黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”。國務院日前印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》把農業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務，實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動。中國式現代化是人口規(guī)模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，我國近3億中國農民工的流動是中國現代化進程中重要組成部分，貫穿實現中國式現代化的全過程?？傮w來看，農民工在城市化過程中還存在就業(yè)質量不高、保障不足、精神文化生活有待提升等問題。推動農民工同步融入現代化進程，應該把握不同群體農民工在不同生命周期的流動規(guī)律，推動農民工有序流動、產業(yè)有序集聚，完善中國特色農民工流動與就業(yè)政策體系，提高農民工就業(yè)質量、收入和保障水平，科學投入、分群體精準施策，以農民工市民化助力中國式現代化目標實現。

中國式現代化與中國特色的農民工轉移就業(yè)之路

中國式現代化進程和農民工歷史使命

黨的二十大明確提出實現中國式現代化的目標。中國式現代化是人口規(guī)模巨大的現代化、是共同富裕的現代化，是一個復雜的經濟社會變革系統(tǒng)工程。我國14億多人口整體邁入現代化社會，規(guī)模將超過現有發(fā)達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發(fā)展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。

現代化涵義本身就包括城市化及人口流動，縱觀世界歷史，每次人口大規(guī)模遷徙都會給經濟社會帶來巨大沖擊，我國農民工現象也不例外。農民工是我們國家特定歷史階段的產物，新中國成立以來特別是改革開放四十多年來，隨著我國經濟社會發(fā)展，伴隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的進程，大批進城的農村勞動力經歷了老一代農民工、中生代農民工和新生代農民工。農民工已經成為產業(yè)工人的主體，數以億計的年輕而富有活力的農民工源源不斷地從農村走進城市，是我國經濟起飛的強大動力，同時增強了整個社會的生機和活力，推動了社會管理方式的轉變，為推動我國深化改革開放，改變城鄉(xiāng)二元結構，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，推進社會主義新農村建設和鄉(xiāng)村振興，做出巨大的歷史貢獻。目前，發(fā)達國家的全部人口加起來不過10億人，我國近3億中國農民工的流動是中國現代化進程中重要組成部分。

國外農業(yè)轉移勞動力轉移特點：“兩個同步”

國外一般稱為農業(yè)轉移勞動力或外來人口。發(fā)達國家在經濟起飛的快速增長過程中, 都經歷了農業(yè)勞動力向非農產業(yè)快速轉移的過程。一方面，工業(yè)興起、城鎮(zhèn)發(fā)展對勞動力的需求大幅增加，吸引了農業(yè)勞動力向非農產業(yè)的快速聚集；另一方面，大量農業(yè)勞動力轉移就業(yè)，為工業(yè)化提供豐富人力資源的同時，促進了人口的聚集度、帶動了城鎮(zhèn)化的快速興起。英美作為發(fā)達資本主義國家，工業(yè)化的路徑基本相同，農業(yè)勞動力轉移的方式上又有不同，美國是自由遷徙的方式，勞動力資源的配置更是對勞動力的流動給予了充分的包容，英國在工業(yè)革命爆發(fā)之后實施濟貧法、定居法等限制勞動力遷徙的法律。日本是政府干預下有組織、有計劃的農業(yè)勞動力轉移，韓國工業(yè)化在亞洲四小龍經濟崛起中加速推進、跨越式發(fā)展。英、美、日本、韓國等的農業(yè)勞動力在社會總勞動力中的比重都由50%以上下降到10%以下，英、美還不到3%。世界各國農業(yè)勞動力轉移的成功模式雖有不同，但有共同特點： 一是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程基本同步，二是轉移農業(yè)勞動力“進廠就業(yè)”與“進城生活”基本同步，國外農業(yè)勞動力轉移由于土地私有制而將土地交易后帶著資金進城，直接成為產業(yè)工人，進廠就業(yè)和進城生活同步。

中國特色農民工轉移之路

新中國成立以來直至上世紀七十年代中后期，我國實行了計劃經濟和城鄉(xiāng)分割的就業(yè)體制，改革開放開啟了大規(guī)模的農業(yè)勞動力轉移、大批的農民工進城務工經商，開創(chuàng)了中國特色的農業(yè)勞動力轉移道路。

80年代：“離土不離鄉(xiāng)、就地進工廠”的就近轉移，農村實行家庭聯產承包責任制，農業(yè)勞動生產率得到極大提高，大量農業(yè)剩余勞動力從土地中解放出來，急需轉移到非農產業(yè)就業(yè)以增加收入，吸納就業(yè)方面，1970年-1971年，僅縣辦工業(yè)就新增職工2400萬人，占全國新增數的40.7%，其中很大比重屬于農業(yè)轉移勞動力。90年代，隨著經濟體制的變革和政策的調整，農業(yè)勞動力轉移的格局發(fā)生了重大變化，社會主義市場經濟體制的確立給農業(yè)勞動力的轉移注入了更為強大的動力，催生了大規(guī)模的農業(yè)勞動力異地轉移。農民工經過80年代末90年代初短暫的發(fā)展波動后迎來第二波發(fā)展浪潮。

進入新世紀，我國加入了WTO，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，帶動農民工迎來第三次發(fā)展浪潮，農民工不僅是現代化建設的一支新型勞動大軍，而且已經成為我國產業(yè)大軍中的一支主要力量，從1997年到2010年，農民工經歷了13年的快速擴張，規(guī)模跨越了了一億人和兩億人兩大臺階。2012年，黨的十八大報告中提出“有序推進農業(yè)轉移人口市民化”，到2016年，我國已有50%以上的農村勞動力實現了轉移就業(yè)，其中近2/3（1.69億）的農民工進城務工經商，1/3強（1.09億）就地就近轉移就業(yè)，2023年全國農民工總量29753萬人，其中本地農民工12095萬人，外出農民工17658萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進城農民工12816萬人。與世界各國農業(yè)勞動力直接帶著資金進入非農產業(yè)，我國農民工進城打工與落戶城市之間有較長時間的過渡，中國農民工實行了保障地權的模式，即保障“兩個半權益”（依法保障農民的土地承包經營權，宅基地使用權和部分地方的集體經濟收益分配權）。

中國農民工在現代化進城中還有許多具體問題需要系統(tǒng)謀劃解決

目前農民工已成為我國制造業(yè)、建筑業(yè)和第三產業(yè)的主力軍，約占制造業(yè)就業(yè)的七成，占建筑業(yè)就業(yè)的八成，占第三產業(yè)就業(yè)的一半以上。但同時我國的農民工轉移不僅沒有完成“兩個同步”，而且迎頭趕上新型城鎮(zhèn)化的步伐，現在又同步融入現代化的進城，呈現出新問題與舊矛盾相互交織、現代化目標實現與具體現實問題交融等的現象。

一是農民工總體仍處于技能偏低的水平、就業(yè)穩(wěn)定性較差。2023年數據顯示：在全部農民工中，未上過學的占0.8%，小學文化程度占13.8%，初中文化程度占52.1%，高中文化程度占17.5%，大專及以上占15.8%。我國進入技能勞動新時代，國家出臺了《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》，但總體來看，農民工的技能水平雖然有提高但總體仍處于技能偏低的水平，超齡農民工從事體力勞動的比例更高，技能水平低于平均水平。農民工就業(yè)穩(wěn)定性差、部分農民工身體不好，高齡農民工情況更甚。有固定工作的農民工剛剛超過一半，占比55%，超齡農民工的農民工有固定工作的比例只有36%，，認為失業(yè)風險很大的比例高達43.5%，技能水平一般沒有證書、只能從事一般性勞動的占到51%。目前農民工已成為我國制造業(yè)、建筑業(yè)和第三產業(yè)的主力軍，但產業(yè)升級與農民工素質偏低的矛盾、增加收入和成本增加的矛盾突出，具體結構來看存在工程技術人員和管理人員占比不高，技術工人和高技能人才占比不高等問題。

三是農民工收入偏低，保障不足、融入城市難。如下圖，2012年以來，農民工工資一直在增長，但農民工的平均工資仍然偏低，2023年農民工月均收入4780元，外出農民工月均收入5441元，本地農民工月均收入4131元，不僅大大低于城鎮(zhèn)非私營單位從業(yè)人員平均工資，而且也低于私營單位從業(yè)人員平均工資。2012年到2021年來農民工的同比增長率也低于城鎮(zhèn)私營單位和非私營單位。接近1/3的農民工沒有簽訂任何勞動合同和書面協(xié)議，超齡農民工未簽訂書面協(xié)議的比重接近45%。農民工工資逐年增長但總體收入不高，存在工資低、環(huán)境差、工作時間長、強度大以及沒有發(fā)展前途等問題。調查數據顯示：認為工作中最主要的問題是工資低、工作環(huán)境差，選擇比例29.65%，其次是工作時間長、強度大，選擇比例為25.06%，第三和第四分別是工作不好找、沒有上升空間，這不僅是現代化進城中的艱巨任務，也是高質量充分就業(yè)目標實現必須要解決的問題。

三是接近退休的高齡農民工面臨“留下難回去也難”的“兩難”困境。據調查，高齡農民工是建筑、家政行業(yè)的主力軍，零工市場幾乎都是在城市工作了大半生的農民工大多選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，農民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險偏低的現實決定了大部分高齡農民工只能享受平均水平很低的農村居民社會保險，造成很多的現實生活問題。“4050”是家政服務業(yè)絕對主力，他們面臨年齡偏大，技能偏低，只能做一些簡單家務、可選擇性小等問題。在零工市場等活的老一代農民工主要活躍在建筑、運輸、搬運、家政等行業(yè)，作為第一批外出的農民工，他們普遍進入了高齡狀態(tài)，年齡大、技能偏低、工作很不穩(wěn)定，一方面是城市的生活離不開他們，另一方面他們的生活似乎也與這個城市關系不大，融入城市、市民化在他們應該都是夢想或者說是奢望。

四是農民工精神生活需要關注。十八大以來，逐步健全農民工社區(qū)融合、整治參與、公共文化服務等，農民工社會融合進一步加強；不少農民工當選為黨代表和全國人大代表，農民工在國家治理中的參與度不斷提高；各地舉辦各類面向農民工及其子女的公益性文化活動，豐富農民工精神文化生活；關注留守兒童身心健康，建立信息數據臺賬等。進城農民工對所在城市的歸屬感和適應度不斷增強，2023年農民工監(jiān)測數據顯示：進城農民工中，47.3%認為自己是所居住城市的“本地人”，38.2%參加過所在社區(qū)組織的活動。但總體來講，農民工的文化生活還缺乏系統(tǒng)制度安排，短期活動多、長期可持續(xù)性政策少，企業(yè)或農民工個人自主安排活動多，自媒體或非官方組織的活動多，參與官方平臺的文化活動少等。

探索中國特色農民工轉移就業(yè)之路和發(fā)展規(guī)律，為中國特色現代化目標實現貢獻力量。

近年來農民工的流動就業(yè)呈現出許多新特點，探索農民工流動規(guī)律、促進農民工流動與產業(yè)現代化協(xié)同發(fā)展，分群體精準施策，促進農民工物質生活和精神生活共同富裕。

一是把握不同群體農民工在不同生命周期的流動規(guī)律，推動形成農民工有序流動、產業(yè)有序集聚。

現代化本身也包括產業(yè)現代化和產業(yè)勞動力現代化，我國“招工難、就業(yè)難”、制造業(yè)人才短缺、就業(yè)的結構性矛盾等很多問題的實質都與產業(yè)現代化所需要的人才結構、知識和技能、能力結構不協(xié)調、不適應有關，在農民工群體更為突出。當前農民工出現流動呈現半徑縮?。h域內集聚了1.5億農民工，比重超過農民工總量的50%）、中西部農民工回流、高齡農民工返鄉(xiāng)比重大等新特點。如果說過去的農民工流動具有“老鄉(xiāng)帶動、能人帶動”等特點，未來要結合不同年齡段農民工外出務工在獲得收入、兼顧工作和家庭、城市定居等不同訴求和流動方向，遵循不同區(qū)域、不同城市產業(yè)現代化的要求按規(guī)律轉移。

二是不斷完善中國特色農民工流動與就業(yè)政策體系，提高農民工的就業(yè)質量、收入和保障水平。

農民工就業(yè)不難，但就業(yè)缺乏穩(wěn)定性、收入不高、保障不足等仍然是困擾農民工高質量充分就業(yè)的主要問題，快遞、外賣、零工等新就業(yè)形態(tài)的主體應該是農民工，應該在保障農民工工作的穩(wěn)定性、失業(yè)農民工領取失業(yè)金、保障靈活就業(yè)人員參保，特別是對在城鎮(zhèn)工作回鄉(xiāng)養(yǎng)老的高齡農民工社會保障缺失等歷史問題，出實招實質性解決，或者分步解決。農民工工作壽命長、就業(yè)充分但就業(yè)質量有待提升，應逐步建立基于大數據農民工精準就業(yè)服務體系，實現農民工高質量充分就業(yè)，減少“熟人或老鄉(xiāng)帶動”轉移就業(yè)造成的由于信息不對稱造成的流動成本高或就業(yè)質量有待提高的問題，在我院構建的實時勞動力需求大數據平臺以及為農民工招聘專場提供微觀崗位的基礎上構建農民工精準就業(yè)大數據平臺，提高流動就業(yè)的精準性，減低企業(yè)和勞動者的成本，提高勞動生產率，這也是我國現代化進城中要解決的關鍵問題。

三是科學測算市民化成本及財政分攤機制，大力推動農民工市民化。持續(xù)推動農民工市民化及公共服務均等化是解決農民工融入城市的政策著力點，也是財政投入的關鍵點。國家出臺了以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及專項行動計劃以及支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策，但缺少細化操作，全國如此大規(guī)模的農民工市民化和現代化更要算好投入賬，包括中央和地方分擔比例、短期和長期投入等，要納入國家現代化總體規(guī)劃。要結合落戶意愿調查對農業(yè)轉移人口市民化成本進行測算，包括住房成本、公共服務成本、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和社保補貼政策成本、職業(yè)技能培訓政策成本、職業(yè)教育總投入成本等。

四是針對新生代、老一代及高齡農民工分群體精準施策。要通過精準政策措施，對來到城市回不去的90后、00后農民工要政府投入幫助解決技能提升問題；對于經過技能提升成長為高技能人才能夠在大城市生活和工作的農民工要進一步放開落戶大中城市限制，真正實現市民化；加大產業(yè)扶持促進就近就地轉移或返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)農民工在中小城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、快樂生活；采取一次性放寬社保繳費政策解決進城工作一輩子回鄉(xiāng)養(yǎng)老的老一代農民工養(yǎng)老保險歷史欠賬問題。

五是通過農民工實現物質和精神現代化促進農民工高質量市民化。中國式現代化是物質文明和精神文明相協(xié)調的現代化，不僅追求物質財富的積累，還注重精神文化的豐富和提升，要加強社會宣傳、正面引導、建立制度，企業(yè)、社區(qū)、政府全社會共同努力，推動農民工平等享受公共文化，豐富農民工精神文化生活。

（作者為中國勞動和社會保障科學研究院大數據和政策仿真研究室主任  研究員）