今年以來，我國積極的財政政策提質(zhì)增效，組合使用多種政策工具，推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好，尤其是自9月26日中央政治局會議后，國家加力推出一攬子有針對性的增量政策，極大提振了市場信心，使經(jīng)濟運行穩(wěn)中有進，新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展扎實推進。為進一步推動經(jīng)濟回升向好，中央經(jīng)濟工作會議提出實施更加積極的財政政策，使財政政策從“積極”轉(zhuǎn)變到“更加積極”。要科學認識財政政策從“積極”到“更加積極”的邏輯和現(xiàn)實要求，進一步優(yōu)化政策工具，提升宏觀經(jīng)濟治理效能。

財政政策從“積極”到“更加積極”轉(zhuǎn)變的邏輯。從國內(nèi)外經(jīng)濟形勢來看，我國經(jīng)濟運行面臨著一些新的困難和挑戰(zhàn)。總需求不足引發(fā)的經(jīng)濟增長不足的問題仍沒有根本解決，導致一些產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展動力和活力不足，并出現(xiàn)部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風險隱患仍然較多等問題。從全球來看，受貿(mào)易保護主義、地緣政治沖突等因素影響，全球經(jīng)濟增長仍具有較大的不確定性，我國發(fā)展的外部環(huán)境變得更為復雜。

從發(fā)展階段和特征上來看，我國的高質(zhì)量發(fā)展正處于增長主動力轉(zhuǎn)換的關鍵時期。新興產(chǎn)業(yè)、新動能占比不斷提升，但尚未成為國民經(jīng)濟增長的主動力。高質(zhì)量發(fā)展，必然出現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展有快有慢的現(xiàn)象，從而導致發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟冷熱分化。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展主動力轉(zhuǎn)換，需要統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能、新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的關系。因此，需要財政政策更加積極有為，推動發(fā)展的從動態(tài)不均衡到動態(tài)均衡的演進，使更多產(chǎn)業(yè)享受發(fā)展紅利，保障增長動力轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級順暢。

從政策工具來看，我國對財政政策使用提升到新的水平。此前，財政部主要負責人指出：“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。”隨著一攬子增量政策的實施，我國對財政赤字和政府債務的安全性有了更加深入的認識，打破了學術界長期“將赤字率3%和負債率60%作為警戒線”的認識，為財政政策走向更加積極掃除了認識障礙。加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，財政政策“更加積極”，彰顯了中央穩(wěn)定經(jīng)濟的決心和信心。

財政政策“更加積極”的現(xiàn)實要求。財政政策“更加積極”，其目的不僅是要解決當前需求不足、預期不穩(wěn)等問題，而且要挖掘經(jīng)濟增長的潛力，形成持續(xù)發(fā)展的長期動力，為高質(zhì)量發(fā)展“保駕護航”。具體而言，主要表現(xiàn)為以下三個方面的現(xiàn)實要求。

一是把握政策的“力度”，維持充沛合理的總需求，暢通經(jīng)濟循環(huán)，推動新舊動能平穩(wěn)接續(xù)轉(zhuǎn)換。宏觀政策的首要任務是做好總需求管理。財政政策不是單純發(fā)揮“刺激”作用，而是解決需求不足、發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)，維持一個平衡的發(fā)展環(huán)境，為動力轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造基礎條件。推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，沒有合理的經(jīng)濟增長速度，就無法暢通經(jīng)濟循環(huán)。這就需要財政政策著力擴大總需求、實現(xiàn)量的合理增長。財政政策要做到這一點，必須確定合理“度”的問題。財政政策“更加積極”，要求根據(jù)國民經(jīng)濟體量和維持充沛合理總需求的需要，合理確定政策“力度”，進而確定財政赤字率和政府債務規(guī)模，助力高質(zhì)量發(fā)展渡過動力轉(zhuǎn)換的關鍵時期。

二是把握政策“方向”，提升發(fā)展?jié)摿驮鰪娊?jīng)濟動能，形成持續(xù)發(fā)展的長期動力。既要加大財政支持經(jīng)濟發(fā)展的力度，又要做到財政安全、防范風險，就需要在總需求管理的基礎上，注重提升發(fā)展?jié)摿驮鰪娊?jīng)濟動能。這實質(zhì)上是靠物質(zhì)資本和人力資本積累實現(xiàn)的。我國的人均資本存量與一些發(fā)達國家相比還有不小差距。財政政策“更加積極”，意味著要繼續(xù)優(yōu)化財政政策的作用方式和工具使用，不斷促進物質(zhì)資本和人力資本積累，而不能形成大量的消耗性支出。

三是把握政策“速度”，穩(wěn)定預期，激發(fā)市場內(nèi)在動力和活力。預期不穩(wěn)，企業(yè)投資意愿不強，是困擾當前經(jīng)濟運行的一大問題。財政政策“更加積極”，就是要更好地發(fā)揮財政政策穩(wěn)預期的作用。這不僅體現(xiàn)在政策“力度”上，需要合理充足的“量”，而且體現(xiàn)在“速度”上，需要把握好政策節(jié)奏，加快政策出臺和落地的速度，消除政策落地梗阻，尤其在增速尚未達到潛在增長水平，或市場內(nèi)生動力尚未完全恢復之前，不應過早退出當前的擴張性政策，避免中斷經(jīng)濟恢復向好趨勢。

優(yōu)化政策力度和方式，使財政政策更加積極有為。針對當前經(jīng)濟運行的新情況和新問題，發(fā)揮好財政政策的作用，不僅需要把握政策力度，做好總需求管理，而且需要優(yōu)化政策的作用方向和方式，提高政策效率，降低宏觀經(jīng)濟治理成本，保障增長動力轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級順暢。

其一，依據(jù)總需求管理的需要，提高財政赤字率，增強財政政策力度。綜合多個維度判斷，我國潛能大，具有保持中高速增長的條件。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)升級、人均資本存量的增長、人民生活水平提升需要等狀況，結(jié)合消費、出口、產(chǎn)業(yè)投資、房地產(chǎn)市場投資等指標的預計增速，以及廣義財政承受能力，確定宏觀政策合理的“度”，進而確定合理的財政赤字率。

其二，統(tǒng)籌調(diào)整政府債務和投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化投資方式，提高投資效益。做好中長期基建項目規(guī)劃，增加中央重大基建項目，動態(tài)降低地方投資占比和地方債占比，是改善預期、提振市場信心的關鍵之舉，也是提升財政資金使用和投資效率的必然要求。同時，根據(jù)建設項目的性質(zhì)，靈活選擇投融資主體和方式。對于純公益性項目，應由政府實施，通過一般公共預算和國債解決資金來源問題；對于具有一定權益屬性且有收益和現(xiàn)金流的基建投資項目，如電力、熱力、燃氣、水生產(chǎn)和供應業(yè)、水利、交通等項目，則要以專項債和國企投資為重要資金來源，尤其是要使用好專項債作為資本金這一政策，撬動企業(yè)建設資金和信貸資金投入；對于市場化屬性較強的基建投資項目，發(fā)揮財政資金的引導作用，吸引社會資本進入。

其三，綜合施策，標本兼治，大力提振消費。首先，依靠有效投資促進經(jīng)濟增長，擴大就業(yè)，提升居民收入水平，讓人們有能力消費，這是最基礎最重要的一環(huán)。財政政策要推動中低收入群體增收減負，寶貴的財政資源要用在“刀刃”上。其次，完善社會保障制度和體系，讓人們敢消費。擴大國有資本充實社?；鹨?guī)模，增強群眾對國家長期社會保障能力和體系的信心和預期，擴面提標，適度降低企業(yè)和個人的社保繳費率，增強居民的消費意愿和能力。最后，以公共服務、基礎設施建設作為消費和投資相互促進的著力點，優(yōu)化消費支持政策的配套基礎設施建設，形成重點消費品類“消費—投資”的增長循環(huán)。

其四，發(fā)揮財政政策的激勵和引導作用，推動增長主動力轉(zhuǎn)換，增強發(fā)展的持久動力。圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，靈活運用稅收、財政補助、貼息等政策工具，引導實體產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)加大技改投資，提升制造業(yè)資本密度，培育壯大先進制造業(yè)集群，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。完善支持政策，引導各地根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢，優(yōu)化新增產(chǎn)能投資結(jié)構(gòu)，推動新一代信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者系中國財政科學研究院研究員）