【摘要】《社會(huì)保險(xiǎn)法》的完善具有必要性和緊迫性，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)修法程序?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的完善涉及若干基礎(chǔ)性的重要制度，主要包括：在立法體例方面，生育保險(xiǎn)應(yīng)歸并到基本醫(yī)療保險(xiǎn)一章，增加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的專章規(guī)定；在覆蓋范圍方面，社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有效覆蓋新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者；改革職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶制度；明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體及職權(quán)；確立社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人地位；從國(guó)家層面統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的確定標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收期限制度；完善社會(huì)保險(xiǎn)基金的先行支付與追償制度；妥善處理民事侵權(quán)責(zé)任和工傷保險(xiǎn)責(zé)任的競(jìng)合問(wèn)題；有效落實(shí)因病或非因工致殘職工的病殘津貼。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)保險(xiǎn)法 新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者 個(gè)人賬戶 征收主體 繳費(fèi)基數(shù)
【中圖分類號(hào)】D922.182.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.005
楊思斌，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系與工會(huì)研究院教授。研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障法。主要著作有《中國(guó)社會(huì)救助立法研究》等。
2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）的頒布，標(biāo)志著以履行義務(wù)為獲取待遇前提條件的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)成為我國(guó)社會(huì)保障的基本制度和主體內(nèi)容?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，保障公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻變化，特別是行政管理體制改革及新就業(yè)形態(tài)的快速發(fā)展，相關(guān)規(guī)定表現(xiàn)出一定的滯后性和不適應(yīng)性。由此，修改完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》具有必要性和緊迫性。只有通過(guò)修法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的制度性重構(gòu)，才能為社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展提供“良法”依據(jù)；才能彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的制度缺失，為公民實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利、走向共同富裕提供堅(jiān)實(shí)的法治保障；才能消解社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行中的不良效應(yīng)，增強(qiáng)國(guó)民信任、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家安全。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修改絕不僅僅是名詞術(shù)語(yǔ)的更新、變動(dòng)等技術(shù)性修改，也不僅僅是個(gè)別條款的刪減、增加或修改，而是涉及若干基礎(chǔ)性重要制度的變革甚至重構(gòu)，需要站在國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究并予以妥善解決。
社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)置及立法體例問(wèn)題
現(xiàn)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》采取了“五險(xiǎn)合一”的綜合立法模式，分別設(shè)立專章規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)的五個(gè)險(xiǎn)種，其在總則第二條規(guī)定的“國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度”中的“等”字為其他險(xiǎn)種的設(shè)立預(yù)留了空間。
鑒于基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)已經(jīng)于2019年合并實(shí)施，生育保險(xiǎn)單獨(dú)設(shè)章已無(wú)必要，但生育保險(xiǎn)制度中的生育津貼制度等并非基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度能夠涵蓋的內(nèi)容。因此，生育保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立的險(xiǎn)種依然存在，不宜從《社會(huì)保險(xiǎn)法》中被刪除，建議將生育保險(xiǎn)一章合并到基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，相應(yīng)地，將該章的名稱改為“基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)”。同時(shí)，完善、充實(shí)生育保險(xiǎn)制度的內(nèi)容：擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍；改革生育保險(xiǎn)籌資制度，建立多方分擔(dān)的籌資機(jī)制；擴(kuò)大生育醫(yī)療費(fèi)用支出范圍，改革生育醫(yī)療費(fèi)用支付方式，建立更完善的生育醫(yī)療費(fèi)用支付規(guī)則；合理確定生育假期制度，提高生育保險(xiǎn)待遇水平，構(gòu)建生育友好型的生育保險(xiǎn)制度。需要注意的是，在鼓勵(lì)生育的政策背景下，各地紛紛出臺(tái)政策做生育福利“加法”，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容即適當(dāng)增加產(chǎn)假的天數(shù)，如有的地方將原來(lái)98天的法定產(chǎn)假增至128天甚至更多，這一政策變動(dòng)無(wú)疑有助于改善婦女的福利，但新增產(chǎn)假假期是否發(fā)放生育津貼及其資金來(lái)源尚沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)定。實(shí)踐中，新增的產(chǎn)假天數(shù)大都沒(méi)有被生育保險(xiǎn)基金所覆蓋，這意味著新增假期這部分成本實(shí)際落在了用人單位上，給企業(yè)帶來(lái)了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，由此也引發(fā)了較多的勞動(dòng)爭(zhēng)議，需要通過(guò)法律的修改來(lái)解決此類問(wèn)題。
2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定時(shí)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)問(wèn)題尚不突出，理論研究不足，也鮮有制度實(shí)踐，因此護(hù)理保險(xiǎn)制度沒(méi)有寫(xiě)入《社會(huì)保險(xiǎn)法》。隨著人口老齡化加速，需要護(hù)理的老人數(shù)量不斷增加，而家庭保障功能的持續(xù)弱化使得過(guò)去對(duì)失能老人的照護(hù)不得不轉(zhuǎn)由社會(huì)承擔(dān)。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)成為我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和保障失能老人基本生存權(quán)的一項(xiàng)基本制度。2016年，我國(guó)啟動(dòng)了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，歷經(jīng)近8年的探索，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)取得了一定成效，積累了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。但由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，各地的試點(diǎn)方案在保障對(duì)象、籌資支付、服務(wù)供給、監(jiān)督管理等方面差異很大，這既不利于制度的規(guī)范定型，又導(dǎo)致了老年人護(hù)理保障權(quán)益的不公平，有必要通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修改解決這個(gè)問(wèn)題。作為應(yīng)對(duì)人口老齡化并讓失能老人過(guò)有尊嚴(yán)生活的重要制度安排，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)入法是彌補(bǔ)《社會(huì)保險(xiǎn)法》制度缺失的不可或缺的舉措。缺少長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是不完整的，既不符合《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本法、綜合法的定位，也無(wú)法為我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的定型提供高位階的法律依據(jù)與保障。建議將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立的險(xiǎn)種即“第六險(xiǎn)”納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》，除了在總則部分按照“獨(dú)立險(xiǎn)種、獨(dú)立設(shè)計(jì)、獨(dú)立運(yùn)行”的原則補(bǔ)充外，還需要設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)定，主要內(nèi)容包括參保對(duì)象、籌資方式、賬戶管理、需求評(píng)估、待遇標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦管理服務(wù)等。
新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題
依據(jù)人力資源和社會(huì)保障部辦公廳2023年2月21日發(fā)布的《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)合同和書(shū)面協(xié)議訂立指引（試行）》第三條的規(guī)定，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者，是指線上接受互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)根據(jù)用戶需求發(fā)布的配送、出行、運(yùn)輸、家政服務(wù)等工作任務(wù)，按照平臺(tái)要求提供平臺(tái)網(wǎng)約服務(wù)，并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的勞動(dòng)者。實(shí)踐中，新業(yè)態(tài)用工形式多樣，法律關(guān)系復(fù)雜，有標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系，有非全日制用工、勞務(wù)派遣等非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系，也有與企業(yè)形成的“平等民事關(guān)系”，還有介于勞動(dòng)關(guān)系與民事關(guān)系之間的第三類關(guān)系即“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”等。新就業(yè)形態(tài)用工方式、勞動(dòng)關(guān)系確定等方面的巨大變化給勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益維護(hù)帶來(lái)挑戰(zhàn)。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，用人單位及職工、靈活就業(yè)人員是社會(huì)保險(xiǎn)的法定繳費(fèi)主體，依法承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，但其中的靈活就業(yè)人員并不能完全覆蓋新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者，也即新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者并不完全在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍內(nèi)。[1]這意味著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的覆蓋范圍和保障對(duì)象具有一定的局限性，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者難以得到充分保護(hù)。
隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，其規(guī)模甚至可能超過(guò)傳統(tǒng)就業(yè)勞動(dòng)者。但目前新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者往往處于《社會(huì)保險(xiǎn)法》的強(qiáng)制調(diào)整范圍之外，其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益很難得到切實(shí)保障。新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益難以保障的原因，有勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)淡薄的因素，也有個(gè)別平臺(tái)企業(yè)刻意規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)法律政策、有意降低用工成本的因素，還有社會(huì)保險(xiǎn)制度不能適應(yīng)新業(yè)態(tài)用工方式變化的因素，等等。若不能積極有效地解決新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，不僅損害了該群體的權(quán)益，還會(huì)影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)還可能從就業(yè)領(lǐng)域傳導(dǎo)至整個(gè)社會(huì)，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。
社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)盡可能覆蓋每一位勞動(dòng)者，把所有從事社會(huì)化勞動(dòng)的勞動(dòng)者囊括其中。覆蓋全民是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，而所有從事社會(huì)化勞動(dòng)的勞動(dòng)者的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)都需要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)制度予以化解，所有勞動(dòng)者均有權(quán)獲得工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的保障。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》修改應(yīng)該以此為根本依據(jù)，明確新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)并規(guī)定平臺(tái)企業(yè)及平臺(tái)合作企業(yè)的義務(wù)。既要“采用事實(shí)優(yōu)先原則”確定勞動(dòng)關(guān)系，確保有勞動(dòng)關(guān)系的新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益不受減損，也要建立一個(gè)更加靈活和包容的社會(huì)保險(xiǎn)參與機(jī)制，以適應(yīng)不同就業(yè)形式和勞動(dòng)關(guān)系的變化，確保其他新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
首先，職業(yè)傷害保障問(wèn)題是新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者需優(yōu)先解決的問(wèn)題。自2022年7月起，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)在北京等7個(gè)省市的4個(gè)行業(yè)開(kāi)展，試點(diǎn)探索為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的職業(yè)傷害保障提供了經(jīng)驗(yàn)，但新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的職業(yè)傷害保障最終仍需通過(guò)立法予以解決，需要盡快總結(jié)職業(yè)傷害保障試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，研究將職業(yè)傷害保障制度通過(guò)立法上升為國(guó)家統(tǒng)一的制度。
其次，近年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，大批接近甚至達(dá)到法定退休年齡的農(nóng)民工加入了新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)大軍，其養(yǎng)老問(wèn)題迫切需要立法進(jìn)行回應(yīng)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于靈活就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定無(wú)法因應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障問(wèn)題，需要從國(guó)家戰(zhàn)略的高度做好頂層設(shè)計(jì)，為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)提供制度化的通道或者構(gòu)建全民統(tǒng)一的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。
再次，醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)對(duì)于解決新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者的患病之憂和落實(shí)鼓勵(lì)生育政策至關(guān)重要?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》修改應(yīng)以實(shí)踐中已經(jīng)成型的居民醫(yī)保制度取代《社會(huì)保險(xiǎn)法》中關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)滯后規(guī)定，厘清職工醫(yī)保與居民醫(yī)保各自的覆蓋范圍，改變居民醫(yī)保的自愿參保方式，完善居民醫(yī)保的籌資機(jī)制，以建立全民共享的、統(tǒng)一的國(guó)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度作為目標(biāo)，確保城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和職工醫(yī)療保險(xiǎn)的無(wú)障礙銜接。同時(shí)，進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度，把新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者悉數(shù)納入生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，建立適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的生育保障制度。
最后，在失業(yè)保險(xiǎn)方面，鑒于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者“在就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)換頻次高且界限模糊，無(wú)法按照傳統(tǒng)的失業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有效甄別其是否處于失業(yè)狀態(tài)”的特征，[2]不宜按照傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)模式“強(qiáng)行參保擴(kuò)面”，而應(yīng)靈活運(yùn)用現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)體系的制度彈性和政策工具，創(chuàng)新參保辦法和參保路徑，通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修改重構(gòu)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)制度。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的個(gè)人賬戶問(wèn)題
《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的個(gè)人賬戶包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，其建制源于1993年黨的十四屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》規(guī)定的“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）。以此文件為依據(jù)，我國(guó)建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)都包含了個(gè)人賬戶，一直保留至今。在堅(jiān)持全面依法治國(guó)、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化和走向共同富裕的背景下完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》，必須重新審視《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的個(gè)人賬戶制度。
職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的走向。我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建制之時(shí)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是否需要設(shè)立個(gè)人賬戶，在學(xué)理上存在較大爭(zhēng)議。[3]“基于效率取向和世界銀行等的推波助瀾，中國(guó)將智利公共養(yǎng)老金私人化的個(gè)人賬戶引入法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其主觀意圖是走出一條有別于他國(guó)的新路。”[4]1995年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》；1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》；2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》。自此，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式得以形成。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)化了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》通過(guò)第十一條、第十二條、第十四條、第十五條的規(guī)定，完成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度建構(gòu)，在法律層面確立了個(gè)人賬戶制度。但是，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶理論上并不具有完備的正當(dāng)性和合理性，實(shí)踐中更是帶來(lái)一些問(wèn)題，需要從頂層設(shè)計(jì)的高度予以檢視。
第一，個(gè)人賬戶奉行的是私有化、市場(chǎng)化邏輯，不符合社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)互助共濟(jì)原則。個(gè)人賬戶本質(zhì)上是養(yǎng)老金的個(gè)人自我積累與個(gè)人的消費(fèi)平滑，其存在導(dǎo)致參保人之間的互助共濟(jì)功能喪失，造成了公共養(yǎng)老金在調(diào)節(jié)收入分配時(shí)的“逆向調(diào)節(jié)”，不僅沒(méi)有縮小初次分配中的差距，反而導(dǎo)致高收入者多得養(yǎng)老金的結(jié)果。這不符合社會(huì)保障的公平價(jià)值取向，不利于全體人民共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式始終難以落實(shí)。法律雖然規(guī)定了“統(tǒng)籌基金”“個(gè)人賬戶”兩類不同賬戶，但在實(shí)際管理中，“統(tǒng)賬結(jié)合”只是完成了“收入方的統(tǒng)賬分記，支出方仍然是統(tǒng)賬混合”，[5]“為了保證養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，地方政府挪用個(gè)人賬戶基金，造成個(gè)人賬戶有名無(wú)實(shí)，形成空賬”。[6]個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題和衍生的個(gè)人賬戶是否需要做實(shí)、如何做實(shí)以及做大或做小等問(wèn)題長(zhǎng)期困擾社會(huì)保障學(xué)界。2001年，我國(guó)開(kāi)始在部分省市做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，到2008年曾一度擴(kuò)大到13個(gè)省市。但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，做實(shí)個(gè)人賬戶仍無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)，包括中央財(cái)政試點(diǎn)補(bǔ)貼在內(nèi)的主要試點(diǎn)舉措已處于暫時(shí)中止?fàn)顟B(tài)。政府相關(guān)文件關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“個(gè)人賬戶”的表述也從“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;完善個(gè)人賬戶制度”。[7]“空賬”的存在導(dǎo)致個(gè)人賬戶累積資金保值增值的功能落空。“統(tǒng)賬結(jié)合”制度設(shè)計(jì)的初衷即通過(guò)個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的個(gè)人積累，事實(shí)證明通過(guò)強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任以應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題難以實(shí)現(xiàn)。
第三，個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)屬性不明，隱含著養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了個(gè)人賬戶余額可以繼承，意味著個(gè)人賬戶具有私人財(cái)產(chǎn)屬性，但又規(guī)定了基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。為了保障退休人員養(yǎng)老金水平不降低，按照現(xiàn)行個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，對(duì)于領(lǐng)完個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的參保人，由統(tǒng)籌基金繼續(xù)發(fā)放個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，即個(gè)人賬戶終身給付。這就導(dǎo)致了個(gè)人賬戶“結(jié)余歸家屬、不足由政府或社會(huì)統(tǒng)籌基金買單”的不合理格局。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制也進(jìn)一步加劇了社會(huì)保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)期支付風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全。此外，個(gè)人賬戶的私有財(cái)產(chǎn)屬性決定了其運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)法則，自負(fù)盈虧，而不應(yīng)由政府承擔(dān)其風(fēng)險(xiǎn)。
第四，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與我國(guó)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)存在沖突。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第三條的規(guī)定，堅(jiān)持“多層次”是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度法定的方針之一。在多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金為第一層次，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)為第二層次，個(gè)人養(yǎng)老金為第三層次。第二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)采用完全自我積累的個(gè)人賬戶制，是政府通過(guò)財(cái)稅等手段激勵(lì)用人單位和個(gè)人利用市場(chǎng)機(jī)制平滑勞動(dòng)者生命周期的消費(fèi)，其制度屬性、基本功能與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶存在交叉、重疊。個(gè)人賬戶的存在影響了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定型，擠占了第二、三層次養(yǎng)老金的發(fā)展空間，不利于多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立。
綜上，發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的互助共濟(jì)功能，讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)完全回歸其作為公共養(yǎng)老金的根本屬性，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，是完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然選擇。為減少改革的成本，一個(gè)比較可行的方案是：通過(guò)修改法律弱化參保人對(duì)個(gè)人賬戶積累權(quán)益的所有權(quán)，研究取消個(gè)人賬戶余額繼承權(quán)的可行性，保留個(gè)人賬戶的記賬功能即作為公民參保繳費(fèi)的記賬符號(hào)并與其養(yǎng)老金待遇給付掛鉤。
職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的存廢?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”提供了最高政策依據(jù)。1998年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》完成了職工醫(yī)療保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度構(gòu)建。然而，多年的實(shí)踐證明，職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶在理論上值得商榷，在實(shí)踐中仍存在部分問(wèn)題需要解決。
第一，醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，需要社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)化解參保人當(dāng)期的疾病風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人賬戶不具備分散個(gè)人疾病風(fēng)險(xiǎn)的功能，與醫(yī)療保險(xiǎn)互助共濟(jì)的本質(zhì)相悖。個(gè)人賬戶因其籌資公平性較差，會(huì)造成分配的“逆向調(diào)節(jié)”，不利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。
第二，個(gè)人賬戶的制度性缺陷導(dǎo)致了醫(yī)療保險(xiǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金緊張；另一方面，個(gè)人賬戶大量積累。“截至2021年底，個(gè)人賬戶累計(jì)結(jié)存高達(dá)11753.98億元，占比超過(guò)四成。”[8]個(gè)人賬戶基金占比過(guò)大、運(yùn)行效率低、賬戶資金閑置、一定程度上抑制了醫(yī)療保險(xiǎn)的共濟(jì)功能，影響統(tǒng)籌基金保障水平，易導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第三，個(gè)人賬戶制度設(shè)置的初衷在實(shí)踐中發(fā)生變異。個(gè)人賬戶制度設(shè)置的初衷是控制醫(yī)療費(fèi)用，參保人的門(mén)診費(fèi)用由個(gè)人賬戶資金解決，住院患者的醫(yī)療費(fèi)用由社會(huì)統(tǒng)籌資金解決。但實(shí)踐中仍存在一些過(guò)度醫(yī)療行為，占用醫(yī)保統(tǒng)籌資金的費(fèi)用。醫(yī)?；鹩猛竟苤频谋O(jiān)管成本高，導(dǎo)致控制醫(yī)療費(fèi)用的難度增加。
第四，個(gè)人賬戶的設(shè)置不利于我國(guó)統(tǒng)一醫(yī)療保障制度的形成。我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展方向是打通職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，最終形成統(tǒng)一的面向國(guó)民的醫(yī)療保障制度。目前，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)取消個(gè)人賬戶，保留職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶不利于統(tǒng)一醫(yī)保制度的形成。
學(xué)界對(duì)于職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的設(shè)置存在較大爭(zhēng)議，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也并未將實(shí)踐中的“基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶構(gòu)成”的政策性規(guī)定上升為法律。國(guó)家醫(yī)保局成立后，著手推動(dòng)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革。2020年2月25日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見(jiàn)》提出了“改革職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，建立健全門(mén)診共濟(jì)保障機(jī)制”。2021年4月22日，《關(guān)于建立健全職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)門(mén)診共濟(jì)保障機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了單位繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)全部計(jì)入統(tǒng)籌基金，不再計(jì)入個(gè)人賬戶。從醫(yī)保制度的發(fā)展規(guī)律和世界各國(guó)醫(yī)保實(shí)踐看，醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶沒(méi)有長(zhǎng)期存在的必要和價(jià)值。“人民群眾參加醫(yī)保的目的，不是為了個(gè)人賬戶上的醫(yī)保資金積累，而是要真正解除疾病醫(yī)療后顧之憂，只有通過(guò)集體力量、互助共濟(jì)才能化解個(gè)體的疾病風(fēng)險(xiǎn)。”[9]因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的完善，應(yīng)該把基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革的成果再向前推動(dòng)一步，在做好門(mén)診統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，研究取消職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的可行性。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體及職權(quán)問(wèn)題
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收是社會(huì)保險(xiǎn)制度建立和正常運(yùn)行的前提，構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的重要組成部分。征收主體、職責(zé)權(quán)限、征繳手段及保障措施等，是《社會(huì)保險(xiǎn)法》不可或缺的內(nèi)容?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)于上述問(wèn)題都有所規(guī)定，但存在一定的滯后性、局限性等問(wèn)題。
關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一征收進(jìn)行了原則規(guī)定，[10]但“此處‘統(tǒng)一征收’的含義不清晰，尤其是征收主體究竟是誰(shuí)，一直不明確”。[11]在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)各地的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)存在較大差異，有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收的，也有地稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收的，還有同一地區(qū)不同險(xiǎn)種的費(fèi)用由不同主體征收的，由此構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收多主體并存的格局。
2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，從國(guó)家層面終結(jié)了長(zhǎng)久以來(lái)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的爭(zhēng)論，實(shí)現(xiàn)了從“混合征收主體”向“單一征收主體”轉(zhuǎn)變。2018年7月20日，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》出臺(tái)，決定從2019年1月1日起“五險(xiǎn)”由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。2019年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率先劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收，2023年實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。至此，稅務(wù)部門(mén)成為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的唯一的權(quán)責(zé)主體，各地多樣征收模式也按照國(guó)家政策的要求進(jìn)行了統(tǒng)一。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革的成果亟須通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修改從國(guó)家法律層面予以確認(rèn)，同時(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等行政法規(guī)的修改也需要有上位法作為其依據(jù)，因此完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》需要對(duì)涉及征收主體的相關(guān)條款進(jìn)行修改，明確稅務(wù)部門(mén)是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的法定主體，為稅務(wù)部門(mén)依法履職提供高位階的法律依據(jù)。同時(shí)，還應(yīng)厘清社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)范圍與各自的權(quán)限邊界，避免勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳糾紛時(shí)，面臨“投訴無(wú)門(mén)”或向多部門(mén)投訴的情形。
關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收部門(mén)的職權(quán)。一是明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的職權(quán)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的職權(quán)，但在實(shí)際執(zhí)行中仍存在一些不足。如沒(méi)有對(duì)未按照規(guī)定期限和未如實(shí)申報(bào)等情況如何處理進(jìn)行明確規(guī)定，其關(guān)于對(duì)用人單位未按規(guī)定申報(bào)以及未履行代扣代繳義務(wù)的行為缺少法律責(zé)任的約束，導(dǎo)致該條款缺乏強(qiáng)制性。又如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅賦予了征收機(jī)構(gòu)查詢權(quán)和強(qiáng)制劃撥權(quán)，沒(méi)有賦予其凍結(jié)銀行賬戶的權(quán)力，缺少先行凍結(jié)的保全措施，易出現(xiàn)用人單位惡意轉(zhuǎn)移賬戶資產(chǎn)得不到有效約束的情況，影響強(qiáng)制執(zhí)行效果?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》修訂應(yīng)以深化社保費(fèi)征收體制改革的目標(biāo)為依據(jù)，充分考慮稅費(fèi)協(xié)調(diào)問(wèn)題，參照《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》（以下簡(jiǎn)稱《稅收征管法》）的規(guī)定，依法充分賦予社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體即稅務(wù)部門(mén)日常征管、檢查監(jiān)督、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等方面的職權(quán)，讓稅務(wù)部門(mén)的權(quán)責(zé)于法有據(jù)，從而使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作全面運(yùn)行在法治的軌道上。
二是修改關(guān)于滯納金的規(guī)定。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，[12]《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)于滯納金的規(guī)定仍有細(xì)化的空間，對(duì)于實(shí)踐中困擾基層的實(shí)際問(wèn)題，如加收滯納金的起止時(shí)間、不予加收情形、滯納金與本金能否分開(kāi)繳納以及滯納金是否有封頂線等問(wèn)題，有待進(jìn)一步細(xì)化。由于滯納金沒(méi)有封頂線規(guī)定，隨著時(shí)間的推移，實(shí)踐中沒(méi)有按時(shí)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的一些案件的滯納金已經(jīng)超過(guò)了本金，給用人單位帶來(lái)了較大的經(jīng)濟(jì)壓力，加重了用人單位的負(fù)擔(dān)，與《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）的規(guī)定也不一致，[13]造成了法律適用的困惑?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》修改應(yīng)與《行政強(qiáng)制法》的立法精神與法律規(guī)定保持一致，做好法律的銜接，統(tǒng)一法律標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，消除各地執(zhí)法尺度不一的現(xiàn)實(shí)狀況。
三是將不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記行為歸屬于未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為。隨著“五證合一”登記制度的實(shí)施，用人單位單獨(dú)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記已無(wú)必要，且不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記和不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為具有同一性，不宜將其視為兩種違法行為分別予以處罰。
四是完善社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況告知義務(wù)的規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)對(duì)繳費(fèi)情況的定期告知義務(wù)。現(xiàn)階段，繳費(fèi)人可隨時(shí)通過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的線上線下渠道查詢繳費(fèi)明細(xì)記錄，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十一條關(guān)于“定期告知”的要求已滯后于當(dāng)今政府信息化、政務(wù)智能化的發(fā)展水平，可考慮修改為“稅務(wù)機(jī)關(guān)向繳費(fèi)人提供自主查詢渠道”。
社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律定位問(wèn)題
《社會(huì)保險(xiǎn)法》第九章對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置和經(jīng)費(fèi)保障、管理制度和支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇職責(zé)、經(jīng)辦服務(wù)要求、信息系統(tǒng)等作了規(guī)定，但對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律定位尚未明確。自社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成立運(yùn)行以來(lái)，其法律定位并不明確，在人事和財(cái)產(chǎn)方面缺乏獨(dú)立性，治理機(jī)構(gòu)不完善，較多受社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)制約。《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否具有法人資格和執(zhí)法權(quán)限，如何追繳社?；饟p失、如何行使先行支付后基金的追償權(quán)等均未作規(guī)定，既與現(xiàn)實(shí)狀況脫節(jié)，也損害了社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。
有研究表明，中國(guó)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦缺乏系統(tǒng)和具有操作性的法律規(guī)制，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦在實(shí)踐中存在以下問(wèn)題：第一，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定性不清、設(shè)置混亂，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；第二，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳職能移交不順；第三，經(jīng)辦管理體制不順，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與行政部門(mén)關(guān)系尚未理順；第四，經(jīng)辦能力提升缺乏法規(guī)政策保障。[14]上述問(wèn)題中的第二個(gè)問(wèn)題目前已經(jīng)基本解決，其他問(wèn)題仍有待改進(jìn)。
2023年12月1日起施行的《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》在一定程度上彌補(bǔ)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)定的簡(jiǎn)略與不足，標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦開(kāi)始向法治化、規(guī)范化發(fā)展，但相關(guān)規(guī)范仍不健全，且《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》作為行政法規(guī)難以發(fā)揮法律的功能與效力。例如，無(wú)法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人地位及其設(shè)置進(jìn)行明確規(guī)定。又如，對(duì)欺詐或違法享受社保待遇的人員，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種程序處理，各地處理模式不一，根源在于缺乏法律規(guī)則，亟需《社會(huì)保險(xiǎn)法》予以規(guī)范。
社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)“管辦分離”，理順參保人、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及政府部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系的關(guān)鍵所在。盡管社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有一定的行政職能，但其本質(zhì)上應(yīng)是具有獨(dú)立法人資格的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以歸屬于《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）中的非營(yíng)利性法人中的事業(yè)單位法人，應(yīng)該按照《民法典》關(guān)于法人的規(guī)定建構(gòu)，特別是要有獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，依法獨(dú)立地行使權(quán)力，承擔(dān)職責(zé)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的完善需要依據(jù)《民法典》的規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人地位以及權(quán)責(zé)等作出明確規(guī)定。
調(diào)研獲知，截至2023年，我國(guó)縣級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)5207個(gè)，縣級(jí)以上醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)3407個(gè)。鑒于2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的重塑和醫(yī)療保障管理體制的獨(dú)立性，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)宜采取社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分開(kāi)設(shè)立的模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，生育保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)則納入醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)問(wèn)題
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳標(biāo)準(zhǔn)決定了社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，對(duì)被保險(xiǎn)人權(quán)益維護(hù)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展等具有重要影響。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)主要由繳費(fèi)基數(shù)（費(fèi)基）和繳費(fèi)比率（費(fèi)率）構(gòu)成，通常費(fèi)基與工薪收入相聯(lián)系，其確定規(guī)則應(yīng)該是明確、穩(wěn)定、可預(yù)期的，而費(fèi)率則可以根據(jù)基金收支的變化隨時(shí)調(diào)整。
隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)和社保降低費(fèi)率改革的深化，各地費(fèi)率不統(tǒng)一的問(wèn)題逐步得以化解，但費(fèi)基的不統(tǒng)一仍是《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施中的重要問(wèn)題。“一些地方社保部門(mén)將繳費(fèi)基數(shù)變成了可以據(jù)需設(shè)定的‘橡皮泥’。”[15]不同地區(qū)、不同企業(yè)甚至同一企業(yè)不同職級(jí)員工的費(fèi)基都不盡相同。而且，社保繳費(fèi)基數(shù)合規(guī)企業(yè)比重下降的趨勢(shì)堪憂?！吨袊?guó)企業(yè)社保白皮書(shū)》顯示，2015年社保繳費(fèi)基數(shù)合規(guī)企業(yè)的比重為38.3%，[16]到2024年，僅有28.4%的企業(yè)實(shí)現(xiàn)社保繳費(fèi)基數(shù)完全合規(guī)。[17]出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不合規(guī)問(wèn)題的根源在于《社會(huì)保險(xiǎn)法》及相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十二條[18]與《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第三條[19]有關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)基的原則性規(guī)定，但國(guó)家一直沒(méi)有出臺(tái)確定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基的統(tǒng)一、具體的規(guī)則，實(shí)踐中各地社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基確定呈現(xiàn)較大差異。
第一，確定方法不同，導(dǎo)致用人單位繳費(fèi)的基數(shù)不同。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定的用人單位的費(fèi)基即“國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額”可以是本單位工資總額，也可以是本單位參保職工繳費(fèi)工資之和，而職工繳費(fèi)的費(fèi)基即“國(guó)家規(guī)定的本人工資”（“繳費(fèi)工資”），一般以上年度本人月平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，也可以以本人上月工資為標(biāo)準(zhǔn)。如果以上年度本人月平均工資為繳費(fèi)基數(shù)的，還需要依據(jù)一定規(guī)則在社會(huì)平均工資的60%～300%之間確定實(shí)際費(fèi)基。
第二，作為費(fèi)基基礎(chǔ)的工資缺乏明確的界定。繳費(fèi)基數(shù)確定需以工資的確定為前提條件，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于工資概念界定的立法。關(guān)于工資的界定一般以1990年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局出臺(tái)的《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》為依據(jù)，關(guān)于工資計(jì)算口徑和方法并沒(méi)有具體、清晰、明確的規(guī)定，因而各地費(fèi)基的確定出現(xiàn)了一定的混亂。
第三，“各地社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)普遍不實(shí)，有的地區(qū)以社會(huì)平均工資或在崗職工平均工資為基礎(chǔ)計(jì)算，有的以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)計(jì)算，有的甚至在此基礎(chǔ)上打折確定繳費(fèi)基數(shù)，因而絕大多數(shù)地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)明顯低于按制度規(guī)定的應(yīng)計(jì)繳費(fèi)基數(shù)”。[20]
各地社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的不統(tǒng)一導(dǎo)致如下問(wèn)題。其一，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。費(fèi)基不統(tǒng)一損害了社會(huì)保險(xiǎn)制度籌資的公平性，破壞了全國(guó)范圍內(nèi)法定勞動(dòng)力成本應(yīng)當(dāng)公平的法則。由于費(fèi)基不同，即使費(fèi)率相同的地區(qū)其社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納也存在重大差異，由此導(dǎo)致企業(yè)用工成本的差異，引發(fā)不公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立。其二，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收缺少權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，存在較大的任意性，特別是任意縮小費(fèi)基成為較普遍的現(xiàn)象，損害了社會(huì)保險(xiǎn)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，破壞社會(huì)誠(chéng)信，嚴(yán)重影響法治氛圍的營(yíng)造和社會(huì)信用體系建設(shè)。其三，費(fèi)基差異成為社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的源頭之一。依據(jù)現(xiàn)行養(yǎng)老金的計(jì)算方式，養(yǎng)老金的計(jì)算與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)密切相關(guān)，如果在繳費(fèi)期間以低于實(shí)際工資的基數(shù)繳納，退休后的實(shí)際養(yǎng)老金必然會(huì)受到影響，直接關(guān)系退休人員的生活品質(zhì)。
因此，繳費(fèi)基數(shù)與參保人權(quán)益密切相關(guān)，因繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)帶來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛可能會(huì)成為未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的矛盾焦點(diǎn)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》的完善，需要把社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定作為社會(huì)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，通過(guò)立法進(jìn)行統(tǒng)一，改變各地自行確定的狀況。目前，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的統(tǒng)一以及社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高為實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)一提供了良好的條件。但是，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和嚴(yán)格執(zhí)行還必須考慮企業(yè)的負(fù)擔(dān)和對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。在統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要通過(guò)科學(xué)的測(cè)算，進(jìn)一步降低費(fèi)率，以切實(shí)降低企業(yè)用工成本，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，對(duì)于小微企業(yè)，如果按照較高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收，這些企業(yè)將可能面臨生存困境，應(yīng)該出臺(tái)特殊的豁免政策或補(bǔ)貼措施，不增加其負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定職工就業(yè)和工資水平。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收期限問(wèn)題
社會(huì)保險(xiǎn)的追繳欠費(fèi)問(wèn)題是當(dāng)下社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，由于涉及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度、具體執(zhí)法情況、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益等因素，現(xiàn)實(shí)中參保繳費(fèi)的合規(guī)率總體處于較低水平，存在部分企業(yè)和職工應(yīng)參保未參保、已參保職工未按照政策規(guī)定足額繳費(fèi)的情況。
社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)不合規(guī)的原因具有復(fù)雜性。單位可能因?yàn)楣?jié)省用工成本而未按規(guī)定繳納，員工可能為了獲得更多現(xiàn)金收入而規(guī)避繳納，政府在某些情況下也可能為了促進(jìn)發(fā)展而放寬政策。而未繳或者少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的單位的職工由于無(wú)法享受或足額享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，將產(chǎn)生大量的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議。若政府嚴(yán)格執(zhí)行社保補(bǔ)繳政策，要求企業(yè)對(duì)未按規(guī)定繳納的社保費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)繳并支付相應(yīng)的滯納金，將給企業(yè)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。為了緩解企業(yè)特別是中小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)的困難，國(guó)務(wù)院先后明確“不得自行對(duì)歷史欠費(fèi)進(jìn)行集中清繳”“暫不集中進(jìn)行歷史欠費(fèi)清繳”等要求，盡最大努力減輕因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳對(duì)企業(yè)造成的影響。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳爭(zhēng)議的沉淀與積累，給征繳部門(mén)、人社部門(mén)、醫(yī)保部門(mén)、仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院等帶來(lái)了很大的壓力，如果處置不當(dāng)，將在一定程度上影響社會(huì)安全穩(wěn)定。調(diào)研獲知，大量社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議因超過(guò)所謂的“兩年時(shí)效”，難以在勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)得到處理。當(dāng)事人訴至法院后，法院也可能以“社會(huì)保險(xiǎn)征繳屬于行政權(quán)范疇，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，不屬于受案范圍”為由不予受理。由此，積累了大量的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛歷史陳案，隨著時(shí)間的推移，此類糾紛將持續(xù)增長(zhǎng)，蘊(yùn)含著社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳是否受時(shí)效限制，對(duì)于歷史欠費(fèi)問(wèn)題如何化解，成為《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)面臨的重大挑戰(zhàn)。
從法理上講，時(shí)效是和訴訟有關(guān)的時(shí)間期限，一般指訴訟時(shí)效和追訴時(shí)效。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了用人單位或者個(gè)人的權(quán)利救濟(jì)途徑，但沒(méi)有規(guī)定時(shí)效制度。所謂社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳的“時(shí)效規(guī)定”，并非通常意義上的法律時(shí)效問(wèn)題，實(shí)際上是指勞動(dòng)保障行政執(zhí)法的追責(zé)期限的規(guī)定，《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》均沒(méi)有設(shè)置追責(zé)期限。社會(huì)保險(xiǎn)追責(zé)期限是由《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》[21]規(guī)定的，該項(xiàng)規(guī)定和我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定[22]基本一致，針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的查處期限。
需要注意的是，追責(zé)期限并不能簡(jiǎn)單地理解為“超過(guò)兩年就不再追究”，因?yàn)檫@還涉及起算點(diǎn)的規(guī)定。依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，對(duì)于欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為的追責(zé)是否過(guò)期，還要看其違法行為是否存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。只要拖欠的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)沒(méi)有補(bǔ)繳、違法行為沒(méi)有改正，就屬于用人單位的違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，不受追責(zé)期限的阻卻，執(zhí)法機(jī)關(guān)清繳社保欠費(fèi)并無(wú)法律障礙。此外，社會(huì)保障行政部門(mén)的行政處罰時(shí)效不等于補(bǔ)繳時(shí)效，補(bǔ)繳不受處罰時(shí)效的限制。[23]對(duì)用人單位未及時(shí)、足額為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為，勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)一般按照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定進(jìn)行追責(zé)和處罰，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追繳歷史欠費(fèi)以及個(gè)人主張社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利并不受追責(zé)期的限制。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的欠繳不僅嚴(yán)重?fù)p害了參保人員的權(quán)益，而且削弱社會(huì)保險(xiǎn)基金的支撐能力，進(jìn)而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅，也必然會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)在一定程度上影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》修改應(yīng)該把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革的成果法律化、固定化，明確稅務(wù)部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的主體地位、職責(zé)權(quán)限并賦予其和稅款征收相同的執(zhí)法手段等，從制度上保障社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)收盡收。同時(shí)，統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確人社部門(mén)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)仲裁、法院等部門(mén)防范和處理社會(huì)保險(xiǎn)征繳糾紛的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該參照稅務(wù)征收期限的規(guī)定，明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的期限制度。
事實(shí)上，社會(huì)保險(xiǎn)法制完善的國(guó)家都有征收期限的法律規(guī)定，如德國(guó)《社會(huì)法典》規(guī)定，社保費(fèi)一般征收時(shí)效期間為4年；日本《厚生年金保險(xiǎn)法》規(guī)定，征收社保費(fèi)的期間為5年；韓國(guó)《國(guó)民年金法》規(guī)定，國(guó)民年金征收的期間為3年。[24]我國(guó)的《稅收征管法》規(guī)定了稅務(wù)征收的5年期限制度。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收（追繳）的期限制度不僅是維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系穩(wěn)定的需要，也是促使征收主體及時(shí)行使職權(quán)、避免用人單位承擔(dān)巨額罰款和滯納金的需要。對(duì)于歷史因素導(dǎo)致的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)拖欠問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從政治層面審視，基于國(guó)家整體利益的考量，充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。需要進(jìn)行細(xì)致的頂層設(shè)計(jì)，制定針對(duì)性的政策方案，在適宜的時(shí)間節(jié)點(diǎn)通過(guò)多部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)共同應(yīng)對(duì)和解決該問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)歷史欠費(fèi)問(wèn)題解決后，應(yīng)該建立并開(kāi)始實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)征繳期限制度，以督促社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)及時(shí)行使職權(quán)、促進(jìn)參保人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，也將征收機(jī)構(gòu)從歷史陳案中解脫出來(lái)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳效能。
社會(huì)保險(xiǎn)基金的先行支付與追償問(wèn)題
《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)基金的先行支付（以下簡(jiǎn)稱“先行支付”）及追償問(wèn)題[25]：《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后，人社部出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》部門(mén)規(guī)章，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的先行支付制度作出了具體規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付制度內(nèi)含對(duì)弱勢(shì)群體優(yōu)先保護(hù)的理念，對(duì)于保障應(yīng)當(dāng)由第三人承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的患病職工的生命健康和工傷職工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利具有重要意義。而社會(huì)保險(xiǎn)基金的追償則是保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全所必需，也是平衡社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系各方主體的利益之需要。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)，各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已開(kāi)始先行支付的實(shí)踐，但總體而言，先行支付制度的實(shí)施效果不佳。先行支付制度，旨在保障員工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利不受用人單位等違法行為的影響，是一項(xiàng)優(yōu)先保護(hù)弱者的好制度。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)：先行支付的實(shí)際執(zhí)行力度與執(zhí)行效果并不理想，存在基金追償困境，不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。
一是先行支付的條件較為嚴(yán)苛，程序啟動(dòng)難。如一些地方規(guī)定，只有受害人提交第三人不支付醫(yī)療費(fèi)用的證明材料，先行支付才可能啟動(dòng)，否則不予先行支付，而第三人不支付醫(yī)療費(fèi)用的證明往往需要通過(guò)司法程序獲得法律文書(shū)等來(lái)證明，增加了先行支付程序啟動(dòng)的難度。二是雖然部門(mén)規(guī)章中有基金追償職責(zé)的規(guī)定，但是缺乏更為明確的上位法。三是針對(duì)無(wú)法確定第三人或第三人肇事逃逸未破案的情況，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在先行支付后找不到被追償人，無(wú)法開(kāi)展基金追償工作。四是追償工作要多部門(mén)協(xié)同配合，經(jīng)辦難度大，存在追償對(duì)象（含用人單位和第三人）被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、撤銷登記備案、第三人無(wú)法確定等情形。先行支付帶來(lái)了社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的增加，社會(huì)保險(xiǎn)基金安全面臨風(fēng)險(xiǎn)。
完善先行支付制度，及時(shí)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益并兼顧社會(huì)保險(xiǎn)基金安全是完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》需要直面的重要問(wèn)題。第一，在當(dāng)事人提出先行支付醫(yī)療費(fèi)用的申請(qǐng)時(shí)，僅需告知第三方不支付的情況，隨后由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依據(jù)具體情況決定是否實(shí)施先行支付。這是因?yàn)橄刃兄Ц兜哪康木褪菫榱吮ＷC受害的參保人員能夠獲得及時(shí)的醫(yī)療救治，如果以受害人不能提供相關(guān)法律文書(shū)來(lái)阻卻先行支付的實(shí)現(xiàn)，則與先行支付制度設(shè)立初衷相悖。第二，區(qū)分向第三人的追償和向用人單位的追償?shù)牟煌樾?。社?huì)保險(xiǎn)基金對(duì)第三人的追償屬于代位求償權(quán)，以受害人固有的請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)；社會(huì)保險(xiǎn)基金對(duì)用人單位的追償權(quán)是直接的追償權(quán)，實(shí)際上是將用人單位不支付工傷待遇的風(fēng)險(xiǎn)從工傷職工身上轉(zhuǎn)移到工傷保險(xiǎn)基金上，以更好地保護(hù)工傷職工的權(quán)利。因用人單位未履行法定義務(wù)而導(dǎo)致工傷職工權(quán)利受損，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付后可以通過(guò)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行措施來(lái)進(jìn)行追償。[26]第三，完善先行支付的追償機(jī)制，明確追償責(zé)任主體及職責(zé)權(quán)限、追償預(yù)算以及部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，綜合利用信用懲戒手段、司法手段對(duì)有能力支付卻拒絕支付工傷保險(xiǎn)待遇的單位和個(gè)人進(jìn)行制裁。第四，建立先行支付基金核銷機(jī)制。無(wú)法確認(rèn)第三人或者交通肇事逃逸未破案的，先行支付后，超過(guò)規(guī)定時(shí)限或達(dá)到一定條件時(shí)，先行支付基金做銷賬處理。
民事侵權(quán)責(zé)任和工傷保險(xiǎn)責(zé)任競(jìng)合問(wèn)題
職工在工作中或者上下班途中遭遇車禍、意外傷害等，由用人單位以外的第三人造成工傷的，依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)，職工享有工傷保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求權(quán)；依據(jù)《民法典》中的侵權(quán)責(zé)任制度，職工享有人身?yè)p害請(qǐng)求權(quán)。這就出現(xiàn)了民事侵權(quán)責(zé)任與工傷保險(xiǎn)責(zé)任的競(jìng)合問(wèn)題。對(duì)于競(jìng)合問(wèn)題的處理，各國(guó)有“取代”“選擇”“兼得”“補(bǔ)充”等不同模式。在我國(guó)，因第三人原因發(fā)生工傷事故后，如何處理工傷保險(xiǎn)責(zé)任和民事侵權(quán)責(zé)任的競(jìng)合，一直困擾著理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)。
社會(huì)保險(xiǎn)立法時(shí)，由于對(duì)民事侵權(quán)和工傷保險(xiǎn)競(jìng)合處理模式的意見(jiàn)分歧較大，對(duì)競(jìng)合問(wèn)題如何處理并沒(méi)有作出明確規(guī)定。“由于實(shí)際發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用數(shù)額明確，且費(fèi)用憑證只有一份，因此工傷職工只能享受一份”，[27]因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十二條僅規(guī)定了醫(yī)療費(fèi)用不得同時(shí)獲得，即不能“兼得”，但對(duì)其他費(fèi)用或待遇是否可以同時(shí)享受并未作出限制性規(guī)定。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以后，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2014〕9號(hào)）第八條指出，對(duì)于工傷保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求權(quán)與侵權(quán)損害賠償權(quán)競(jìng)合采用了兼得模式（醫(yī)療費(fèi)用除外）。其法理依據(jù)在于：“工傷保險(xiǎn)與民事侵權(quán)賠償性質(zhì)不同，工傷保險(xiǎn)待遇屬于公法領(lǐng)域的補(bǔ)償，人身?yè)p害賠償則屬于私法領(lǐng)域的賠償，二者雖然基于同一損害事實(shí)，但存在于兩個(gè)不同的法律關(guān)系之中，不能相互替代。第三人賠償與工傷保險(xiǎn)待遇，一個(gè)屬于私權(quán)范疇，一個(gè)屬于公權(quán)范疇；一個(gè)是民事法律關(guān)系，一個(gè)是行政法律關(guān)系；二者不具有相互替代補(bǔ)充的作用。”[28]換言之，第三人侵權(quán)賠償請(qǐng)求權(quán)與工傷保險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)的法律基礎(chǔ)存在差異，兩者在法律體系中可以同時(shí)存在且互不沖突。
“兼得”模式有利于更好地維護(hù)工傷職工及其家屬的權(quán)利，但其也存在較大的缺陷。第一，與工傷保險(xiǎn)制度創(chuàng)設(shè)的初衷和制度功能相悖。當(dāng)奉行“私法自治”的民事法律不足以有效保護(hù)工傷勞動(dòng)者的利益、需要通過(guò)社會(huì)化的補(bǔ)償機(jī)制代替不具風(fēng)險(xiǎn)分散功能的民事責(zé)任時(shí)，工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)時(shí)而生。雇主參加工傷保險(xiǎn)的動(dòng)因即通過(guò)具有社會(huì)法屬性的工傷保險(xiǎn)制度來(lái)取代傳統(tǒng)私法的雇主責(zé)任。第二，“兼得”模式違背了“損失填平原則”，即“損害賠償以彌補(bǔ)權(quán)利人因該傷害引起的損失為目的”。第三，“兼得”模式對(duì)不同原因造成工傷的職工存在不公平對(duì)待的現(xiàn)象。《社會(huì)保險(xiǎn)法》需進(jìn)一步完善工傷保險(xiǎn)責(zé)任與第三人侵權(quán)責(zé)任競(jìng)合時(shí)的處理規(guī)則。明確規(guī)定我國(guó)的“兼得”模式應(yīng)是“有限的兼得模式”，即如果受傷勞動(dòng)者已從第三人獲得民事?lián)p害賠償，則工傷保險(xiǎn)基金只支付工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)有明確規(guī)定而民事賠償沒(méi)有支付或支付不足的項(xiàng)目，以避免同一性質(zhì)項(xiàng)目的重復(fù)賠償。
關(guān)于因病或非因工致殘職工的病殘津貼問(wèn)題
參加社會(huì)保險(xiǎn)的職工如果因?yàn)槁殬I(yè)病或因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力，可以依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇。但是，如果因病或非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力且未達(dá)到法定退休年齡前，參保人如何得到最基本的生活保障？為解決這一個(gè)問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十七條規(guī)定了因病或者非因工致殘的待遇問(wèn)題。[29]但是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施后，并沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的病殘津貼標(biāo)準(zhǔn)，各地病殘津貼執(zhí)行的差異很大，甚至有的地方還沒(méi)有落實(shí)該項(xiàng)制度。因病或非因工致殘職工的病殘津貼問(wèn)題成為《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施中亟需補(bǔ)齊的短板。
一是對(duì)于因工致殘喪失勞動(dòng)能力的傷殘津貼可以通過(guò)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定獲得補(bǔ)償，對(duì)于因病或非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的職工，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)明確了可以從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對(duì)參保人員的責(zé)任和對(duì)于弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)的立法精神，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一大進(jìn)步。然而，鑒于法律條文采取了任意性規(guī)范的立法技術(shù)，規(guī)定了“可以領(lǐng)取病殘津貼”，在缺乏具體規(guī)則的情況下，這部分群體的權(quán)利難以得到落實(shí)。
二是病殘職工是保護(hù)力度較差、更需要關(guān)注的特殊群體。從制度上看，我國(guó)已經(jīng)有了分層分類的社會(huì)救助制度、工傷保險(xiǎn)制度、困難職工的幫扶制度以及殘疾人權(quán)益保障等特殊群體的保護(hù)制度，但由于缺少病殘津貼制度，理應(yīng)被社會(huì)安全網(wǎng)覆蓋的病殘職工的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不能通過(guò)社會(huì)化的機(jī)制得以化解，其權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，這對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善提出了挑戰(zhàn)。病殘津貼是參保人的法定權(quán)利，是社會(huì)保險(xiǎn)制度不可或缺的重要內(nèi)容，缺少病殘津貼制度的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是不完整、不完善的，更是不成熟的，與維護(hù)基本社會(huì)保障底線的核心要求不相符合。因此，完善病殘津貼并使之成為可實(shí)施、可操作的規(guī)范是《社會(huì)保險(xiǎn)法》完善需要關(guān)注的重要問(wèn)題。建議從立法技術(shù)方面把“可以領(lǐng)取病殘津貼”的任意性規(guī)范修改為“有權(quán)領(lǐng)取病殘津貼”的權(quán)利性規(guī)范或直接規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)該支付病殘津貼”，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付責(zé)任。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該督促社會(huì)保險(xiǎn)主管部門(mén)及時(shí)出臺(tái)病殘津貼的實(shí)施細(xì)則，明確病殘津貼標(biāo)準(zhǔn)，以有效落實(shí)該項(xiàng)制度。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“工傷保險(xiǎn)法體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21FFXB021）
注釋
[1]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條、第12條、第23條的相關(guān)規(guī)定。
[2]岳宗福：《新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者失業(yè)保險(xiǎn)：改革思路與政策優(yōu)化》，《中州學(xué)刊》，2023年第6期。
[3]李青宜：《養(yǎng)老金政策的演變歷程：國(guó)際勞工組織和世界銀行觀點(diǎn)的對(duì)立與共識(shí)》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2019年第4期。
[4]鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問(wèn)題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2020年第1期。
[5]林治芬：《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算開(kāi)啟新征程》，《中國(guó)社會(huì)保障》，2014年第10期。
[6]彭浩然：《中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的改革方向——基于個(gè)人賬戶改革四次爭(zhēng)論的思考》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2021年第2期。
[7]王天玉：《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”的法理困境與制度重構(gòu)》，《中外法學(xué)》，2021年第4期。
[8]劉云香、肖棣文：《中國(guó)社會(huì)保障個(gè)人賬戶改革爭(zhēng)議再審視：基于資產(chǎn)為本社會(huì)政策的視角》，《中國(guó)行政管理》，2023年第6期。
[9]鄭功成、桂琰：《中國(guó)特色醫(yī)療保障制度改革與高質(zhì)量發(fā)展》，《學(xué)術(shù)研究》，2020年第4期。
[10]《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第59條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
[11]何文炯：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳：體制改革與法制完善》，《探索》，2020年第5期。
[12]筆者在第十四屆全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成教授的帶領(lǐng)下赴國(guó)家稅務(wù)總局、最高人民法院等單位參加了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳情況、社會(huì)保險(xiǎn)案件情況等專題調(diào)研，除非特別說(shuō)明，本文提及的調(diào)研情況均來(lái)自上述調(diào)研。
[13]《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出金錢(qián)給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額。”
[14]鄭功成等：《社會(huì)保險(xiǎn)法及實(shí)踐研究》，北京，人民出版社，2020年，第76～77頁(yè)。
[15]鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與發(fā)展思路》，《探索》，2020年第3期。
[16]《第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布企業(yè)社保白皮書(shū) 超六成企業(yè)“低繳”員工社?！?，2015年8月24日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/08/id/1695104.shtml。
[17]《〈中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2024〉：企業(yè)社保合規(guī)指數(shù)基本持平，住房公積金覆蓋面連續(xù)三年穩(wěn)步提升》，2024年8月16日，https://www.163.com/dy/article/J9NUS7LM0519D4UH.html。
[18]《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。職工應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入個(gè)人賬戶。無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，分別記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶。”
[19]《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第三條第5款規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基、費(fèi)率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。”
[20]何文炯：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳：體制改革與法制完善》，《探索》，2020年第5期。
[21]《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門(mén)發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門(mén)不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計(jì)算；違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計(jì)算。”
[22]《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十六條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年；法律另有規(guī)定的除外。”
[23]李榮華：《申請(qǐng)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)遭拒，外來(lái)工訴社保局勝訴》，《南方周末》，2015年6月12日，A11版。
[24]參見(jiàn)向春華：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追征時(shí)效的正當(dāng)性基礎(chǔ)與體系構(gòu)造》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第5期。
[25]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第三十條第2款、第四十一條、第四十二條的相關(guān)規(guī)定。
[26]參見(jiàn)林嘉：《社會(huì)保險(xiǎn)基金追償權(quán)研究》，《法學(xué)評(píng)論》，2018年第1期。
[27]信春鷹：《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義》，北京：法律出版社，2010年，第129頁(yè)。
[28]林嘉：《社會(huì)保險(xiǎn)基金追償權(quán)研究》，《法學(xué)評(píng)論》，2018年第1期。
[29]《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第十七條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；在未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或者非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付。”
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
Some Key Issues in Social Insurance Law Need to Be Optimized
Yang Sibin
Abstract: The optimization of the Social Insurance Law is both necessary and urgent, and the revision procedure should be started timely. The optimization of the Social Insurance Law involves a number of basic and important systems, mainly including: In the legislative pattern, maternity insurance should be merged into the basic medical insurance chapter, adding a special chapter for long-term care insurance; in terms of coverage, social insurance should effectively cover the workers of new employment forms. Other issues include: reforming the individual account system for basic old-age insurance and basic medical insurance for employees; clarifying the collection subject and functions of social insurance premiums; establishing the legal person status of social insurance agencies; unifying the criteria for determining the social insurance contribution base at the national level; stipulating the system of time limits for collecting social insurance premiums; improving the advance payment and recovery system of social insurance funds; properly dealing with the problem of concurrence between tort liability and industrial injury insurance liability; and effectively implementing the invalidity allowance for employees who are disabled due to illness or non-work-related disability.
Keywords: Social Insurance Law, new employment form laborer, individual account, collection subject, payment base
