)推理等任務(wù)中接近人類(lèi)水平，已具有一定的通用智能能力。近期，人工智能產(chǎn)業(yè)保持高速增長(zhǎng)，大模型成為主要驅(qū)動(dòng)力。從產(chǎn)業(yè)規(guī)?？?，2023年，全球人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模為5132億美元，同比增長(zhǎng)20.7%。從投融資熱點(diǎn)看，2023年下半年，全球金額領(lǐng)域最大的十項(xiàng)投資事件中有七項(xiàng)與大模型相關(guān)，達(dá)到25.65億美元，其中三項(xiàng)流向基礎(chǔ)大模型企業(yè)，四項(xiàng)流向?qū)Ｓ么竽Ｐ?、大模型平臺(tái)等相關(guān)企業(yè)。從發(fā)展路線(xiàn)看，極限發(fā)揮“大模型＋大數(shù)據(jù)＋大算力”技術(shù)潛力成為未來(lái)3～5年發(fā)展主旋律。
我國(guó)高度重視人工智能發(fā)展，2024年《政府工作報(bào)告》明確提出，2024年將深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應(yīng)用，開(kāi)展“人工智能＋”行動(dòng)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。[2]目前，我國(guó)已成為人工智能領(lǐng)域超級(jí)大國(guó)之一，人工智能產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，逐步邁入由技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、應(yīng)用創(chuàng)新三個(gè)維度牽引發(fā)展的新階段。主要表現(xiàn)為通用大模型、智能芯片、開(kāi)發(fā)框架等創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，視覺(jué)、語(yǔ)言等應(yīng)用技術(shù)水平全球領(lǐng)先，基礎(chǔ)算法二次創(chuàng)新能力突出。2023年，我國(guó)人工智能核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)5784億元，同比增長(zhǎng)了13.9%，人工智能企業(yè)數(shù)量達(dá)4482家。我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)鏈已覆蓋集成電路制造、框架、芯片、算法、數(shù)據(jù)、平臺(tái)、應(yīng)用等上下游關(guān)鍵環(huán)節(jié)，人工智能芯片企業(yè)加速布局，基礎(chǔ)模型快速迭代，大模型數(shù)量穩(wěn)居世界第一梯隊(duì)。
人工智能健康有序發(fā)展需要法治保障。構(gòu)建合理適宜的法律制度是促進(jìn)人工智能健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，法律通過(guò)明確權(quán)利和義務(wù)為人工智能的創(chuàng)新和規(guī)范提供確定性、激勵(lì)性和指導(dǎo)性。在創(chuàng)新層面，與數(shù)據(jù)、算法、算力、應(yīng)用發(fā)展相關(guān)的合法利用問(wèn)題和權(quán)利問(wèn)題仍待解決。以數(shù)據(jù)為例，高質(zhì)量數(shù)據(jù)是人工智能發(fā)展的根基，數(shù)據(jù)的匯集利用需要進(jìn)一步明確合法處理個(gè)人信息數(shù)據(jù)、合法使用受著作權(quán)保護(hù)內(nèi)容的數(shù)據(jù)、合理進(jìn)行數(shù)據(jù)爬取等方面的法律要求。同時(shí)，探索確定人工智能生成物的權(quán)利歸屬也能對(duì)內(nèi)容創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新形成激勵(lì)。在規(guī)范層面，發(fā)展創(chuàng)新與安全相統(tǒng)一的人工智能需要法律明確責(zé)任義務(wù)。法治在人工智能全生命周期治理中發(fā)揮著示明底線(xiàn)的作用，是保障個(gè)人權(quán)利和社會(huì)發(fā)展秩序最重要的治理手段之一。同時(shí)，法律通過(guò)明確人工智能研發(fā)和應(yīng)用的要求，合理配置人工智能開(kāi)發(fā)者、部署者、使用者等不同主體的責(zé)任與義務(wù)，進(jìn)一步推動(dòng)形成人工智能健康有序發(fā)展的社會(huì)生態(tài)。
國(guó)際社會(huì)人工智能立法趨勢(shì)與主要做法
隨著人工智能技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用普及，人工智能治理能力和治理體系滯后于技術(shù)發(fā)展的問(wèn)題日漸顯現(xiàn)。多個(gè)國(guó)家和地區(qū)探索以法治思維與法治方式治理人工智能，在發(fā)展與監(jiān)管之間尋求平衡，促進(jìn)人工智能“在發(fā)展中監(jiān)管，在監(jiān)管中發(fā)展”。通過(guò)出臺(tái)人工智能相關(guān)立法健全人工智能治理體系，有效監(jiān)管人工智能的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，防止技術(shù)濫用或不當(dāng)使用，以法治思維和方式推動(dòng)人工智能技術(shù)健康發(fā)展，成為多個(gè)國(guó)家和地區(qū)在人工智能治理中的首要選擇。從全球范圍看，人工智能發(fā)展領(lǐng)先的國(guó)家和地區(qū)高度重視法律制度構(gòu)建，積極開(kāi)展人工智能相關(guān)立法和治理活動(dòng)，主要形成了以歐盟和美國(guó)為代表的兩種典型治理模式。
以歐盟為代表的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式。歐盟立法側(cè)重于對(duì)人工智能發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的控制，試圖延續(xù)其《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域所產(chǎn)生的“布魯塞爾效應(yīng)”，起草了全球迄今為止最為全面系統(tǒng)的綜合性《人工智能法》，[3]并由歐洲理事會(huì)正式批準(zhǔn)通過(guò)。歐盟在《人工智能法》中采取了一種基于風(fēng)險(xiǎn)控制的監(jiān)管方式，對(duì)人工智能技術(shù)在所有行業(yè)具體應(yīng)用場(chǎng)景的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)，參考功能、用途和影響將人工智能系統(tǒng)分為絕對(duì)不可接受的風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、有限風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)（無(wú)風(fēng)險(xiǎn)）四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別明確不同的管理要求和法律義務(wù)。
第一級(jí)是“絕對(duì)不可接受風(fēng)險(xiǎn)”人工智能?！度斯ぶ悄芊ā方?ldquo;侵入性”和“歧視性”等具有危害性的人工智能系統(tǒng)的使用。包括利用有害的、操縱性的潛意識(shí)技術(shù)的人工智能；利用特定弱勢(shì)群體（身體或精神殘疾）的人工智能；為一般目的提供自然人社會(huì)評(píng)分，可能導(dǎo)致歧視性結(jié)果或?qū)δ愁?lèi)群體進(jìn)行排除、限制使用的人工智能；在公眾可進(jìn)入的空間使用實(shí)時(shí)、遠(yuǎn)程生物識(shí)別的人工智能。第二級(jí)是“高風(fēng)險(xiǎn)”人工智能。具體包括兩種類(lèi)型，一類(lèi)是用于產(chǎn)品的安全組件或?qū)儆跉W盟健康和安全統(tǒng)一立法管轄范圍的人工智能；另一類(lèi)是應(yīng)用于生物識(shí)別、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)、教育和職業(yè)培訓(xùn)，執(zhí)法工作等8個(gè)領(lǐng)域的人工智能?！度斯ぶ悄芊ā穼?duì)“高風(fēng)險(xiǎn)”人工智能系統(tǒng)的不同主體提出了不同的法律義務(wù)。針對(duì)相關(guān)主體的一般義務(wù)包括：進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、建立數(shù)據(jù)管理制度、制定技術(shù)文件、留存相關(guān)記錄以及保障系統(tǒng)安全性和準(zhǔn)確性。“高風(fēng)險(xiǎn)”人工智能提供者要承擔(dān)保障系統(tǒng)安全、標(biāo)明相關(guān)信息、留存資料等義務(wù)；“高風(fēng)險(xiǎn)”人工智能進(jìn)口者要承擔(dān)合格評(píng)估、信息披露等義務(wù)；“高風(fēng)險(xiǎn)”人工智能部署者要承擔(dān)適當(dāng)使用、人為監(jiān)督、基本權(quán)利影響評(píng)估等義務(wù)。此外，《人工智能法》還要求基礎(chǔ)模型提供者要承擔(dān)確保人工智能滿(mǎn)足使用要求、數(shù)據(jù)處理要求以及備案等義務(wù)。第三級(jí)是需要滿(mǎn)足透明度義務(wù)的“有限風(fēng)險(xiǎn)”人工智能。例如聊天機(jī)器人、生物識(shí)別分類(lèi)系統(tǒng)等風(fēng)險(xiǎn)有限的人工智能系統(tǒng)?！度斯ぶ悄芊ā芬?guī)定此類(lèi)人工智能系統(tǒng)只需要遵守透明度義務(wù)。第四級(jí)是不需要承擔(dān)任何義務(wù)的低風(fēng)險(xiǎn)人工智能。即如果人工智能系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)極低，則可以直接在歐盟進(jìn)行開(kāi)發(fā)和使用，而不需要承擔(dān)任何法律義務(wù)。
歐盟在人工智能的監(jiān)管上采取了一種橫向的、全面的管理方式。在適用范圍上，歐盟《人工智能法》采取了與GDPR一樣的橫向立法模式，即適用于所有投放于歐盟市場(chǎng)或者在歐盟可使用的人工智能系統(tǒng)，覆蓋金融、醫(yī)療、教育、能源、運(yùn)輸、司法等各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。在管理機(jī)制上，歐盟《人工智能法》采取了自上而下的雙重監(jiān)管機(jī)制，即在歐盟層級(jí)設(shè)立人工智能辦公室，監(jiān)督最先進(jìn)人工智能模型標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)試；在成員國(guó)層級(jí)，由各成員國(guó)的主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在本國(guó)內(nèi)適用和實(shí)施《人工智能法》。在管理對(duì)象上，《人工智能法》覆蓋了人工智能產(chǎn)業(yè)全生態(tài)，對(duì)“高風(fēng)險(xiǎn)”人工智能系統(tǒng)的提供者、進(jìn)口者、部署者以及基礎(chǔ)模型提供者均提出了具體的規(guī)定。此外，在法律責(zé)任上，《人工智能法》設(shè)置了高額罰款，罰款最高可達(dá)3500萬(wàn)歐元或全球年?duì)I業(yè)額的7%（以較高者為準(zhǔn)），對(duì)企業(yè)具有極強(qiáng)威懾力。
以美國(guó)為代表的發(fā)展引領(lǐng)模式。與歐盟的“強(qiáng)監(jiān)管”不同，美國(guó)并未試圖制定統(tǒng)一的綜合性人工智能立法，而是以“軟治理”方式為主應(yīng)對(duì)人工智能發(fā)展需求和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，為技術(shù)和行業(yè)友好型的非監(jiān)管措施和“軟法”治理留出更大空間。美國(guó)聯(lián)邦政府強(qiáng)調(diào)審慎監(jiān)管促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，更多通過(guò)行業(yè)自律、政策文件等“軟”性方法實(shí)現(xiàn)人工智能治理。美國(guó)政府多次聲明人工智能技術(shù)發(fā)展是“以透明、基于共識(shí)以及私營(yíng)部門(mén)為主導(dǎo)的方法制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，幫助美國(guó)公司在公平的環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)”。美國(guó)州層面通過(guò)區(qū)分行業(yè)領(lǐng)域的垂直立法，基于不同的技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景出臺(tái)相關(guān)立法，立法集中在自動(dòng)駕駛、算法推薦等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理實(shí)踐較成熟的領(lǐng)域，如美國(guó)已有32個(gè)州允許測(cè)試或部署自動(dòng)駕駛汽車(chē)，紐約市于2018年通過(guò)美國(guó)第一部算法問(wèn)責(zé)法案《1696法案》等。
美國(guó)聯(lián)邦層面通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策文件等為人工智能發(fā)展掃清技術(shù)應(yīng)用障礙、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。一方面，美國(guó)政府以《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖》統(tǒng)領(lǐng)人工智能治理。2022年10月，美國(guó)白宮科技政策辦公室發(fā)布《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖》，該文件提出人工智能技術(shù)應(yīng)用的五項(xiàng)原則及相關(guān)實(shí)踐，即建立安全有效的人工智能系統(tǒng)、建立算法歧視保護(hù)措施、保護(hù)數(shù)據(jù)隱私、強(qiáng)調(diào)通知和透明度的重要性以及鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)選擇退出機(jī)制。這一文件旨在幫助指導(dǎo)自動(dòng)化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、使用和部署，以保護(hù)人工智能時(shí)代美國(guó)公眾的權(quán)利。另一方面，美國(guó)政府發(fā)布人工智能發(fā)展路線(xiàn)圖和戰(zhàn)略規(guī)劃，引領(lǐng)國(guó)家人工智能發(fā)展方向。2023年1月，由美國(guó)白宮科技政策辦公室和美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)聯(lián)合成立的國(guó)家人工智能研究資源特別工作組發(fā)布《國(guó)家人工智能研究資源的實(shí)施計(jì)劃》報(bào)告，旨在擴(kuò)大獲得人工智能研究和發(fā)展必需資源的渠道，為人工智能研究人員提供更多的計(jì)算資源、高質(zhì)量數(shù)據(jù)、教育工具等，推動(dòng)人工智能創(chuàng)新。2023年5月，美國(guó)白宮科技政策辦公室發(fā)布《國(guó)家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》，總體規(guī)劃了聯(lián)邦政府投資人工智能研發(fā)的關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)和目標(biāo)。
美國(guó)通過(guò)發(fā)布權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)、指引以及鼓勵(lì)企業(yè)加入自律承諾等方式“柔性”應(yīng)對(duì)人工智能風(fēng)險(xiǎn)。一方面，美國(guó)政府科研機(jī)構(gòu)發(fā)布人工智能風(fēng)險(xiǎn)管理框架。2023年1月，美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）發(fā)布《人工智能風(fēng)險(xiǎn)管理框架》，旨在更好管理與人工智能相關(guān)的個(gè)人與組織，降低開(kāi)發(fā)和部署人工智能系統(tǒng)時(shí)的安全風(fēng)險(xiǎn)，避免產(chǎn)生偏見(jiàn)等負(fù)面影響，提高人工智能可信度。另一方面，美國(guó)政府以自愿性承諾的方式引導(dǎo)人工智能頭部企業(yè)開(kāi)發(fā)安全、可信的人工智能。2023年7月，美國(guó)白宮召集亞馬遜、Anthropic、谷歌、Inflection、Meta、微軟和OpenAI七家人工智能企業(yè)作出一系列保護(hù)用戶(hù)的自愿承諾，包括同意進(jìn)行安全測(cè)試、采用新的水印系統(tǒng)以告知用戶(hù)內(nèi)容是人工智能生成等。2023年9月，包括Adobe、IBM、英偉達(dá)等在內(nèi)的八家人工智能頭部企業(yè)也加入該自愿承諾，共同推動(dòng)人工智能技術(shù)的安全、可靠和透明發(fā)展。
美國(guó)政府發(fā)布行政令以促進(jìn)人工智能安全發(fā)展為主線(xiàn)，旨在提升美國(guó)在人工智能領(lǐng)域全球領(lǐng)導(dǎo)力。2023年10月，拜登簽署《關(guān)于安全、可靠和可信地開(kāi)發(fā)和使用人工智能的行政令》，對(duì)美國(guó)未來(lái)人工智能發(fā)展和監(jiān)管作出全面部署，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，確保美國(guó)在人工智能領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)先地位。該行政命令指示相關(guān)部門(mén)執(zhí)行八項(xiàng)行動(dòng)，包括為人工智能安全和保障制定新標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)美國(guó)人的隱私，促進(jìn)公平和公民權(quán)利，維護(hù)消費(fèi)者和工人利益，促進(jìn)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，提升美國(guó)在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位等。
我國(guó)人工智能法治建設(shè)的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
我國(guó)人工智能法治已具備良好基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持統(tǒng)籌安全與發(fā)展，積極推進(jìn)人工智能相關(guān)立法和治理工作，先后制定出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，在人工智能法治建設(shè)方面處于全球領(lǐng)先地位。
一是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的綜合立法為人工智能等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的共性問(wèn)題提供了基礎(chǔ)法律框架。我國(guó)先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)據(jù)安全法》）、《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》）等，相關(guān)立法確立了網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息處理等方面的具體規(guī)則，為應(yīng)對(duì)人工智能研發(fā)應(yīng)用中網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等相關(guān)問(wèn)題提供了明確指引。
二是我國(guó)圍繞算法、深度合成、生成式人工智能等重點(diǎn)領(lǐng)域制定專(zhuān)門(mén)規(guī)則。相關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定。2023年7月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合工業(yè)和信息化部等多部門(mén)發(fā)布的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，被認(rèn)為是全球首部針對(duì)生成式人工智能的專(zhuān)門(mén)立法，其中提出國(guó)家堅(jiān)持發(fā)展和安全并重、促進(jìn)創(chuàng)新和依法治理相結(jié)合的原則，采取有效措施鼓勵(lì)生成式人工智能創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)生成式人工智能服務(wù)實(shí)行包容審慎和分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管，明確了提供和使用生成式人工智能服務(wù)總體要求。
三是我國(guó)有關(guān)地方政府結(jié)合本地人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐，通過(guò)地方立法探索創(chuàng)新人工智能治理，為人工智能規(guī)范發(fā)展提供制度保障。例如，2022年9月，深圳發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》，明確了人工智能的概念界定和產(chǎn)業(yè)邊界，提出了創(chuàng)新產(chǎn)品準(zhǔn)入等制度。同月，上海發(fā)布《上海市促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，提出探索人工智能沙盒監(jiān)管模式，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)人工智能產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行清單式管理等激發(fā)各類(lèi)主體創(chuàng)新活力的治理機(jī)制。
人工智能發(fā)展仍面臨若干挑戰(zhàn)。從實(shí)踐發(fā)展情況來(lái)看，目前我國(guó)人工智能處于快速發(fā)展期，在大模型開(kāi)發(fā)應(yīng)用中存在數(shù)據(jù)處理合法性不足、知識(shí)產(chǎn)權(quán)界定不清、數(shù)據(jù)質(zhì)量缺乏保障等問(wèn)題，對(duì)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約影響。
一是大模型訓(xùn)練中使用爬取數(shù)據(jù)存在違法風(fēng)險(xiǎn)。目前，大模型訓(xùn)練中包含了來(lái)源多樣的訓(xùn)練數(shù)據(jù)，主要包括公開(kāi)數(shù)據(jù)集、企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)、合作伙伴數(shù)據(jù)、購(gòu)買(mǎi)第三方數(shù)據(jù)以及用戶(hù)生成內(nèi)容。根據(jù)OpenAI官網(wǎng)的披露，ChatGPT的訓(xùn)練數(shù)據(jù)既包括自身訓(xùn)練數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，也包括與用戶(hù)交互過(guò)程中用戶(hù)的輸入數(shù)據(jù)，規(guī)模最大的訓(xùn)練數(shù)據(jù)是第三方爬取的數(shù)據(jù)集。依據(jù)我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取合法、正當(dāng)?shù)姆绞绞占瘮?shù)據(jù)，不得竊取或者以其他非法方式獲取數(shù)據(jù)。生成式人工智能系統(tǒng)如果爬取我國(guó)未公開(kāi)數(shù)據(jù)、出于非法目的爬取我國(guó)數(shù)據(jù)或者采取其他惡意手段爬取數(shù)據(jù)，該類(lèi)行為將明顯超出正當(dāng)性邊界，構(gòu)成對(duì)語(yǔ)料庫(kù)數(shù)據(jù)的非法獲取。[4]此外，我國(guó)相關(guān)司法審判案例判決未經(jīng)允許抓取非公開(kāi)數(shù)據(jù)可能構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，也在一定程度上限制了大模型開(kāi)發(fā)者以爬取數(shù)據(jù)對(duì)大模型進(jìn)行訓(xùn)練。
二是以個(gè)人信息作為訓(xùn)練數(shù)據(jù)存在侵犯?jìng)€(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)。人工智能大模型在訓(xùn)練過(guò)程中使用來(lái)源多樣的海量數(shù)據(jù)，其中不可避免地存在個(gè)人數(shù)據(jù)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》均規(guī)定，對(duì)個(gè)人信息的處理活動(dòng)需取得個(gè)人同意或符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。但模型語(yǔ)料庫(kù)數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，逐一獲得個(gè)人信息主體的同意極為繁瑣，缺乏可操作性。在大模型訓(xùn)練中使用已公開(kāi)的個(gè)人信息，是否屬于《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十七條規(guī)定的“在合理的范圍內(nèi)處理個(gè)人自行公開(kāi)或者其他已經(jīng)合法公開(kāi)的個(gè)人信息”，仍存在不確定性。目前，由于對(duì)于個(gè)人信息的處理缺乏合法性依據(jù)，OpenAI已經(jīng)受到多國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查，如西班牙、加拿大的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)（EDPB）等均對(duì)OpenAI的數(shù)據(jù)保護(hù)展開(kāi)調(diào)查。2023年3月，意大利的數(shù)據(jù)監(jiān)管部門(mén)以違法使用個(gè)人數(shù)據(jù)為由對(duì)ChatGPT發(fā)布禁令。在個(gè)人信息保護(hù)法律框架下合法擴(kuò)大訓(xùn)練數(shù)據(jù)庫(kù)，成為人工智能企業(yè)面臨的共同課題。
三是大模型訓(xùn)練可能造成對(duì)他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)。近期，由于大模型訓(xùn)練中使用了他人享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)作為訓(xùn)練數(shù)據(jù)“喂養(yǎng)”大模型，在國(guó)內(nèi)外引發(fā)多起訴訟案件。2023年9月，美國(guó)作家協(xié)會(huì)和十七名作家起訴OpenAI使用權(quán)利人享有版權(quán)的作品訓(xùn)練大模型構(gòu)成著作權(quán)侵權(quán)。2023年10月，環(huán)球音樂(lè)集團(tuán)及其他兩家音樂(lè)公司對(duì)人工智能公司Anthropic提起侵權(quán)訴訟，認(rèn)為Anthropic在歌曲的歌詞上侵犯了原告權(quán)利。2024年2月，我國(guó)廣州互聯(lián)網(wǎng)法院作出全球首例生成式人工智能侵犯著作權(quán)的生效判決。[5]目前，產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界就人工智能背景下解釋適用《著作權(quán)法》《專(zhuān)利法》等知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)立法，以及對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行修訂等主題展開(kāi)激烈討論。
四是數(shù)據(jù)質(zhì)量對(duì)大模型性能產(chǎn)生重要影響。目前，大模型訓(xùn)練中仍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問(wèn)題。大模型訓(xùn)練數(shù)據(jù)中大部分為開(kāi)源數(shù)據(jù)，而開(kāi)源訓(xùn)練數(shù)據(jù)或多或少存在噪音問(wèn)題，特別是爬蟲(chóng)數(shù)據(jù)噪音問(wèn)題更為嚴(yán)重，而數(shù)據(jù)質(zhì)量對(duì)于生成內(nèi)容的準(zhǔn)確性、全面性等都產(chǎn)生重要影響。此外，大模型采用“人類(lèi)反饋強(qiáng)化學(xué)習(xí)”訓(xùn)練方法，開(kāi)發(fā)主體從大模型中選取樣本，對(duì)其進(jìn)行人工標(biāo)注，并利用評(píng)分結(jié)果來(lái)訓(xùn)練反饋模型。而反饋提供者的個(gè)人觀點(diǎn)可能會(huì)被模型所學(xué)習(xí)和加強(qiáng)，導(dǎo)致最終的文本生成結(jié)果缺乏客觀性和全面性。[6]數(shù)據(jù)的時(shí)效性、多樣性不足，也成為制約大模型訓(xùn)練的重要因素。目前中文優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集的存量現(xiàn)狀、發(fā)展水平和內(nèi)容質(zhì)量相對(duì)落后，在一定程度上制約了大模型的訓(xùn)練效果?！渡墒饺斯ぶ悄芊?wù)管理暫行辦法》中規(guī)定，在生成式人工智能技術(shù)研發(fā)過(guò)程中進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)注的，提供者應(yīng)當(dāng)制定清晰、具體、可操作的標(biāo)注規(guī)則；開(kāi)展數(shù)據(jù)標(biāo)注質(zhì)量評(píng)估，抽樣核驗(yàn)標(biāo)注內(nèi)容的準(zhǔn)確性；對(duì)標(biāo)注人員進(jìn)行必要培訓(xùn)，提升其遵法守法意識(shí)，監(jiān)督指導(dǎo)標(biāo)注人員規(guī)范開(kāi)展標(biāo)注工作。但提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)注的具體規(guī)制和數(shù)據(jù)標(biāo)注人員管理規(guī)則都仍需進(jìn)一步細(xì)化完善。
推進(jìn)我國(guó)人工智能立法的思路原則與建議
關(guān)于我國(guó)人工智能立法的思路原則。目前，我國(guó)人工智能大模型發(fā)展仍處于技術(shù)追趕階段。結(jié)合我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展實(shí)踐，推進(jìn)我國(guó)人工智能立法工作需要統(tǒng)籌處理好發(fā)展與安全、新法與舊法、國(guó)內(nèi)與國(guó)際三對(duì)重要關(guān)系。
一是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，明確立法定位。通用人工智能是新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，在通用人工智能技術(shù)尚未展現(xiàn)全貌前，如何合理地平衡發(fā)展和安全，將極大影響我國(guó)未來(lái)在全球智能化競(jìng)爭(zhēng)格局中的地位。建議在劃好安全底線(xiàn)的前提下，更加突出立法對(duì)人工智能創(chuàng)新發(fā)展的“促進(jìn)”作用，實(shí)現(xiàn)以發(fā)展促安全，以安全保發(fā)展。我國(guó)人工智能立法可構(gòu)建“先行先試”的準(zhǔn)入機(jī)制和寬松的創(chuàng)新環(huán)境，讓新技術(shù)更快地走向市場(chǎng)，給予萌芽階段的新技術(shù)新產(chǎn)品新應(yīng)用以包容期，以實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)管與技術(shù)創(chuàng)新的良性互動(dòng)。
二是處理好新法與已有立法的關(guān)系。人工智能發(fā)展的很多問(wèn)題都是傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的延伸，如數(shù)據(jù)治理、個(gè)人信息保護(hù)等，對(duì)此，已有相關(guān)法律法規(guī)可以直接適用，或者針對(duì)人工智能發(fā)展特點(diǎn)通過(guò)立、改、廢、釋等立法手段調(diào)整后適用。要處理好不同法律之間的協(xié)調(diào)，做好新制度設(shè)計(jì)與已有規(guī)定的銜接。
三是統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)與國(guó)際的關(guān)系。人工智能是人類(lèi)發(fā)展的新領(lǐng)域，帶來(lái)了重大機(jī)遇，也伴隨著難以預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)。[7]在推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放的背景下，我國(guó)人工智能的法律制度應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)立足國(guó)內(nèi)、面向國(guó)際的新型規(guī)范模式，不僅要符合我國(guó)基本國(guó)情，也可以參考借鑒美歐人工智能風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理、促進(jìn)創(chuàng)新等有益經(jīng)驗(yàn)。
關(guān)于我國(guó)人工智能立法模式選擇的建議。在具體推進(jìn)我國(guó)人工智能立法工作中，建議分階段“漸進(jìn)式”推進(jìn)。從整體看，目前人工智能發(fā)展仍處于通用人工智能發(fā)展的早期階段，很多問(wèn)題尚未暴露，應(yīng)在開(kāi)展具體立法工作中區(qū)分短期和中長(zhǎng)期的計(jì)劃，采取“漸進(jìn)式”的立法模式，有序推進(jìn)相關(guān)立法工作。
在短期內(nèi)，建議做好《個(gè)人信息保護(hù)法》等已有法律的適用工作，適時(shí)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布人工智能相關(guān)決定。目前人工智能發(fā)展中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等問(wèn)題，基本都可以在現(xiàn)有法律框架內(nèi)解決，對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行延伸適用是較為經(jīng)濟(jì)高效的手段。此外，為更好發(fā)揮法律固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，可以參照我國(guó)曾經(jīng)在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)做法，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)起草發(fā)布關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范人工智能發(fā)展的決定。個(gè)人信息保護(hù)曾是全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題，歐盟于1995年發(fā)布《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》后引發(fā)了全球個(gè)人信息保護(hù)立法熱潮。我國(guó)當(dāng)時(shí)并沒(méi)有急于制定一部個(gè)人信息保護(hù)綜合性立法，而是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在2012年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，明確了個(gè)人信息保護(hù)的主要原則和基本規(guī)則，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留足了空間，推動(dòng)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展迎來(lái)黃金時(shí)代。
中長(zhǎng)期來(lái)看，建議研究制定綜合性基礎(chǔ)性人工智能立法，推動(dòng)構(gòu)建人工智能法律制度體系。人工智能法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性工作，既涵蓋設(shè)計(jì)、研發(fā)、應(yīng)用等多個(gè)發(fā)展階段，又包括研發(fā)者、提供者、使用者等多元主體，涉及數(shù)據(jù)、算法、模型等多方面問(wèn)題，需要一部綜合性立法來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、權(quán)利保護(hù)、倫理考量為基本原則，用系統(tǒng)觀念和法治方法來(lái)推動(dòng)人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)在我國(guó)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)其在“安全、可控、可解釋、可問(wèn)責(zé)”的基本原則下創(chuàng)新發(fā)展。以算法、算力、數(shù)據(jù)為核心要素，在法治框架下盡快建立健全人工智能科技倫理監(jiān)督管理規(guī)范，完善相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任規(guī)范體系。探索構(gòu)建以不同領(lǐng)域開(kāi)發(fā)使用人工智能的風(fēng)險(xiǎn)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則體系，加強(qiáng)和改進(jìn)人工智能領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全保障制度，重視和強(qiáng)化算法管理，強(qiáng)化對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的管理，釋放低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)展活力。探索構(gòu)建多元主體創(chuàng)新治理路徑，研究探索“沙盒監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管制度，秉持“在發(fā)展中規(guī)范”“在規(guī)范中發(fā)展”的基本制度取向，在新技術(shù)新應(yīng)用治理中構(gòu)建多領(lǐng)域、多主體、多制度、多工具協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。
關(guān)于我國(guó)人工智能發(fā)展具體問(wèn)題的建議。針對(duì)現(xiàn)階段人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題，可通過(guò)出臺(tái)權(quán)威指引、實(shí)施細(xì)則或修訂相關(guān)立法的方式予以回應(yīng)，為人工智能發(fā)展提供明確的規(guī)則指引和合法保障。
在解決爬取數(shù)據(jù)合法性不足方面，可通過(guò)修訂現(xiàn)行立法，放寬對(duì)第三方數(shù)據(jù)服務(wù)商數(shù)據(jù)抓取的限制。對(duì)于商業(yè)數(shù)據(jù)的爬取，可考慮采納2022年《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第十八條第一款第二項(xiàng)關(guān)于數(shù)據(jù)爬取的規(guī)定，僅對(duì)足以實(shí)質(zhì)性替代其他經(jīng)營(yíng)者提供的相關(guān)產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)據(jù)爬取行為進(jìn)行規(guī)制。對(duì)公眾可以無(wú)償獲取的數(shù)據(jù)，可考慮采納2022年《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第十八條第三款關(guān)于獲取使用該類(lèi)型數(shù)據(jù)不屬于不正當(dāng)獲取的定性，為大模型開(kāi)發(fā)者合法的數(shù)據(jù)爬取和使用留出制度空間。
在實(shí)現(xiàn)大模型訓(xùn)練中個(gè)人信息合法使用方面，可考慮在《個(gè)人信息保護(hù)法》框架下，針對(duì)人工智能大模型訓(xùn)練階段、生成階段、應(yīng)用階段個(gè)人信息保護(hù)的具體問(wèn)題出臺(tái)細(xì)則和指引，幫助相關(guān)企業(yè)合法地研發(fā)、部署、應(yīng)用人工智能大模型。考慮出臺(tái)《個(gè)人信息保護(hù)法實(shí)施條例》，將人工智能大模型在研發(fā)階段對(duì)已公開(kāi)個(gè)人信息的使用納入《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的“在合理的范圍內(nèi)處理個(gè)人已經(jīng)合法公開(kāi)的個(gè)人信息”。
在協(xié)調(diào)促進(jìn)人工智能創(chuàng)新和著作權(quán)保護(hù)方面，通過(guò)具體規(guī)則、指引解決人工智能發(fā)展中的突出問(wèn)題，為構(gòu)建完善的人工智能制度體系奠定規(guī)則基礎(chǔ)。可考慮在《著作權(quán)法》第四節(jié)“權(quán)利的限制”部分增加“文本與數(shù)據(jù)挖掘”條款，即“為研發(fā)大模型而采集作品數(shù)據(jù)進(jìn)行訓(xùn)練的，在著作權(quán)人未明確拒絕將其作品用于訓(xùn)練時(shí)，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，使用其作品進(jìn)行模型訓(xùn)練，但不得影響該作品的正常使用，也不得不合理地?fù)p害著作權(quán)人的合法權(quán)益”。允許企業(yè)出于發(fā)展人工智能的公共利益需要，在不侵害著作權(quán)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，使用作品進(jìn)行模型訓(xùn)練。
在提升訓(xùn)練數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，可通過(guò)發(fā)布實(shí)踐指引、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的形式，明確對(duì)具體行業(yè)、具體類(lèi)型數(shù)據(jù)質(zhì)量的具體要求。圍繞數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)合規(guī)化、數(shù)據(jù)完整性、數(shù)據(jù)一致性等要求，構(gòu)建數(shù)據(jù)集質(zhì)量評(píng)測(cè)基準(zhǔn)體系，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)標(biāo)注管理工具，為提升數(shù)據(jù)質(zhì)量提供明確指引?？商剿鳂?gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)注行業(yè)管理制度，完善數(shù)據(jù)標(biāo)注規(guī)則，包括標(biāo)注目標(biāo)、標(biāo)注格式、標(biāo)注方法以及數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)等。構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)注從業(yè)者的資格準(zhǔn)入制度，針對(duì)數(shù)據(jù)標(biāo)注、數(shù)據(jù)審核等不同職能明確不同的任職要求等。
注釋
[1]《加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)做好規(guī)劃明確任務(wù)夯實(shí)基礎(chǔ) 推動(dòng)我國(guó)新一代人工智能健康發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年11月1日，第1版。
[2]《政府工作報(bào)告——2024年3月5日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，2024年3月12日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6939153.htm。
[3]王融：《AI時(shí)代，歐盟會(huì)復(fù)制下一個(gè)GDPR嗎？》，2023年12月21日，https://www.tisi.org/27214。
[4]張欣：《生成式人工智能的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與治理路徑》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2023年第5期。
[5]《AI畫(huà)出奧特曼：中國(guó)法院作出全球首例生成式AI服務(wù)侵犯著作權(quán)的生效判決》，2024年2月26日，https://m.21jingji.com/article/20240226/herald/133a6c2f9c0b045899e4dea10c5778eb.html。
[6]鈄曉東：《論生成式人工智能的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)及回應(yīng)型治理》，《東方法學(xué)》，2023年第5期。
[7]方興東：《告別人工智能治理“碎片化”》，《人民政協(xié)報(bào)》，2023年12月7日，第7版。
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責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕梁麗琛
Promoting the High-quality Development of Artificial Intelligence on the Track
of the Rule of Law
Xin Yongfei
Abstract: Currently, artificial intelligence is flourishing globally, becoming an important driving force for a new round of technological revolution and industrial transformation. The breakthrough of artificial intelligence technology not only brings great convenience, but also leads to the overlapping of new and old risks, triggering a series of problems and posing challenges to existing economic and social governance models and rules. The legalization of artificial intelligence is an important guarantee for ensuring the safe and orderly development of artificial intelligence, and it is also a common practice in leading countries and regions in the development of artificial intelligence. China has established a solid foundation in the construction of the rule of law in artificial intelligence. Considering that the technology industry is still in a catching up stage in some aspects, we should fully leverage the role of the rule of law in fixing the foundation, stabilizing expectations, and promoting long-term benefits. We should distinguish between short-term and medium and long term plans, adopt a "progressive" legislative model, orderly promote relevant legislative work, and promote and ensure the high-quality development of artificial intelligence in China.
Keywords: artificial intelligence, legalization, progressive, legislative model
