【法眼觀】
招投標(biāo)過程中優(yōu)先考慮特定企業(yè)、對(duì)部分企業(yè)準(zhǔn)入設(shè)置高門檻、針對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體給予優(yōu)惠政策……近年來，一些地方存在不同程度的地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘問題，“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”等隱形壁壘尚未完全打破，影響著市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成與完善。
8月1日，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，對(duì)此類問題予以進(jìn)一步規(guī)制。
公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，也是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的客觀要求。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法?！稐l例》首次以行政法規(guī)的形式對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法空白。
所謂公平競(jìng)爭(zhēng)審查，是指對(duì)于政策制定機(jī)關(guān)制定的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度進(jìn)行審查。經(jīng)審查如認(rèn)為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，則不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)；沒有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。
實(shí)施與完善法治化、規(guī)范化的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)于依法規(guī)范行政權(quán)力、保障經(jīng)營(yíng)者公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，意義重大。
規(guī)范“有形之手”，全面升級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度
日前，在一項(xiàng)工程招投標(biāo)中，某縣民政局因?qū)Ω?jìng)標(biāo)人提出限制性條款，構(gòu)成對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，被要求糾正。原來，該民政局在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心時(shí)，要求競(jìng)標(biāo)人滿足“近三年承擔(dān)過1個(gè)及以上類似項(xiàng)目業(yè)績(jī)”的資格要求，即合同金額100萬元及以上的房屋建筑施工業(yè)績(jī)，省市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為這項(xiàng)要求構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。
可以看到，公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。公平競(jìng)爭(zhēng)法律制度，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度，關(guān)系市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的充分、有效發(fā)揮，其重要性不言而喻。
2016年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》的發(fā)布，標(biāo)志著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式確立。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷總監(jiān)許新建表示，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施8年來，對(duì)于促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合，推動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)高效暢通，發(fā)揮了重要作用。截至目前，全國(guó)累計(jì)審查的政策措施161.8萬件，清理存量文件447萬件，廢止和修訂了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施9.3萬件，一批妨礙經(jīng)營(yíng)主體公平準(zhǔn)入、影響經(jīng)營(yíng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、限制商品要素自由流動(dòng)的政策措施得到了有力糾正。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)完善和我國(guó)反壟斷法、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的不斷深入，我國(guó)先后出臺(tái)《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》等規(guī)范性文件。
2022年，反壟斷法將“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”正式寫入其中，但這僅是一種原則性確認(rèn)，此次出臺(tái)的《條例》在總結(jié)近年來審查實(shí)踐和試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，完善了具體的制度內(nèi)容。
《條例》首次將起草階段的法律、地方性法規(guī)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍，并進(jìn)一步優(yōu)化了市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為四個(gè)方面19項(xiàng)不得包含的政策措施，嚴(yán)格限定了例外情形的適用條件。
國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局法規(guī)司司長(zhǎng)彭新民介紹，《條例》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作了一次全面升級(jí)，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)基本形成了具有中國(guó)特色、以反壟斷法為核心、內(nèi)容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。
“《條例》的出臺(tái)使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法治化又向前邁出堅(jiān)實(shí)一步。”武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任孫晉表示，這是一個(gè)關(guān)鍵的優(yōu)化機(jī)制，將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策措施都納入該審查框架之中，讓政府這只“有形的手”尊重公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)律，尊重市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，從而能夠更好發(fā)揮政府作用。
破除地方保護(hù)，讓公平不停留于“書面”
某地政府的一份含有“區(qū)內(nèi)行政事業(yè)單位和國(guó)企在同等條件下優(yōu)先使用本地企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)”的公告引起當(dāng)?shù)仄髽I(yè)熱議，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門在專項(xiàng)督查中發(fā)現(xiàn)該公告違反了公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)定，督促相關(guān)部門抓緊修訂。
“我國(guó)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目的就是要防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，為各類經(jīng)營(yíng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。”國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)周智高表示。
除壁壘，護(hù)公平，不少地方此前已有行動(dòng)，比如浙江省提出工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治、嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、嚴(yán)格實(shí)行“非禁即入”等措施。浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局反壟斷處相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，營(yíng)造好的營(yíng)商環(huán)境，政府要有所為，有所不為。對(duì)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為，政府不能強(qiáng)行干預(yù)，但在清理、廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策方面，政府要發(fā)揮主體責(zé)任。
在這方面，《條例》明晰了各方職責(zé)。司法部立法二局負(fù)責(zé)人郭啟文表示，根據(jù)《條例》，國(guó)務(wù)院建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；縣級(jí)以上地方人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域組織實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。
除了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)外，實(shí)踐中，一些地方政府為規(guī)模較大的企業(yè)提供特殊獎(jiǎng)補(bǔ)，實(shí)際也可能會(huì)使得部分企業(yè)獲得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授孟雁北認(rèn)為，由于不同地方之間存在客觀競(jìng)爭(zhēng)，一些地方政府在制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，傾向于將稅收優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼等給予本地企業(yè)和項(xiàng)目，進(jìn)而在不同行政區(qū)劃之間設(shè)置了市場(chǎng)壁壘，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，成為公平競(jìng)爭(zhēng)的障礙。
針對(duì)這些問題，《條例》要求，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營(yíng)者稅收優(yōu)惠，實(shí)施選擇性、差異化財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，也不得在要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠。
“目前各地直接出臺(tái)、涉及稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策已比較少了，但仍有存在爭(zhēng)議的地方。”浙江理工大學(xué)法政學(xué)院教授王健認(rèn)為，如果是普惠性而非選擇性的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，地方是可以出臺(tái)的，比如對(duì)地方要優(yōu)先發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)、算力產(chǎn)業(yè)予以補(bǔ)貼。但如果具體政策措施規(guī)定對(duì)符合一定要求的企業(yè)予以一定獎(jiǎng)補(bǔ)，這是否違反《條例》還要具體問題具體分析。
強(qiáng)化剛性約束，避免制度空轉(zhuǎn)
審查機(jī)制的設(shè)置實(shí)際上關(guān)系公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度最后能否落到實(shí)處。
值得注意的是，《條例》主要延續(xù)了政策措施起草單位的自我審查模式。擬由部門出臺(tái)的政策措施，由起草單位或牽頭起草單位開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查；擬由人民政府出臺(tái)或提請(qǐng)人大及其常委會(huì)審議的政策措施，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門會(huì)同起草單位開展審查。在自我審查模式下，如何將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落到實(shí)處，以避免制度空轉(zhuǎn)？
“我們國(guó)家公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的覆蓋范圍很廣，涉及的政策措施數(shù)量龐大。在這種情況下，由起草單位在起草階段進(jìn)行自我審查，具有現(xiàn)實(shí)可行性，也有利于發(fā)揮起草單位的積極性和主動(dòng)性，保障政策措施的及時(shí)性。”周智高表示，同時(shí)也要防止起草單位在審查過程中走形式，避免公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度空轉(zhuǎn)，削弱政策實(shí)施效果。
周智高表示，為確保審查結(jié)論的客觀和準(zhǔn)確，《條例》要求，在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等利害關(guān)系人的意見，如果涉及社會(huì)公共利益，還要聽取社會(huì)公眾的意見。在審查結(jié)束后，起草單位還要作出明確的審查結(jié)論；如果是適用例外規(guī)定的，要在審查結(jié)論中進(jìn)行詳細(xì)說明。
“為保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，《條例》規(guī)定了抽查、舉報(bào)、督查、約談等一系列監(jiān)督保障措施，進(jìn)一步增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性約束。”郭啟文表示。
“比如，《條例》要求市場(chǎng)監(jiān)管部門建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查抽查機(jī)制，組織對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行抽查，如果發(fā)現(xiàn)違反《條例》要求的政策措施要督促整改；明確國(guó)務(wù)院會(huì)定期對(duì)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)工作情況開展督查。”周智高表示，如果起草單位未按照《條例》規(guī)定開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管部門督促仍未整改的，上一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門可以對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。
孫晉認(rèn)為，“約談”雖然屬于“軟法”，但在實(shí)踐當(dāng)中威懾力很大。王健也表示，《條例》規(guī)定“約談”制度會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性約束。
《條例》要求，縣級(jí)以上人民政府要把公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)體系。
“這是一種更直接、更透明的考核方式，也符合法治政府建設(shè)要求。將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入地方考核評(píng)價(jià)體系，有利于地方政府優(yōu)化統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制，確保相關(guān)預(yù)算投入，促進(jìn)該項(xiàng)工作得以更高效地開展。”華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任鐘剛說。
（本報(bào)記者 王金虎 本報(bào)通訊員 陳旸）
