【摘要】當(dāng)前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)入加速重塑期，制度型開放成為新一輪全球化的重要特征，我國推動制度型開放取得重大實踐進(jìn)展，但仍與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在一定差距。主要是我國制度型開放在區(qū)域和領(lǐng)域上不均衡不協(xié)調(diào)，部分領(lǐng)域與國際制度的相容性有待增強，數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等新興領(lǐng)域制度性話語權(quán)有待提升，制度型開放以被動對接為主，制度供給和引領(lǐng)相對滯后。我國應(yīng)以開放平臺的先行先試為重點，以點帶面推進(jìn)區(qū)域、領(lǐng)域制度型開放均衡發(fā)展；以開放促改革，提升與國際制度的相容性；以申請加入CPTPP、DEPA為契機，提升我國在新興領(lǐng)域的制度性話語權(quán)，增強我國在具有國際競爭優(yōu)勢領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和制度供給能力，引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑。
【關(guān)鍵詞】制度型開放 國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑 制度話語權(quán)
【中圖分類號】F125 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.007
【作者簡介】胡再勇，外交學(xué)院國際經(jīng)濟學(xué)院教授，外交學(xué)院全球經(jīng)濟治理量化研究創(chuàng)新平臺主任。研究方向為國際貨幣理論與政策、國際貿(mào)易理論與實證、政治經(jīng)濟學(xué)、經(jīng)濟外交。主要著作有《“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施的國際貿(mào)易效應(yīng)研究》、《人民幣匯率的決定模型及變化趨勢研究》、《中國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營風(fēng)險分析》、《電子貨幣虛擬貨幣理論前沿問題研究》（合著）等。
2018年以來，在黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)部署下，制度型開放成為我國對外開放的重要特征，也是我國構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制的重點。在此背景下，系統(tǒng)總結(jié)我國制度型開放取得的重要進(jìn)展和面臨的主要挑戰(zhàn)，并提出應(yīng)對舉措，對于貫徹落實黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出的“主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)補貼、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞動保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)、金融領(lǐng)域等實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容，打造透明穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境”“積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革，提供更多全球公共產(chǎn)品。擴大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，建立同國際通行規(guī)則銜接的合規(guī)機制，優(yōu)化開放合作環(huán)境”[1]等制度型開放目標(biāo)無疑具有重要意義。
制度型開放的政策意涵及其理論邏輯
制度型開放的政策意涵。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，“要適應(yīng)新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”，[2]將制度型開放和商品要素流動型開放進(jìn)行了區(qū)分。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制”“推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”，[3]將制度型開放從規(guī)則的層面擴展到規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等層面。2024年7月，《決定》強調(diào)，穩(wěn)步擴大制度型開放要“主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)補貼、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞動保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)、金融領(lǐng)域等實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容”“擴大自主開放”“積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革，提供更多全球公共產(chǎn)品”。[4]就制度型開放的概念界定而言，大多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為制度型開放指的是規(guī)則的跨境融合，包括三個層面，即規(guī)則進(jìn)口、規(guī)則出口和規(guī)則整合，也即主動對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、積極引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、向共建全球治理新規(guī)則擴展。[5]
總結(jié)制度型開放相關(guān)的表述及文獻(xiàn)，本文認(rèn)為制度型開放的政策意涵主要有三個方面：一是在建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制中以制度型開放為重點，主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容；二是在擴大自主開放中促進(jìn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)的外溢，向全球提供公共品、參與全球經(jīng)濟治理；三是在引進(jìn)來和走出去中積極引領(lǐng)、共建和擴展全球通行規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑。
制度型開放的理論邏輯。隨著新制度經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展，主流經(jīng)濟學(xué)中長期被視為給定或者忽略的制度因素重新被納入經(jīng)濟研究體系，使得理論研究與現(xiàn)實的聯(lián)系更加緊密。新制度經(jīng)濟學(xué)從歷史、現(xiàn)實與理論相結(jié)合的角度證明制度是經(jīng)濟運行過程中的內(nèi)生變量，探討了制度變遷的規(guī)律及其對經(jīng)濟發(fā)展和運行效率的影響。[6]探討制度型開放的理論邏輯，可以基于新制度經(jīng)濟學(xué)的基本理論來進(jìn)行分析。
一是制度型開放可以節(jié)約制度成本，提高制度收益。高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以貿(mào)易和投資便利化、競爭中性、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、營商環(huán)境、綠色規(guī)則、數(shù)字經(jīng)濟、監(jiān)管一致性等“邊境后”規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容。順應(yīng)國際分工縱深方向發(fā)展的要求，制度型開放通過對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，不但有利于降低制度摩擦成本，而且有利于降低要素分工下的生產(chǎn)成本、交易成本和管理成本，以提高資源配置效率，從而提高制度收益。
二是制度型開放有助于提升制度比較優(yōu)勢。同商品和要素流動型開放相比，制度型開放是更高水平的開放，“堅持以制度建設(shè)為主線”是進(jìn)一步全面深化改革的原則之一。[7]《決定》提出，要“擴大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，建立同國際通行規(guī)則銜接的合規(guī)機制，優(yōu)化開放合作環(huán)境”。[8]通過對接高水平國際規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，必將提升我國的制度比較優(yōu)勢，而制度優(yōu)勢會通過激勵技術(shù)等要素稟賦產(chǎn)生動態(tài)比較優(yōu)勢，進(jìn)而提升我國的國際貿(mào)易比較優(yōu)勢。
三是制度型開放有助于培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，提升全要素生產(chǎn)率。制度型開放的重要目標(biāo)之一是打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，[9]這一方面有助于吸引和聚集全球創(chuàng)新要素，強化技術(shù)創(chuàng)新激勵機制，提升市場的資源配置效率；另一方面也有利于我國參與并引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的競爭力，從而促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略升級以助推新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，提高全要素生產(chǎn)率。[10]
當(dāng)前我國推動制度型開放面臨的主要形勢
制度型開放成為新一輪全球化的重要特征。第三階段經(jīng)濟全球化經(jīng)過二十余年的發(fā)展，其主導(dǎo)的規(guī)則、模式等越來越難以適應(yīng)世界經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，亟需變革，[11]主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，全球化的深入發(fā)展推動了國際分工的深度演化，由產(chǎn)業(yè)間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工向全球價值鏈分工演化，全球價值鏈分工實質(zhì)上是要素分工，客觀上要求各國境內(nèi)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相對一致，以促進(jìn)生產(chǎn)的順利對接和生產(chǎn)效率的提升。而冷戰(zhàn)結(jié)束后開始的第三階段經(jīng)濟全球化以降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘為重點，旨在促進(jìn)各國邊境的開放。世界貿(mào)易組織（WTO）在推動“邊境后”開放方面舉步維艱，在新一輪高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判中，關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘不再是各國關(guān)注的重點，取而代之的是競爭中性、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、營商環(huán)境、綠色規(guī)則、數(shù)字經(jīng)濟、貿(mào)易和投資便利化、監(jiān)管一致性等“邊境后”議題。另一方面，第三階段全球化旨在促進(jìn)商品、資本、成熟技術(shù)等普通要素的全球化，對于創(chuàng)新要素等的促進(jìn)作用不足，主要原因在于創(chuàng)新要素的全球流動對制度環(huán)境的要求很高，促進(jìn)創(chuàng)新要素全球化相關(guān)制度環(huán)境的缺失制約了創(chuàng)新要素的全球流動，[12]推進(jìn)制度型開放成為優(yōu)化制度環(huán)境的必由之路?？梢灶A(yù)見，制度型開放必將成為新一輪全球化的重要特征之一。
國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑競爭加劇。當(dāng)前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則處于重構(gòu)期，眾多經(jīng)濟體意圖爭奪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑競爭加劇，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是爭奪“邊境后”規(guī)則的制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。突出表現(xiàn)在眾多經(jīng)濟體在世貿(mào)組織之外另起爐灶，商簽高水平區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定，如《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）、《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（UJDTA）等，這些高水平區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定在現(xiàn)有世貿(mào)組織規(guī)則基礎(chǔ)上設(shè)立了更高標(biāo)準(zhǔn)，在世貿(mào)組織外涵蓋了更多新規(guī)則，強調(diào)更加公平的“邊境后”規(guī)則。[13]二是爭奪多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。當(dāng)前，世界貿(mào)易組織陷入危機，部分組織功能缺失，運轉(zhuǎn)不暢。在貿(mào)易談判領(lǐng)域，過去20多年只有《貿(mào)易便利化協(xié)定》、《電子商務(wù)協(xié)定》、《漁業(yè)補貼協(xié)定》等少數(shù)成果，在新議題領(lǐng)域的表現(xiàn)乏善可陳；在爭端解決領(lǐng)域，上訴機構(gòu)停擺；在貿(mào)易監(jiān)督領(lǐng)域，通報義務(wù)履行情況不盡如人意，審議功能流于形式。[14]在此背景下，美國、歐盟、中國紛紛提出了關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議，以推動世貿(mào)組織在全球治理中發(fā)揮更大作用。
我國推動制度型開放取得重大實踐進(jìn)展，但仍與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在一定差距。黨的十八大以來，黨中央積極推動我國對外開放從商品和要素流動型開放向規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放轉(zhuǎn)變，在四個方向上取得重大實踐進(jìn)展。一是對接高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容，打造透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境。2020年《中華人民共和國外商投資法實施條例》開始施行，統(tǒng)一內(nèi)外資管理原則，實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，2024年3月，商務(wù)部發(fā)布《跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版），建立了服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放的負(fù)面清單制度。此外，我國正式申請加入CPTPP和DEPA等高水平區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定，并積極推進(jìn)相關(guān)進(jìn)程。二是打造開放平臺，通過“先行先試”反映國際生產(chǎn)方式變革需求的貿(mào)易投資新規(guī)則。目前，我國已建立22個自貿(mào)試驗區(qū)、11個國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點示范省市等制度型開放高地，形成了覆蓋東西南北中的多層次制度型開放平臺。三是以規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”支撐共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，向全球提供公共品、積極參與全球經(jīng)濟治理。我國持續(xù)推進(jìn)與“一帶一路”共建國家在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、稅收征管、數(shù)字信息、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”，截至2023年底，我國與65個國家、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化機構(gòu)和國際組織簽署了108份標(biāo)準(zhǔn)化雙多邊合作文件，其中與47個“一帶一路”共建國家簽署了57份合作文件。[15]此外，目前我國已與112個國家和地區(qū)簽署了避免雙重征稅協(xié)定。截至2022年底，我國與17個國家簽署“數(shù)字絲綢之路”合作諒解備忘錄，與23個國家建立“絲路電商”雙邊合作機制。[16]四是積極擴大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，建立同國際通行規(guī)則銜接的合規(guī)機制。截至目前，我國已與29個國家和地區(qū)簽署了22個自由貿(mào)易協(xié)定，貿(mào)易額占對外貿(mào)易總額的1／3左右。[17]
但也要看到，雖然我國推動制度型開放取得重大實踐進(jìn)展，但仍與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在不小差距。在服務(wù)業(yè)開放方面，電信、教育、文化、醫(yī)療等外資渴望進(jìn)入的領(lǐng)域開放度還有待提升；在“邊境后”議題上，我國參與的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在數(shù)字貿(mào)易核心議題，如數(shù)據(jù)跨境傳輸與管理、數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)、數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)上都與CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則存在一定差距，在競爭中性政策、環(huán)境與貿(mào)易、透明度等方面還存在改進(jìn)空間。
加快構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制對我國制度型開放提出了更高要求。2023年7月，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調(diào)：“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制是我們主動作為以開放促改革、促發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，要圍繞服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，以制度型開放為重點，聚焦投資、貿(mào)易、金融、創(chuàng)新等對外交流合作的重點領(lǐng)域深化體制機制改革，完善配套政策措施，積極主動把我國對外開放提高到新水平。”[18]在確定投資、貿(mào)易、金融、創(chuàng)新為對外開放的重點領(lǐng)域的同時，強調(diào)制度型開放是建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制的重點，也對制度型開放提出了更高的要求。
當(dāng)前我國推動制度型開放面臨的主要挑戰(zhàn)
我國制度型開放均衡和協(xié)調(diào)程度有待提升。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是重點領(lǐng)域的制度型開放不均衡不協(xié)調(diào)，二是不同區(qū)域制度型開放不均衡不協(xié)調(diào)。
重點領(lǐng)域的制度型開放不均衡不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在外資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單中部分部門開放進(jìn)程相對滯后。《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》包括限制措施31條，禁止類條目21條，占比67.74%，《自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》包括限制措施27條，禁止類條目17條，占比62.96%?？梢姡m然經(jīng)過幾輪削減后，外資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目大幅減少，但禁止類條目占比還比較高?！犊缇撤?wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2024年版）》包括限制措施71條，《自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）包括限制措施68條，都是禁止類（不得）或者是帶有部分情形排除下的禁止類（不得）條目，限制程度相對較高，涉及11個行業(yè)，且有些行業(yè)負(fù)面清單數(shù)較多。此外，我國服務(wù)業(yè)整體限制程度仍相對較高。
不同區(qū)域制度型開放不均衡不協(xié)調(diào)則主要體現(xiàn)在不同開放平臺制度型開放進(jìn)展差異較大，制度創(chuàng)新成果擴散成效差異較大。我國正在建設(shè)不同類型的開放平臺，如自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）、國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點等，這些制度型開放平臺探索的內(nèi)容差異性相對較大。其中，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自由貿(mào)易港等少數(shù)區(qū)域開放權(quán)限較大，并取得了一些突破性進(jìn)展。如上海自由貿(mào)易試驗區(qū)揭牌運行10周年時，在國家層面復(fù)制推廣的302項自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果中，近一半源自上海首創(chuàng)或同步先行先試，相關(guān)成果主要集中于四個方面，一是對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推進(jìn)高水平制度型開放；二是堅持要素市場化改革，增強全球資源要素配置能力；三是加強政府自身改革，提升治理現(xiàn)代化水平；四是聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需創(chuàng)新制度供給，增強高質(zhì)量發(fā)展動力。[19]中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)累計形成制度創(chuàng)新成果696項，在全國復(fù)制推廣43項，占全國總數(shù)約1／4。[20]海南自由貿(mào)易港已累計發(fā)布17批146項制度創(chuàng)新案例。[21]中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)累計推出622項創(chuàng)新舉措，其中全國首創(chuàng)275項，全國復(fù)制推廣35項。[22]而其他大部分區(qū)域重大突破性改革和原創(chuàng)性改革成果相對較少，大多為具體的經(jīng)貿(mào)便利化增效措施，其中的主要原因一是制度型開放涉及事權(quán)改革，相關(guān)改革舉措的推進(jìn)和實施需要較長時間，這在一定程度上制約了部分地區(qū)制度創(chuàng)新的步伐；二是一些經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)對于制度型開放相關(guān)政策的理解和把握程度有待提升，再加上地方利益保護(hù)等因素，導(dǎo)致制度創(chuàng)新水平有待提升。[23]
部分領(lǐng)域與國際制度的相容性有待提高。國際制度與國內(nèi)制度間的互補性是影響制度型開放水平的關(guān)鍵因素之一，制度互補性也稱為相容性，指的是國際制度與國內(nèi)制度之間的一致性程度及相互嫁接和調(diào)適的空間。[24]一般而言，國際制度與國內(nèi)制度相容性越好，制度型開放的阻力越小，相反，當(dāng)國際制度與國內(nèi)制度相容性越差時，制度型開放面臨的阻力就越大。
當(dāng)前，我國部分領(lǐng)域與國際制度的相容性有待提高。例如，國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。[25]國有企業(yè)同時具有商業(yè)性和公益性的特點，商業(yè)性體現(xiàn)為國有資產(chǎn)的保值增值，而公益性體現(xiàn)為實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的目標(biāo)，如科技進(jìn)步、國防建設(shè)、民生改善等。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）關(guān)于國有企業(yè)的政策與我國國有企業(yè)的一些現(xiàn)行政策間存在一定程度的不相容之處。2000年以來，OECD陸續(xù)發(fā)布《OECD關(guān)于國有企業(yè)公司治理指引》《競爭中立與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)與政策選擇》《競爭中立：維持國有企業(yè)與私有企業(yè)間保持公平的競爭環(huán)境》等專項報告，其中提出應(yīng)通過將政府在國有企業(yè)商業(yè)運作中同時扮演所有者和市場調(diào)節(jié)者的雙重角色進(jìn)行分離等措施實現(xiàn)國有企業(yè)市場化運營，以及通過推進(jìn)實施稅收中立、監(jiān)管中立、債務(wù)和補貼中立、公共采購中立等相關(guān)措施來改革國有企業(yè)治理以實現(xiàn)競爭中立。[26]其中部分措施與我國國有企業(yè)一些現(xiàn)行政策仍存在差異，鑒于此，我國對標(biāo)高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則還需要深入推進(jìn)國有企業(yè)改革，提升國有企業(yè)相關(guān)制度與國際制度的相容性。
數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等新興領(lǐng)域制度性話語權(quán)有待提升。當(dāng)前，我國在數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)貿(mào)易等新興領(lǐng)域的對外開放方面仍存在一定壁壘，在數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域的國際話語權(quán)仍有待提升。具體而言，我國參與的RCEP涉及的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則與CPTPP等高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相比仍存在一定差距。例如，數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的一些核心議題：數(shù)據(jù)的跨境傳輸與管理涉及的跨境數(shù)據(jù)自由流動、計算設(shè)施非強制本地化，數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)涉及的國際數(shù)字傳輸免關(guān)稅和給予數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇，以及數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)涉及的源代碼非強制本地化、加密技術(shù)的保護(hù)條款等內(nèi)容，在CPTPP等相關(guān)條款中均為硬約束，且可強制執(zhí)行，而在RCEP中則為軟約束或未涉及，或者僅承諾進(jìn)一步開展對話。
在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，根據(jù)OECD發(fā)布的衡量世界各國服務(wù)貿(mào)易開放水平的服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（STRI），2023年，我國STRI平均水平僅為0.236，開放水平有待提升。從具體領(lǐng)域來看，2023年，我國在公路貨運、建筑服務(wù)、工程服務(wù)和分銷服務(wù)領(lǐng)域開放度較高，在錄音、影視、電信和快遞服務(wù)等領(lǐng)域限制程度較高。服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域存在的一些壁壘也在一定程度上制約了我國服務(wù)貿(mào)易行業(yè)在高水平國際規(guī)則制定上的話語權(quán)。
制度型開放以被動對接為主，制度供給和引領(lǐng)相對滯后。加入世貿(mào)組織的過程就是我國逐漸接受現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的過程，主要包括制定適應(yīng)開放型經(jīng)濟體系的貿(mào)易投資規(guī)則體系、降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、不斷擴大境內(nèi)開放領(lǐng)域等。在對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的慣性下，我國的制度型開放主要以被動對接歐美國家高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則為主，缺乏主動有效的應(yīng)對措施。而歐美國家制定的高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要是為其國家利益服務(wù)，也會隨著全球化發(fā)展、相對優(yōu)勢、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等因素的變化而變化，為此，我國需針對不同類型的國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則采取相應(yīng)措施。
此外，雖然一些規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等已實現(xiàn)在“一帶一路”共建國家間共享，我國也積極在世貿(mào)組織中推動新議題設(shè)定和討論，但總體上我國制度供給和引領(lǐng)仍相對滯后，即使在我國具有優(yōu)勢的領(lǐng)域，制度供給和出口也相對不足。例如，我國雖在工程建設(shè)領(lǐng)域具有明顯優(yōu)勢，但在海外重要市場的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定上美國仍占據(jù)主導(dǎo)地位；我國在光伏、電動汽車等新能源領(lǐng)域也具有明顯優(yōu)勢，但歐盟卻憑借其碳邊境調(diào)節(jié)機制搶占了碳市場規(guī)則制定的先發(fā)優(yōu)勢。[27]
進(jìn)一步推動制度型開放的主要舉措
以點帶面推進(jìn)區(qū)域和領(lǐng)域制度型開放均衡發(fā)展。一是健全開放平臺間創(chuàng)新成果分享機制，加快創(chuàng)新成果向地區(qū)和全國的復(fù)制推廣速度，以點帶面推進(jìn)區(qū)域制度型開放均衡發(fā)展；二是推進(jìn)中央事權(quán)向開放平臺的實質(zhì)性賦權(quán)賦能并加強立法保障，建立試錯糾正機制；三是提升地方開放平臺的創(chuàng)新積極性，鼓勵開放平臺先行先試，對接有助于促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)。在促進(jìn)區(qū)域間制度型開放均衡發(fā)展的同時，可借助開放平臺的先行先試，逐步降低外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）條款數(shù)目，推進(jìn)禁止類條款逐步放開，促進(jìn)外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的進(jìn)一步均衡化發(fā)展。此外，可借助自貿(mào)試驗區(qū)（港），尤其是國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點的先行先試，縮減跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）的條款數(shù)目，在提升我國跨境服務(wù)貿(mào)易開放水平的同時促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易開放領(lǐng)域的均衡化。
以開放促改革，提升與國際制度的相容性。以開放促改革是我國改革開放以來長期積累的寶貴經(jīng)驗，當(dāng)前，我國體制機制改革進(jìn)入深水區(qū)，亟需通過高水平制度型開放進(jìn)一步促進(jìn)國內(nèi)體制機制改革，提升與國際制度的相容性。例如，我國可以通過對接高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中競爭中立的相關(guān)條款來推進(jìn)國有企業(yè)改革，具體而言，國有企業(yè)應(yīng)繼續(xù)堅持市場化方向，與市場經(jīng)濟深度融合，針對商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)分類推進(jìn)改革，在此過程中提升與國際制度間的相容性。此外，可通過制度型開放促進(jìn)構(gòu)建全面創(chuàng)新體制機制，進(jìn)一步提升我國制度環(huán)境與國際制度環(huán)境間的相容性，吸引和聚集全球創(chuàng)新要素，“提升國家創(chuàng)新體系整體效能”[28]。
以申請加入CPTPP、DEPA為契機，推進(jìn)新興領(lǐng)域制度型開放，提升制度性話語權(quán)。CPTPP內(nèi)容廣泛，涉及跨境服務(wù)貿(mào)易、電子商務(wù)、環(huán)境等新興領(lǐng)域。DEPA是全球第一個關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟的重要規(guī)則安排，采用獨特的“模塊式協(xié)議”，參與方不需要同意DEPA所覆蓋的16個模塊的全部內(nèi)容，而可以選擇其中部分模塊進(jìn)行締約。[29]CPTPP和DEPA都是高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，和我國構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制、推動更高水平對外開放以及參與國際數(shù)字經(jīng)濟合作的方向是一致的。當(dāng)前，我國正在推進(jìn)加入CPTPP和DEPA的相關(guān)進(jìn)程，一方面，與相關(guān)成員進(jìn)行磋商和談判；另一方面，對照相關(guān)條款，梳理需要完善或修改的法律法規(guī)和改革舉措，并采取相應(yīng)改革和對接措施，如國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》，以及《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》、《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》三部相關(guān)法律相繼頒布實施。[30]我國在數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、環(huán)境等新興領(lǐng)域的國際話語權(quán)有待提升，應(yīng)以申請加入CPTPP、DEPA為契機，主動出臺或者完善相關(guān)法律法規(guī)，通過制度型開放主動對接數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、環(huán)境等新興領(lǐng)域高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，降低新興領(lǐng)域貿(mào)易投資壁壘，提升開放水平，進(jìn)而提升我國在新興領(lǐng)域國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上的話語權(quán)。
加強制度創(chuàng)新，提升制度供給能力，引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑。一是提高制度創(chuàng)新水平。當(dāng)前，我國在新能源、高鐵、工程建造、電子商務(wù)等領(lǐng)域具有顯著國際競爭優(yōu)勢，但海外重要市場的相關(guān)規(guī)則制定卻仍主要由西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，我國制度競爭意識、制度創(chuàng)新水平有待提升。例如，我國在電動汽車、光伏等新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域參與國際規(guī)則制定的能力較強，但在碳足跡管理體系認(rèn)證等方面相對滯后。目前，我國主要由22個自由貿(mào)易區(qū)、11個國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點省市承擔(dān)對接高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以及制度創(chuàng)新的重任，相關(guān)地區(qū)應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)國家制度創(chuàng)新經(jīng)驗，立足我國優(yōu)勢領(lǐng)域，加大制度創(chuàng)新力度，建立高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)，以推動實現(xiàn)規(guī)則鎖定和規(guī)則引領(lǐng)。
二是應(yīng)以共建“一帶一路”倡議和推進(jìn)全球南方國家團結(jié)合作為契機，增強我國的制度供給能力。經(jīng)過十余年的發(fā)展，共建“一帶一路”倡議行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在“五通”領(lǐng)域取得大量務(wù)實成果。未來，應(yīng)以制度對接和產(chǎn)能合作為引領(lǐng)，在推動我國高鐵、新能源、新基建、電力等優(yōu)勢產(chǎn)能走出去的同時，確立我國在優(yōu)勢產(chǎn)能領(lǐng)域規(guī)則鎖定以及在電子商務(wù)、新能源、綠色金融等新興領(lǐng)域規(guī)則引領(lǐng)的主導(dǎo)權(quán)。此外，還應(yīng)充分利用金磚國家擴容機會以及中非合作論壇等各種多邊合作機制，推動全球南方國家團結(jié)合作，探索新的合作領(lǐng)域和合作機制，并通過簽署自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）等形式推動我國的制度創(chuàng)新成果走出去。
三是提高我國在世貿(mào)組織的議題設(shè)置能力，引領(lǐng)世貿(mào)組織改革。中國是多邊貿(mào)易體制的積極參與者、堅定維護(hù)者和重要貢獻(xiàn)者，我國在向世貿(mào)組織提交的《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》中提出，中國支持從解決危及世貿(mào)組織生存的關(guān)鍵和緊迫性問題、提升世貿(mào)組織在全球經(jīng)濟治理中的相關(guān)性、提高世貿(mào)組織的運行效率、增強多邊貿(mào)易體制的包容性四個領(lǐng)域推進(jìn)世貿(mào)組織改革。[31]除積極支持世貿(mào)組織改革外，我國還積極引領(lǐng)世貿(mào)組織的議題設(shè)置和談判，如歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制、《投資便利化協(xié)定》、《漁業(yè)補貼協(xié)定》等，其中《投資便利化協(xié)定》是中國在世貿(mào)組織主動設(shè)置、積極引領(lǐng)談判的首個議題，于2022年12月16日實質(zhì)性結(jié)束文本談判，而《漁業(yè)補貼協(xié)定》是世貿(mào)組織過去9年達(dá)成的首份多邊協(xié)定。[32]未來，我國還應(yīng)積極圍繞《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》，聚焦我國主導(dǎo)的具有引領(lǐng)性的區(qū)域、雙邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則等制度創(chuàng)新成果設(shè)置世貿(mào)組織議題并引領(lǐng)討論，推動我國主導(dǎo)的區(qū)域、雙邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則多邊化，引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑。
結(jié)語
當(dāng)前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑競爭加劇，制度型開放成為新一輪全球化的重要特征，我國以制度型開放為重點構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制，并推動制度型開放取得重大實踐進(jìn)展，但仍與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在不小差距。
我國推動制度型開放仍面臨新興領(lǐng)域制度性話語權(quán)有待提升，部分領(lǐng)域與國際制度的相容性有待加強等挑戰(zhàn)。為應(yīng)對制度型開放面臨的挑戰(zhàn)，我國可以采取推進(jìn)中央事權(quán)向開放平臺的實質(zhì)性賦權(quán)賦能和加強立法保障，健全開放平臺間創(chuàng)新成果分享機制；以開放促改革增強與國際制度的相容性；提升我國具有國際競爭優(yōu)勢領(lǐng)域的制度創(chuàng)新水平和制度供給能力等措施，推動制度型開放取得新的進(jìn)展。
（本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費重大創(chuàng)新項目“美國對華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型下的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系與中美關(guān)系研究”的階段性成果［項目編號：3162019ZYKA03］和外交學(xué)院一流學(xué)科全球經(jīng)濟治理量化研究創(chuàng)新平臺建設(shè)的階段性成果）
注釋
[1][4][8][28]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。
[2]《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行 習(xí)近平李克強作重要講話》，《人民日報》，2018年12月22日，第1版。
[3]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。
[5]常娛、錢學(xué)鋒：《制度型開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與路徑》，《世界經(jīng)濟研究》，2022年第5期；東艷：《制度摩擦、協(xié)調(diào)與制度型開放》，《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第2期；陳福利：《外商投資法開啟中國制度型開放新征程》，《中國人大》，2019年第8期；裴長洪、彭磊：《中國開放型經(jīng)濟治理體系的建立與完善》，《改革》，2021年第4期；趙蓓文：《制度型開放與中國參與全球經(jīng)濟治理的實踐》，《世界經(jīng)濟研究》，2021年第5期。
[6]張旭菲：《“新政治經(jīng)濟學(xué)”理論對我國外貿(mào)改革的啟示》，《國際貿(mào)易問題》，1998年第11期。
[7]江小涓：《制度型開放引領(lǐng)高水平對外開放》，《經(jīng)濟日報》，2024年8月14日，第10版。
[9]江小涓、孟麗君、魏必：《以高水平分工和制度型開放提升跨境資源配置效率》，《經(jīng)濟研究》，2023年第8期。
[10]李瑞琴、王超群、陳麗莉：《以制度型開放助推新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展：理論機制與政策建議》，《國際貿(mào)易》，2024年第3期。
[11][12]戴翔：《制度型開放：中國新一輪高水平開放的理論邏輯與實現(xiàn)路徑》，《國際貿(mào)易》，2019年第3期。
[13]崔凡：《國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展趨勢與對接內(nèi)容》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2022年第1期。
[14]李成鋼：《世貿(mào)組織改革的觀察與思考——在中國法學(xué)會WTO法研究會2021年年會上的講話》，《民主與法制周刊》，2022年第4期。
[15]《〈中國標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展年度報告（2023年）〉新聞發(fā)布會實錄》，2024年3月27日，https://www.samr.gov.cn/xw/xwfbt/art/2024/art_64116a23c5c9400bab1540515ee21547.html。
[6]蔡慶豐、陳名灝：《從硬聯(lián)通到軟聯(lián)通推進(jìn)各國數(shù)字化轉(zhuǎn)型》，《中國青年報》，2023年10月20日，第3版。
[17]羅珊珊：《擴大高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)》，《人民日報》，2024年8月23日，第5版。
[18]《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議強調(diào) 建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制 推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控》，《人民日報》，2023年7月12日，第1版。
[19]《上海自貿(mào)試驗區(qū)10周年建設(shè)成果發(fā)布》，《光明日報》，2023年9月17日，第2版。
[20]《廣東自貿(mào)試驗區(qū)掛牌九周年 近700項制度創(chuàng)新引領(lǐng)開放》，《羊城晚報》，2024年7月31日，第A03版。
[21]《海南自貿(mào)港這些制度集成創(chuàng)新成效顯著》，《平潭時報》，2024年8月19日，第6版。
[22]《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)簡介》，http://3g.china-fjftz.gov.cn/article/index/gid/8/aid/142。
[23][27]陳文玲、顏少君、謝蘭蘭：《新時期我國推進(jìn)制度型開放的關(guān)鍵舉措研究》，《全球化》，2024年第3期。
[24]朱杰進(jìn)：《競爭性壓力與制度互補性：構(gòu)建中國制度型開放的政治經(jīng)濟學(xué)》，《國際政治研究》，2024年第1期。
[25]《習(xí)近平強調(diào)：堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動搖 開創(chuàng)國有企業(yè)黨的建設(shè)新局面》，2016年10月11日，https://www.gov.cn/xinwen/2016-10/11/content_5117541.htm。
[26]OECD, "OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises," 10 August 2014, www.oecd.org; OECD, "Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises: Challenges and Policy Options," 13 August 2014, www.oecd.org; OECD, "Competitive Neutrality: Maintaining a level playing field between public and private business," 14 August 2014, www.oecd.org.
[29]《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定核心條款》，2021年12月21日，https://www.ccpit.org/a/20211221/20211221egnt.html。
[30]《國新辦舉行堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、推動商務(wù)高質(zhì)量發(fā)展新聞發(fā)布會》，2022年3月1日，http://www.scio.gov.cn/xwfb/gwyxwbgsxwfbh/wqfbh_2284/2022n_2285/2022n03y01r/twzb_2480/202208/t20220808_316566.html。
[31]中華人民共和國商務(wù)部：《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》，2019年5月14日，http://images.mofcom.gov.cn/sms/201905/20190524100740211.pdf。
[32]林子涵：《中國捍衛(wèi)多邊貿(mào)易體制展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)（環(huán)球熱點）》，《人民日報（海外版）》，2022年12月31日，第6版。
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕梁麗琛
Proactively and Comprehensively Aligning with High–Standard Rules to Promote Institutional Opening Up
Hu Zaiyong
Abstract: Currently, intensified competition in the reshaping of international economic and trade rules, and institutional openness has become an important feature of the new round of globalization. China has made significant practical progress in promoting institutional openness, but there is still a considerable gap with high-standard international economic and trade rules. The main challenge include that China's institutional openness is unbalanced and uncoordinated in regions and fields, and the compatibility between certain fields and international systems needs to be improved, the institutional discourse power in emerging fields such as digital trade and service trade is relatively low, and institutional openness is mainly passive docking, with lagging institutional supply and guidance. To cope with challenges, China should focus on the pilot projects of open platforms, promote balanced development of institutional openness in regional areas, promote reform through openness and enhance compatibility with international institutions. Taking the opportunity of applying to join CPTPP and DEPA, China should actively reform and promote institutional openness in emerging areas to enhance its institutional discourse power, strengthen China's institutional innovation level and supply capacity in areas with international competitive advantages, and lead the reshaping of international economic and trade rules.
Keywords: institutional opening up, reshaping international economic and trade rules, institutional discourse power
