【摘要】數(shù)字化發(fā)展為傳統(tǒng)應(yīng)急管理范式變革提供了新的可能，為實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新開辟了廣闊空間。數(shù)字技術(shù)的引入不僅優(yōu)化了應(yīng)急管理流程，更深層次地重塑了組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和行為模式。然而，這一過程中也存在效率與公平、規(guī)范與創(chuàng)新、控制與自主等多重張力。鑒于此，應(yīng)從評(píng)估機(jī)制、數(shù)字模型、授權(quán)機(jī)制、孵化機(jī)制和培育體系等方面推動(dòng)基層應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型從“單點(diǎn)突破”向“系統(tǒng)重塑”轉(zhuǎn)變。
【關(guān)鍵詞】基層應(yīng)急 政府治理 數(shù)字化 技術(shù)與制度
【中圖分類號(hào)】F49/D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.013
【作者簡(jiǎn)介】許歡，清華大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院應(yīng)急工程正高級(jí)工程師，中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)智慧應(yīng)急專家委員會(huì)專家。研究方向?yàn)槌鞘邪踩?、?yīng)急管理、政府治理。主要論文有《基層政府信譽(yù)坍塌與重塑——對(duì)“提燈定損”事件引發(fā)基層政府信譽(yù)危機(jī)的反思》《預(yù)測(cè)賦能決策：從傳統(tǒng)模型到大數(shù)據(jù)的方案——新冠疫情趨勢(shì)研判的啟示》《政策和管理疊加創(chuàng)新研究：以“雙創(chuàng)”為例》《大數(shù)據(jù)公共治理價(jià)值觀：基于國(guó)家和行政層面的分析》等。
引言
當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)化、科技化、智能化進(jìn)程加快，各類風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，應(yīng)急任務(wù)異常繁重。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，建設(shè)全災(zāi)種、大應(yīng)急的國(guó)家應(yīng)急管理體系，全面提升應(yīng)急管理能力，已成為事關(guān)國(guó)家安全和人民福祉的重大課題。而作為應(yīng)急力量“最后一公里”的基層應(yīng)急，其短板問題也亟待破解。夯實(shí)基層應(yīng)急，補(bǔ)齊基層短板，筑牢應(yīng)急管理“壓艙石”，是筑牢國(guó)家安全屏障的治本之策。
黨和國(guó)家高度重視基層應(yīng)急，出臺(tái)了《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見》等一系列文件。新時(shí)代應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)從“災(zāi)害管理”到“風(fēng)險(xiǎn)治理”的理念轉(zhuǎn)變，關(guān)注全鏈條、全周期的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)，這對(duì)傳統(tǒng)的基層應(yīng)急能力提出了全新挑戰(zhàn)。一方面，基層是應(yīng)急管理“最前線”，直接面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、服務(wù)人民群眾，肩負(fù)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織動(dòng)員的重任。另一方面，基層應(yīng)急往往面臨體制機(jī)制不健全、專業(yè)力量不足、資源保障有限等諸多掣肘。與此同時(shí)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃興起，數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為發(fā)展的新引擎。一系列創(chuàng)新性實(shí)踐表明，數(shù)字化發(fā)展為傳統(tǒng)應(yīng)急管理范式變革提供了新的可能，為實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新開辟了廣闊空間。
問題分析：“結(jié)構(gòu)-能動(dòng)”交互中的數(shù)字化基層應(yīng)急管理變革困境
基層應(yīng)急數(shù)字化的“問題譜系”：現(xiàn)實(shí)發(fā)展的錯(cuò)配與脫節(jié)?？v觀當(dāng)前基層應(yīng)急數(shù)字化的發(fā)展圖景，呈現(xiàn)出一些值得深思的問題和挑戰(zhàn)。正如美國(guó)新制度主義代表人物馬奇（March）和奧爾森（Olsen）所言，“制度結(jié)構(gòu)技術(shù)，也被技術(shù)所結(jié)構(gòu)”。[1]
一是技術(shù)泛化現(xiàn)象。在利益驅(qū)動(dòng)下，一些地方和基層部門對(duì)數(shù)字技術(shù)抱有盲目樂觀情緒，對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用效果寄予過高期望，忽視了技術(shù)應(yīng)用的邊界和條件。[2]數(shù)字技術(shù)不是“靈丹妙藥”，過度技術(shù)化可能帶來適得其反的效果。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，一些地方熱衷于鋪設(shè)感知設(shè)備、升級(jí)信息系統(tǒng)，但對(duì)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用流于表面，未能使其真正嵌入應(yīng)急管理全流程、各環(huán)節(jié)。海量數(shù)據(jù)“入不敷出”，數(shù)字鴻溝導(dǎo)致基層力量參與不足，數(shù)字化應(yīng)用與基層需求脫節(jié)，信息繭房使數(shù)字賦能大打折扣。
二是數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的利益綁架風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，在“智慧城市”“智慧應(yīng)急”的熱潮下，信息和通信技術(shù)企業(yè)（簡(jiǎn)稱ICT企業(yè)）充當(dāng)了數(shù)字化的“急先鋒”。一些地方政府傾向于通過購(gòu)買先進(jìn)技術(shù)裝備、建設(shè)信息化系統(tǒng)來表現(xiàn)作為。一些“重形式、輕實(shí)效”的項(xiàng)目淪為花架子，既消耗了有限的公共資源，又未能帶來治理績(jī)效的實(shí)質(zhì)改善。[3]政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既面臨著技術(shù)變革引發(fā)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也面臨著外包和內(nèi)部開發(fā)模式選擇的兩難困境。由于能力不足，基層應(yīng)急部門在引入社會(huì)力量時(shí)可能陷入被動(dòng)，難以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)管。
三是數(shù)字化應(yīng)用的管理效能評(píng)估尚不完善。由于基層應(yīng)急管理事關(guān)百姓安全和社會(huì)穩(wěn)定，具有明顯的公共屬性。如何權(quán)衡基層應(yīng)急管理中的效率與公平、短期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，量化基層應(yīng)急服務(wù)供給質(zhì)量與社會(huì)滿意度，是一個(gè)難題。在“重投入、輕績(jī)效”的機(jī)制傾向下，一些地方數(shù)字化應(yīng)急項(xiàng)目忽視了使用反饋與成本效益評(píng)估，對(duì)管理實(shí)效缺乏精準(zhǔn)評(píng)估。
技術(shù)社會(huì)學(xué)視角：“結(jié)構(gòu)制約”與“能動(dòng)創(chuàng)新”的辯證分析。人類社會(huì)發(fā)展歷程中，技術(shù)進(jìn)步往往是推動(dòng)社會(huì)變革的重要力量。然而，技術(shù)并非在真空中孤立演進(jìn)，而是內(nèi)嵌于特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。正如拉圖爾（Latour）行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論所指出的，在技術(shù)本身的“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”中，其形成和發(fā)展過程蘊(yùn)含著技術(shù)、人、組織等諸多要素的交互博弈。[4]
技術(shù)社會(huì)學(xué)源于對(duì)技術(shù)決定論的反思。技術(shù)決定論將技術(shù)視為獨(dú)立于社會(huì)之外的外生變量，強(qiáng)調(diào)技術(shù)的發(fā)展遵循內(nèi)在邏輯，進(jìn)而決定社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度安排。然而，這種視角忽視了技術(shù)生成和應(yīng)用的社會(huì)語境。20世紀(jì)80年代興起的技術(shù)社會(huì)建構(gòu)論開啟了技術(shù)社會(huì)學(xué)研究的新范式。該理論關(guān)注技術(shù)發(fā)展過程中的社會(huì)建構(gòu)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)通過分析不同社會(huì)群體對(duì)技術(shù)的闡釋和互動(dòng)來理解技術(shù)軌跡。
在此基礎(chǔ)上，技術(shù)社會(huì)學(xué)進(jìn)一步探討了技術(shù)變遷與社會(huì)變遷的交互塑造。一方面，技術(shù)內(nèi)生于社會(huì)結(jié)構(gòu)語境之中，并受到制度、文化等社會(huì)要素的深刻影響。正如科學(xué)技術(shù)與社會(huì)研究的奠基人之一威納（Winner）所指出的那樣，“技術(shù)構(gòu)件體現(xiàn)和重塑了權(quán)力與權(quán)威的模式”。[5]
另一方面，技術(shù)又對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)形成持續(xù)塑造。雖然技術(shù)應(yīng)用受制于社會(huì)條件，但一旦形成規(guī)模，就會(huì)對(duì)既有制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生溢出效應(yīng)，進(jìn)而倒逼社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷。哈拉維（Haraway）曾指出，技術(shù)與社會(huì)的關(guān)系是一種“交互塑造”，技術(shù)賦予了行動(dòng)者新的能動(dòng)性，也為制度變革提供新的可能性。[6]吉登斯（Giddens）在其“結(jié)構(gòu)二重性”概念中揭示，行動(dòng)者在既有結(jié)構(gòu)中展現(xiàn)能動(dòng)性，進(jìn)而重塑結(jié)構(gòu)本身。[7]由此可見，辯證審視技術(shù)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的交互塑造，對(duì)于把握技術(shù)變革的社會(huì)效應(yīng)至關(guān)重要。
基于技術(shù)社會(huì)學(xué)理論視角，審視數(shù)字技術(shù)與基層應(yīng)急管理的耦合，需要充分認(rèn)識(shí)二者相互建構(gòu)、交互演化的復(fù)雜性。一方面，數(shù)字化應(yīng)急管理實(shí)踐內(nèi)生于特定的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度語境，因而必然打上鮮明的時(shí)代和地域烙??；另一方面，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、信息化程度、人口結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)類型等客觀條件存在較大差異，都會(huì)影響數(shù)字化應(yīng)急的推進(jìn)重點(diǎn)和實(shí)施路徑選擇。
多重邏輯困境：“技術(shù)-制度-主體”錯(cuò)配的理論癥結(jié)。在基層應(yīng)急管理數(shù)字化的變革進(jìn)程中，不可避免地會(huì)面臨既有制度架構(gòu)、利益格局的阻力。數(shù)字技術(shù)所倡導(dǎo)的去中心化、扁平協(xié)同等理念，與傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的科層制結(jié)構(gòu)、剛性控制存在內(nèi)在張力。正如新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯（North）所言，制度是社會(huì)的“游戲規(guī)則”，而技術(shù)進(jìn)步是促使制度變遷的重要力量。[8]那么，數(shù)字技術(shù)引發(fā)的基層應(yīng)急管理變革，如何調(diào)適技術(shù)、制度、主體等要素的內(nèi)在沖突？
第一個(gè)維度，技術(shù)邏輯與制度邏輯之間的張力。其根源在于二者在信息處理、資源配置、權(quán)力運(yùn)行等深層運(yùn)作機(jī)理上的差異。奧斯特羅姆（Ostrom）考察自組織治理時(shí)指出，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題時(shí)，多中心治理比單一科層制具有更大優(yōu)勢(shì)。[9]可以說，數(shù)字化基層應(yīng)急體系所彰顯的彈性協(xié)同理念，與傳統(tǒng)基層應(yīng)急管理模式的剛性控制在治理邏輯上存在難以調(diào)和的本質(zhì)沖突。這種沖突根源于二者在信息處理機(jī)制（集中化與分布式）、資源配置方式（層級(jí)分配與彈性調(diào)度）、權(quán)力運(yùn)行路徑（自上而下與多點(diǎn)協(xié)同）等方面的差異。
第二個(gè)維度，技術(shù)邏輯與主體邏輯的利益博弈。基層應(yīng)急管理是一項(xiàng)公共事務(wù)，關(guān)乎廣大基層公共利益，但政府內(nèi)部不同部門、不同層級(jí)之間事實(shí)上存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益訴求。一般而言，利益訴求與部門功能定位、管轄范圍等因素高度相關(guān)。數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急管理中的嵌入應(yīng)用，盡管有助于打破信息壁壘，優(yōu)化流程，提升整體效能，但客觀上勢(shì)必沖擊各方既有利益格局，甚至侵蝕部分主體的自主權(quán)。
第三個(gè)維度，制度邏輯與主體邏輯之間的規(guī)訓(xùn)張力。數(shù)字技術(shù)與基層應(yīng)急管理深度融合，能夠倒逼基層應(yīng)急管理流程優(yōu)化重塑和權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整。數(shù)字化基層應(yīng)急管理對(duì)組織內(nèi)個(gè)體提出了新的行為要求，客觀上需要突破原有思維定勢(shì)和行為慣性。然而，現(xiàn)代性的技術(shù)理念和治理邏輯在與傳統(tǒng)行政體系耦合過程中，難免會(huì)對(duì)原有的組織慣性和行為模式形成強(qiáng)烈沖擊。“舊瓶裝新酒”的矛盾往往引發(fā)基層執(zhí)行中的頂層設(shè)計(jì)落地困境。正如庫(kù)茲涅茨（Kuznets）在分析現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)指出的那樣，制度變遷的阻力往往源于人們“思想觀念的滯后”。[10]
數(shù)字化時(shí)代基層應(yīng)急管理的理論構(gòu)建：一個(gè)社會(huì)技術(shù)體系的分析框架
在上述問題意識(shí)的啟發(fā)下，筆者進(jìn)一步引入“行動(dòng)者-技術(shù)-制度”的社會(huì)技術(shù)體系視角，力求建構(gòu)一個(gè)能夠闡釋基層應(yīng)急數(shù)字化的關(guān)鍵要素及其交互耦合機(jī)制的分析框架（見圖1）。所謂社會(huì)技術(shù)體系，源于哈格里夫斯（Hargreaves）等人的技術(shù)創(chuàng)新研究，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者、技術(shù)、制度三大核心要素在動(dòng)態(tài)交互中共塑技術(shù)變遷。[11]近年來，社會(huì)技術(shù)體系理論被廣泛應(yīng)用于能源、交通等領(lǐng)域的可持續(xù)轉(zhuǎn)型研究。如蓋爾斯（Geels）考察能源技術(shù)變遷，提出“多層級(jí)視角”，剖析了技術(shù)創(chuàng)新、制度演化與行動(dòng)者互動(dòng)的嵌套耦合關(guān)系。[12]這一理論進(jìn)路對(duì)于厘清基層應(yīng)急數(shù)字化轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性具有啟示意義。
社會(huì)技術(shù)體系理論立足“非還原論”思維，強(qiáng)調(diào)要審慎看待技術(shù)發(fā)展的社會(huì)屬性，深入剖析技術(shù)、制度、行動(dòng)者的交互塑造過程。正如皮卡（Pinch）所言，技術(shù)并非懸浮于真空之中，而是嵌構(gòu)于錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)之中。[13]三大核心要素基于利益訴求展開策略性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)技術(shù)體系的動(dòng)態(tài)演進(jìn)。如基瑪（Kuipers）等所言，社會(huì)技術(shù)體系是一個(gè)“涌現(xiàn)”的宏觀結(jié)構(gòu)，行動(dòng)者的微觀行動(dòng)通過技術(shù)中介相聯(lián)結(jié)，進(jìn)而“涌現(xiàn)”出穩(wěn)定化的常規(guī)和規(guī)則。[14]由此，社會(huì)技術(shù)體系理論為超越“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”二元對(duì)立，實(shí)現(xiàn)微觀互動(dòng)與宏觀效應(yīng)的邏輯貫通提供了理論思路。
基層應(yīng)急數(shù)字化的關(guān)鍵要素與耦合機(jī)制。社會(huì)技術(shù)體系理論為解析基層應(yīng)急數(shù)字化提供了系統(tǒng)性視角?；谠摾碚摽蚣?，本節(jié)擬對(duì)基層應(yīng)急數(shù)字化的關(guān)鍵要素及其耦合機(jī)制展開解構(gòu)?；鶎討?yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)生地蘊(yùn)含著一系列結(jié)構(gòu)性張力，集中體現(xiàn)在組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)資源、技術(shù)系統(tǒng)等關(guān)鍵領(lǐng)域。
就組織架構(gòu)而言，傳統(tǒng)的金字塔式科層制強(qiáng)調(diào)任務(wù)分解、逐級(jí)授權(quán)，形成了一種剛性的垂直指揮體系。這種模式有利于統(tǒng)一調(diào)度、快速反應(yīng)，但容易導(dǎo)致信息失真、指揮僵化等問題。相比之下，數(shù)字化環(huán)境下的扁平化網(wǎng)絡(luò)型組織，通過授權(quán)一線、簡(jiǎn)化流程，能夠?qū)崿F(xiàn)柔性協(xié)同、彈性指揮。在業(yè)務(wù)流程方面，應(yīng)急管理需要綜合考慮監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮調(diào)度、現(xiàn)場(chǎng)處置等環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。傳統(tǒng)的應(yīng)急指揮以線性串聯(lián)為主，環(huán)節(jié)銜接容易出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”。數(shù)字化應(yīng)急則強(qiáng)調(diào)應(yīng)急行動(dòng)的一體化設(shè)計(jì)，通過可視化流程建模等手段，打造網(wǎng)狀化、一體化的協(xié)同機(jī)制。
事實(shí)上，基層應(yīng)急數(shù)字化并非各要素的簡(jiǎn)單組合，而是通過動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)實(shí)現(xiàn)協(xié)同演化。一方面，組織、流程、數(shù)據(jù)、技術(shù)等要素呈現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性特征。例如，技術(shù)要素側(cè)重解決應(yīng)急管理中的工具理性問題，而制度要素則體現(xiàn)了社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上的價(jià)值理性追求。不同要素遵循不同的運(yùn)行規(guī)律，展現(xiàn)出不同的功能屬性。但另一方面，異質(zhì)性要素又通過緊密聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)交互賦能。社會(huì)技術(shù)體系理論將這種關(guān)聯(lián)互動(dòng)稱為“共塑”。在數(shù)字化應(yīng)急中，技術(shù)系統(tǒng)內(nèi)嵌于特定的制度規(guī)則和組織流程之中，受到利益格局的選擇性塑造；反過來，技術(shù)創(chuàng)新又為流程優(yōu)化、制度完善提供新的可能性。
框架提出：數(shù)字化應(yīng)急管理的三維賦能模型。前文在厘清基層應(yīng)急數(shù)字化關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步剖析了要素間的異質(zhì)性聯(lián)結(jié)與動(dòng)態(tài)耦合機(jī)制。本節(jié)擬進(jìn)一步提煉“制度環(huán)境塑造-組織變革重塑-行動(dòng)者互動(dòng)調(diào)適”的三維賦能模型，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)基層應(yīng)急數(shù)字化的宏觀-中觀-微觀整體把握。
制度環(huán)境塑造是實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)急管理優(yōu)化交互賦能的宏觀基礎(chǔ)。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，技術(shù)創(chuàng)新生成與應(yīng)用內(nèi)嵌于特定的體制機(jī)制之中，受到制度環(huán)境的選擇性塑造。一方面，應(yīng)急管理本身的體制變革，為數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用開辟了新路徑、提出了新需求。例如，我國(guó)應(yīng)急管理部的組建，突出了應(yīng)急管理的整體性、系統(tǒng)性特征，客觀上要求打破“信息孤島”，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。另一方面，頂層制度設(shè)計(jì)在規(guī)范和引導(dǎo)技術(shù)發(fā)展路徑方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。通過出臺(tái)數(shù)據(jù)共享、隱私保護(hù)等領(lǐng)域的法律法規(guī)，可以厘清數(shù)字化應(yīng)急的行動(dòng)邊界，為技術(shù)創(chuàng)新營(yíng)造包容審慎的制度環(huán)境。
組織變革與重塑是數(shù)字技術(shù)賦能基層應(yīng)急管理的中觀路徑?；鶎討?yīng)急組織是技術(shù)創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，也是新技術(shù)價(jià)值釋放的著力點(diǎn)。數(shù)字技術(shù)與基層應(yīng)急組織的交互塑造，集中體現(xiàn)在組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、文化價(jià)值等層面。就組織架構(gòu)而言，新技術(shù)的嵌入應(yīng)用，為扁平化、柔性化組織變革提供了技術(shù)支撐。通過流程再造、權(quán)責(zé)下沉，數(shù)字化應(yīng)急組織能夠?qū)崿F(xiàn)自上而下的垂直指揮與橫向協(xié)同的有機(jī)融合，提升基層應(yīng)急反應(yīng)的靈敏度和前瞻性。在業(yè)務(wù)層面，傳統(tǒng)的線性串聯(lián)式應(yīng)急指揮，難以適應(yīng)數(shù)字時(shí)代快速響應(yīng)、彈性協(xié)同的需求。在文化層面，意味著組織價(jià)值觀和行為方式的重塑。開放、共享、協(xié)作等數(shù)字文化理念，需要通過組織學(xué)習(xí)等方式內(nèi)化為全員的共同價(jià)值追求。只有形成契合數(shù)字時(shí)代特征的組織文化，數(shù)字技術(shù)的功能性優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為價(jià)值性成果。
行動(dòng)者交互塑造是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新“最后一公里”的微觀落腳點(diǎn)。數(shù)字化應(yīng)急管理歸根結(jié)底要依靠每一個(gè)參與主體的積極實(shí)踐，調(diào)動(dòng)行動(dòng)者接受和使用數(shù)字技術(shù)的積極性，塑造良性的人機(jī)交互生態(tài)。一方面，數(shù)字技術(shù)工具和算法模型，客觀上重塑了行動(dòng)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知和應(yīng)對(duì)方式。大數(shù)據(jù)分析可幫助應(yīng)急管理者及時(shí)洞察風(fēng)險(xiǎn)演化規(guī)律，改變以往被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主的局面。另一方面，行動(dòng)者對(duì)數(shù)字技術(shù)的接受、使用和創(chuàng)新，也會(huì)反作用于技術(shù)軌道的演進(jìn)?；鶎討?yīng)急管理者在實(shí)踐中形成的技術(shù)使用套路，可能與設(shè)計(jì)者的初衷存在偏差，但也蘊(yùn)含了鮮活的實(shí)踐智慧，值得總結(jié)提煉。
甘肅省數(shù)字應(yīng)急體系：一個(gè)有價(jià)值的案例
在前文構(gòu)建的理論框架基礎(chǔ)上，本章將聚焦甘肅省應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目，以其作為核心案例，深入探討技術(shù)與制度相互賦能的實(shí)踐路徑。案例的選擇原因如下。
一是，甘肅省作為全國(guó)自然災(zāi)害影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一，其應(yīng)急管理體系的建設(shè)具有典型性和代表性。二是，甘肅省應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目是對(duì)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)重要指示的直接回應(yīng)和實(shí)踐探索。2024年2月19日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)應(yīng)急管理工作力量下沉、保障下傾、關(guān)口前移”，這為基層應(yīng)急管理能力建設(shè)指明了方向。三是，案例經(jīng)歷了實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。在“應(yīng)急使命·2022”高原高寒地區(qū)抗震救災(zāi)實(shí)戰(zhàn)化演習(xí)中，應(yīng)急指揮一張圖發(fā)揮了關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)了多維展示、智能分析研判和輔助決策。在2023年12月18日積石山縣發(fā)生的6.2級(jí)地震救援中，應(yīng)急指揮一張圖為災(zāi)情研判分析和應(yīng)急救援行動(dòng)提供了重要技術(shù)支撐。
下面將重點(diǎn)以張掖市和白銀市的應(yīng)急指揮一張圖建設(shè)實(shí)踐為例作具體分析。這兩個(gè)案例分別代表了不同地理環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)特征下的基層應(yīng)急管理模式。張掖市位于河西走廊中部，地處青藏高原和蒙古高原交匯處，面臨地震、沙塵暴、干旱等多重自然災(zāi)害威脅。白銀市則有其獨(dú)特的工業(yè)基礎(chǔ)和風(fēng)險(xiǎn)源分布。通過對(duì)比分析這兩個(gè)案例，我們可以更全面地把握技術(shù)與制度協(xié)同創(chuàng)新在不同情境下的適應(yīng)性和效果（見表1）。
技術(shù)上的創(chuàng)新性應(yīng)用。張掖應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目構(gòu)建的“1145”架構(gòu)是一個(gè)典型的技術(shù)創(chuàng)新范例。這一架構(gòu)包含了一個(gè)應(yīng)急一張圖、一個(gè)調(diào)度網(wǎng)絡(luò)、四個(gè)核心能力和五級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，基于EGIS（環(huán)境地理信息系統(tǒng)）技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)普查成果、可視化融合通信調(diào)度、互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)等多維數(shù)據(jù)的整合。這種基于空間信息的可視化呈現(xiàn)，使得應(yīng)急管理從“表格化”向“圖表化”轉(zhuǎn)變，大大提高了信息的直觀性和決策的及時(shí)性。這一創(chuàng)新直接回應(yīng)了前文所述的基層應(yīng)急管理中信息碎片化、決策滯后等問題。
白銀市的應(yīng)急指揮項(xiàng)目在技術(shù)創(chuàng)新方面同樣亮點(diǎn)頻出。其智慧應(yīng)急一門戶的設(shè)計(jì)理念，體現(xiàn)了平臺(tái)化思維在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。通過整合多個(gè)子系統(tǒng)，如應(yīng)急指揮一張圖、智慧應(yīng)急APP（白銀市應(yīng)急通）、可視化融合通信等，形成了一個(gè)綜合性的智慧應(yīng)急框架。
值得一提的是，白銀市項(xiàng)目中的智慧應(yīng)急能力底座（數(shù)據(jù)中臺(tái)、AI視頻中臺(tái)、地圖中臺(tái)）的構(gòu)建，體現(xiàn)了新一代信息技術(shù)在應(yīng)急管理中的深度應(yīng)用。數(shù)據(jù)中臺(tái)的建設(shè)解決了數(shù)據(jù)孤島問題，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和分析；AI視頻中臺(tái)的應(yīng)用大大提高了視頻數(shù)據(jù)的分析效率，為風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和快速響應(yīng)提供了技術(shù)支撐；地圖中臺(tái)的應(yīng)用進(jìn)一步強(qiáng)化了空間信息在應(yīng)急管理中的作用，為精準(zhǔn)決策提供了可視化支持。
這些技術(shù)創(chuàng)新在實(shí)際應(yīng)用中展現(xiàn)了顯著效果。在“應(yīng)急使命·2022”高原高寒地區(qū)抗震救災(zāi)實(shí)戰(zhàn)化演習(xí)中，應(yīng)急指揮一張圖實(shí)現(xiàn)了多維展示、智能分析研判和輔助決策。系統(tǒng)自動(dòng)匯聚展示地震基礎(chǔ)信息，對(duì)周邊人口、防護(hù)目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)源等數(shù)據(jù)進(jìn)行上圖研判，為指揮決策提供輔助支撐。同時(shí)，系統(tǒng)還對(duì)接了翼龍無人機(jī)、現(xiàn)場(chǎng)快速三維建模、參演隊(duì)伍實(shí)時(shí)北斗定位等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)演習(xí)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和分析。
應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目在2023年12月18日積石山縣發(fā)生的6.2級(jí)地震救援中經(jīng)受了實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)，在災(zāi)情研判分析和應(yīng)急救援行動(dòng)開展中發(fā)揮了重要作用。系統(tǒng)通過快速調(diào)閱各類基礎(chǔ)信息，輔助指揮人員作出研判和決策；利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星等先進(jìn)技術(shù)，可視化展示災(zāi)區(qū)受災(zāi)人群分布、災(zāi)區(qū)受損、地貌等情況；同時(shí)有效收集各類輿情信息和災(zāi)民發(fā)布的求助信息，為救援工作提供了全方位支持。
制度上的創(chuàng)新性變革。在甘肅省應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目的實(shí)施過程中，技術(shù)創(chuàng)新與制度變革相互促進(jìn)、相互賦能，形成了一系列富有創(chuàng)新性的制度變革，也映射了前文提出的三維賦能模型在實(shí)踐中的具體應(yīng)用。
在組織架構(gòu)層面，甘肅省應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目推動(dòng)了一種扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)的形成。傳統(tǒng)的金字塔式科層制組織結(jié)構(gòu)在面對(duì)復(fù)雜多變的應(yīng)急情況時(shí)往往反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)困難。而通過構(gòu)建“省-市-區(qū)縣-基層-現(xiàn)場(chǎng)”五級(jí)高效聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體系，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)的管理創(chuàng)新。這種新型組織結(jié)構(gòu)不僅提高了信息傳遞和決策的效率，還增強(qiáng)了各級(jí)應(yīng)急管理部門之間的協(xié)同能力。這種結(jié)構(gòu)變革與前文討論的社會(huì)技術(shù)體系理論相呼應(yīng)，體現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新如何推動(dòng)制度和組織形態(tài)的演進(jìn)。
在運(yùn)行機(jī)制方面，項(xiàng)目推動(dòng)了跨部門、跨層級(jí)的協(xié)同機(jī)制的建立。傳統(tǒng)的應(yīng)急管理往往面臨“信息孤島”和“部門壁壘”的問題，影響了應(yīng)急響應(yīng)的效率和效果。甘肅省應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目通過制度創(chuàng)新，建立了數(shù)據(jù)共享機(jī)制和聯(lián)合決策機(jī)制。例如，白銀市智慧應(yīng)急一門戶的建立，不僅是技術(shù)層面的整合，更重要的是通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了橫向部門與縱向行業(yè)的全方位信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。這種機(jī)制創(chuàng)新大大提升了跨系統(tǒng)跨平臺(tái)的業(yè)務(wù)處理能力，為快速、精準(zhǔn)的應(yīng)急決策和資源調(diào)配提供了制度保障。這一變革印證了前文關(guān)于制度邏輯與技術(shù)邏輯協(xié)同演化的理論觀點(diǎn)。
在決策模式方面，項(xiàng)目引入了基于大數(shù)據(jù)和人工智能的智能決策支持機(jī)制。傳統(tǒng)的應(yīng)急決策主要依賴經(jīng)驗(yàn)判斷和專家意見，存在主觀性強(qiáng)、反應(yīng)速度慢等問題。甘肅省應(yīng)急指揮一張圖項(xiàng)目通過制度創(chuàng)新，將數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的理念納入應(yīng)急管理的制度框架中。例如，在積石山縣“12·18”6.2級(jí)地震救援中，智能算法為決策者提供了優(yōu)化的資源調(diào)配方案和救援路線建議。這種決策模式的變革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策流程的重塑，體現(xiàn)了技術(shù)與制度深度融合后對(duì)組織運(yùn)作方式的根本性影響。
值得注意的是，這些制度創(chuàng)新并非一蹴而就，而是在實(shí)踐中不斷調(diào)適和完善的結(jié)果。例如，在“應(yīng)急使命·2022”演習(xí)中，應(yīng)急指揮一張圖的應(yīng)用暴露出了一些制度層面的問題，如不同部門間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息共享授權(quán)不明確等。這些問題的發(fā)現(xiàn)和解決過程，本身就是一個(gè)制度學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的過程。這種動(dòng)態(tài)調(diào)適的特點(diǎn)，與前文提出的社會(huì)技術(shù)體系的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性觀點(diǎn)相契合。
綜上所述，此案例不僅驗(yàn)證和豐富了本文提出的“制度環(huán)境塑造-組織變革重塑-行動(dòng)者互動(dòng)調(diào)適”三維賦能理論框架，也提供了在數(shù)字時(shí)代推進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的一些啟示：（1）技術(shù)創(chuàng)新與制度變革必須協(xié)同推進(jìn)。單純的技術(shù)引入無法帶來真正的效能提升，必須伴隨相應(yīng)的組織重構(gòu)和制度創(chuàng)新。這要求決策者在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，同時(shí)考慮技術(shù)、組織和制度等多個(gè)維度。（2）技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)制度變遷的微觀機(jī)制。通過改變交易成本結(jié)構(gòu)和信息分布，技術(shù)創(chuàng)新能夠重塑制度環(huán)境，推動(dòng)形成更加高效、協(xié)作的制度安排。這一洞見為理解和預(yù)測(cè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度效應(yīng)提供了理論基礎(chǔ)。（3）制度變遷的復(fù)雜性和漸進(jìn)性。盡管技術(shù)創(chuàng)新為制度變革創(chuàng)造了條件，但現(xiàn)有制度的慣性仍然存在，在推進(jìn)改革時(shí)要努力克服路徑依賴，采取循序漸進(jìn)的策略。
數(shù)字化何以奏效：技術(shù)與制度雙向適配下的賦能機(jī)制
雙向適配下的邏輯鏈條：“目標(biāo)耦合-機(jī)制耦合-行為耦合”。數(shù)字化應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多層級(jí)主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)和多要素的動(dòng)態(tài)適配。基于案例的剖析，進(jìn)一步審視這一過程，可以看出其內(nèi)在地遵循著一條“目標(biāo)耦合-機(jī)制耦合-行為耦合”的遞進(jìn)式邏輯鏈條（如圖2所示）。
目標(biāo)耦合。數(shù)字技術(shù)為基層應(yīng)急目標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)重塑提供了新的可能。長(zhǎng)期以來，基層應(yīng)急管理面臨“壓力大，權(quán)責(zé)不對(duì)等”的結(jié)構(gòu)性困境。在“重應(yīng)對(duì)、輕預(yù)防”的路徑依賴下，應(yīng)急工作往往陷入“一陣風(fēng)”式的被動(dòng)循環(huán)。而技術(shù)賦能不僅提升了風(fēng)險(xiǎn)感知和預(yù)警能力，更重要的是催生了應(yīng)急管理理念的革新，推動(dòng)應(yīng)急目標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)了從單一到多元、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變。
休斯（Hughes）提出的大型技術(shù)系統(tǒng)理論認(rèn)為，技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展并非獨(dú)立于社會(huì)而存在，而是與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等因素相互影響。[15]在應(yīng)急管理領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)的引入不僅改變了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)對(duì)的技術(shù)手段，更重塑了應(yīng)急管理的價(jià)值取向和目標(biāo)體系。例如，從單一的損失控制轉(zhuǎn)向全面的風(fēng)險(xiǎn)治理，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防，從單一部門職責(zé)轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同等。這種目標(biāo)的轉(zhuǎn)變反映了技術(shù)與制度在價(jià)值層面的深度融合，為后續(xù)的機(jī)制重構(gòu)和行為調(diào)適奠定了基礎(chǔ)。
機(jī)制耦合。數(shù)字技術(shù)引發(fā)了基層應(yīng)急管理組織機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。加勒特·摩爾根（Gareth Morgan）提出的“組織隱喻”理論提供了有益視角。[16]在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，基層應(yīng)急組織正從傳統(tǒng)的“機(jī)器”隱喻向“有機(jī)體”甚至“大腦”隱喻轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，更反映在決策機(jī)制的分布式、智能化上。從制度變遷理論的角度看，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用不僅優(yōu)化了既有流程，更催生了新的組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制。例如，基于大數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、借助人工智能的智能決策支持系統(tǒng)、利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建的跨部門協(xié)作機(jī)制等。
行為耦合。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，重塑了基層應(yīng)急行動(dòng)者的角色定位與行為邏輯。從社會(huì)學(xué)的角色理論來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型改變了基層應(yīng)急管理中不同主體的角色期待和行為規(guī)范。傳統(tǒng)應(yīng)急管理中，基層應(yīng)急力量往往扮演“救火隊(duì)員”的被動(dòng)角色。而在數(shù)字化應(yīng)急體系中，各類主體的角色被賦予了新的內(nèi)涵：決策者需要具備數(shù)據(jù)分析和智能決策能力，一線人員需要熟練操作數(shù)字化裝備，普通民眾也被賦予了信息采集和互助自救的新角色。這種行為耦合還體現(xiàn)在數(shù)字技術(shù)對(duì)個(gè)體決策和行為模式的影響上。例如，卡尼曼（Kahneman）的前景理論指出，人在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的決策往往受到信息呈現(xiàn)方式的影響。[17]數(shù)字化應(yīng)急系統(tǒng)通過優(yōu)化信息呈現(xiàn)和決策支持，能夠在一定程度上克服認(rèn)知偏差，提升決策質(zhì)量。同時(shí)，數(shù)字化工具還能通過設(shè)置默認(rèn)選項(xiàng)、提供及時(shí)反饋等方式，巧妙地引導(dǎo)個(gè)體行為向預(yù)期目標(biāo)靠攏。
耦合機(jī)制內(nèi)部的張力分析。進(jìn)一步審視“目標(biāo)耦合-機(jī)制耦合-行為耦合”鏈條，不難發(fā)現(xiàn)在不同環(huán)節(jié)的耦合機(jī)制內(nèi)部，同樣蘊(yùn)含著錯(cuò)綜復(fù)雜的張力關(guān)系。這種張力根源于數(shù)字技術(shù)理念與應(yīng)急管理實(shí)踐的內(nèi)在悖論，反映了效率與公平、規(guī)范與創(chuàng)新、控制與自主等價(jià)值取向的沖突博弈。
在目標(biāo)耦合層面，存在“效率至上”與“兼顧公平”的價(jià)值悖論。受“重應(yīng)對(duì)、輕預(yù)防”理念的影響，基層應(yīng)急管理往往側(cè)重短期應(yīng)急處置效率的提升，對(duì)公平正義等社會(huì)價(jià)值目標(biāo)考慮不足。如一些地方應(yīng)急部門災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域覆蓋不全面、救助資源配置不均衡等問題仍較為突出。而如今，應(yīng)急管理的公共服務(wù)屬性日益彰顯，公眾對(duì)應(yīng)急救援的公平性、普惠性提出了更高要求。如聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)倡議，將平等獲得救援作為減災(zāi)目標(biāo)之一?？梢姡跀?shù)字賦能下，如何在效率導(dǎo)向與公平訴求間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡，是需要基層應(yīng)急管理者統(tǒng)籌考量的現(xiàn)實(shí)難題。
在機(jī)制耦合層面，存在“精細(xì)管理”與“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的規(guī)范悖論。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用為基層應(yīng)急管理的規(guī)范化、精細(xì)化運(yùn)作提供了有力支撐。通過建立應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，優(yōu)化關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，可最大限度減少風(fēng)險(xiǎn)隱患、規(guī)避決策偏差。然而，過度僵化的規(guī)范約束，也可能遏制基層因地制宜、主動(dòng)創(chuàng)新的積極性。在數(shù)字化應(yīng)急實(shí)踐中，技術(shù)創(chuàng)新與制度規(guī)范的良性互動(dòng)至關(guān)重要。羅伯茨（Roberts）在論述協(xié)作式應(yīng)急管理時(shí)強(qiáng)調(diào)，面對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)保留一定自主空間，允許地方因時(shí)因勢(shì)調(diào)整決策規(guī)則。[18]在機(jī)制重構(gòu)中，既要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對(duì)管理流程的規(guī)范和優(yōu)化作用，又要在頂層設(shè)計(jì)中預(yù)留靈活性和彈性空間。
在行為耦合層面，存在“組織規(guī)訓(xùn)”與“個(gè)體自主”的控制悖論。在科層制結(jié)構(gòu)下，基層應(yīng)急管理者長(zhǎng)期處于“末端執(zhí)行”的角色，自主權(quán)嚴(yán)重受限，而如今的數(shù)字技術(shù)讓基層自主決策和創(chuàng)新行動(dòng)的空間不斷拓展。然而，在數(shù)字賦權(quán)下，基層行動(dòng)者能力良莠不齊，過度授權(quán)反而造成決策失當(dāng)、行動(dòng)無序等問題。鑒于此，賦予個(gè)體權(quán)力的同時(shí)，組織還需建立相匹配的監(jiān)管機(jī)制，在責(zé)任界定和績(jī)效評(píng)估中規(guī)范行為、調(diào)適偏差。可以說，推進(jìn)數(shù)字化應(yīng)急管理，既要賦予基層充分的自主權(quán)，激發(fā)基層活力，又要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立健全數(shù)字化應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化跨部門、跨層級(jí)監(jiān)管，明晰各主體權(quán)責(zé)邊界。
小結(jié)與建議
本文深入探討了基層應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)理，通過構(gòu)建“目標(biāo)耦合-機(jī)制耦合-行為耦合”的分析框架，為豐富應(yīng)急管理理論和指導(dǎo)實(shí)踐提供參考。本文的理論創(chuàng)新還體現(xiàn)在將復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論引入基層應(yīng)急管理領(lǐng)域，闡釋了數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的自組織、涌現(xiàn)和非線性特征。這一理論視角不僅有助于解釋數(shù)字化應(yīng)急體系的演化規(guī)律，也為設(shè)計(jì)更具韌性和適應(yīng)性的應(yīng)急管理系統(tǒng)提供了理論基礎(chǔ)。
基于上述理論創(chuàng)新，本文提出五點(diǎn)針對(duì)性的政策建議，旨在推動(dòng)基層應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型從“單點(diǎn)突破”向“系統(tǒng)重塑”轉(zhuǎn)變。
一是建議構(gòu)建一套科學(xué)的“數(shù)字化應(yīng)急管理能力評(píng)估指數(shù)”，綜合衡量基層政府在數(shù)字化應(yīng)急管理中的目標(biāo)適配度、機(jī)制創(chuàng)新力和行為轉(zhuǎn)化效能，引導(dǎo)各地在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度的協(xié)同優(yōu)化。指數(shù)應(yīng)包含數(shù)據(jù)共享程度、跨部門協(xié)作效率、公眾參與度等多維指標(biāo)，并定期發(fā)布評(píng)估報(bào)告，促進(jìn)各地互學(xué)互鑒。
二是建議在典型地區(qū)開展“應(yīng)急數(shù)字孿生”試點(diǎn)工程，構(gòu)建涵蓋自然環(huán)境、社會(huì)要素和應(yīng)急資源的全息數(shù)字模型。這一工程不僅是技術(shù)創(chuàng)新，更是制度創(chuàng)新的重要抓手。通過數(shù)字孿生平臺(tái)，可以模擬不同情景下的應(yīng)急響應(yīng)效果，優(yōu)化資源配置和決策流程，并作為跨部門協(xié)同的重要平臺(tái)。試點(diǎn)過程中，應(yīng)特別關(guān)注數(shù)據(jù)治理、隱私保護(hù)等制度建設(shè)，為全面推廣積累經(jīng)驗(yàn)。
三是建議建立“彈性授權(quán)”機(jī)制，應(yīng)對(duì)數(shù)字化環(huán)境下基層應(yīng)急決策的復(fù)雜性。在常態(tài)下保持必要的監(jiān)管，在緊急狀態(tài)下給予基層更大的決策自主權(quán)。具體可通過智能合約等技術(shù)手段，設(shè)定不同情境下的授權(quán)邊界，既確保基層能夠快速響應(yīng)，又不失決策的科學(xué)性和合規(guī)性。這一機(jī)制的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)科學(xué)的觸發(fā)條件和權(quán)責(zé)界定規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)“放得下、接得住、管得好”。
四是建議在基層設(shè)立“數(shù)字應(yīng)急創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”，作為新技術(shù)、新模式的孵化器，以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展。實(shí)驗(yàn)室應(yīng)采用開放式運(yùn)作模式，匯聚政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多方力量。通過“沙盒監(jiān)管”方式，為創(chuàng)新實(shí)踐提供試錯(cuò)和迭代的空間，同時(shí)承擔(dān)政策研究功能，及時(shí)將創(chuàng)新實(shí)踐上升為制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成支持創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制。
五是建議構(gòu)建多層次的“應(yīng)急數(shù)字素養(yǎng)”培育體系，以培育數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“人”這一關(guān)鍵要素。這一體系應(yīng)涵蓋基層應(yīng)急管理人員的專業(yè)能力培訓(xùn)和普通民眾的公眾教育，采用線上線下結(jié)合、理論實(shí)踐并重的模式，并建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，確保培育效果。通過系統(tǒng)性提升各層級(jí)參與者的數(shù)字素養(yǎng)，為數(shù)字化應(yīng)急管理的深入推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念下‘建設(shè)更高水平的平安中國(guó)’測(cè)評(píng)的理論、方法與指標(biāo)體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA112）
注釋
[1]J. G. March and J. P. Olsen, "The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life," American Political Science Review, 1984, 78(3).
[2]D. Collingridge, The Social Control of Technology, New York: St. Martin's Press, 1980.
[3]俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第10～15頁(yè)。
[4]B. Latour, Reassembling the Social: An Introduction to Actor-Network-Theory, Oxford University Press, 2007.
[5]L. Winner, "Do Artifacts Have Politics?" Daedalus, 1980, 109(1).
[6]哈拉維：《猿猴、賽博格和女人：自然的再發(fā)明》，陳靜等譯，鄭州：河南大學(xué)出版社，2012年，第4～12頁(yè)。
[7]吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李猛、李康譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第60～62頁(yè)。
[8]諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海：格致出版社，2008年，第238～241頁(yè)。
[9]E. Ostrom, "Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems," American Economic Review, 2010, 100(3).
[10]S. Kuznets, "Modern Economic Growth: Findings and Reflections," American Economic Review, 1973, 63(3).
[11]T. Hargreaves; N. Longhurst and G. Seyfang, "Up, Down, Round and Round: Connecting Regimes and Practices in Innovation for Sustainability," Environment and Planning A, 2013, 45(2).
[12]F. W. Geels, "Technological Transitions as Evolutionary Reconfiguration Processes: A Multi-Level Perspective and a Case-Study," Research Policy, 2002, 31(8-9).
[13]T. J. Pinch and W. E. Bijker, "The Social Construction of Facts and Artefacts: Or How the Sociology of Science and the Sociology of Technology Might Benefit Each Other," Social Studies of Science, 1984, 14(3).
[14]B. S. Kuipers; P. van Eck; K. Lasthuizen and B. Steijn, "The Public Sector as Social Technology: A Study of Social Technologies in Dutch Municipalities," Public Management Review, 2009, 11(5).
[15]T. P. Hughes, "The Evolution of Large Technological Systems," in W. E. Bijker; T. P. Hughes and T. J. Pinch (eds.), The Social Construction of Technological Systems: New Directions in the Sociology and History of Technology, Cambridge: MIT Press, 1987, pp. 51-82.
[16]G. Morgan, Images of Organization, Beverly Hills: Sage Publications, 1986.
[17]D. Kahneman and A. Tversky, "Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk," Econometrica, 1979, 47(2).
[18]N. C. Roberts, "Beyond Smokestacks and Silos: Open‐Source, Web‐Enabled Coordination in Organizations and Networks," Public Administration Review, 2011, 71(5).
Bidirectional Empowerment of Technology and Institutions:
Enhance the Digitalization Level of Grassroots Emergency Management
Xu Huan
Abstract: The advancement of digitalization offers new possibilities for transforming traditional emergency management paradigms, creating ample opportunities for theoretical and practical innovation. Digital technologies not only streamline emergency management processes but also profoundly reshape organizational structures, decision-making mechanisms, and behavioral patterns. However, this transformation brings with it various tensions, such as balancing efficiency with fairness, regulation with innovation, and control with autonomy. To address these challenges, efforts should focus on driving the digital transformation of grassroots emergency management from "isolated breakthroughs" to "system-wide restructuring." This can be achieved by improving evaluation mechanisms, digital modeling, authorization frameworks, incubation processes, and support systems.
Keywords: grassroots emergency management, government administration, digitalization, technology and institutional frameworks
責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英
